我國(guó)地方政府債市場(chǎng)問(wèn)題與對(duì)策

鄧銀菲

[提要] 近幾年來(lái)，地方政府債是社會(huì)經(jīng)濟(jì)界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)話題。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府合法舉債，防止區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，也是財(cái)政部深化財(cái)稅改革的當(dāng)務(wù)之急。本文系統(tǒng)地梳理安徽省政府債務(wù)歷史現(xiàn)狀，分析目前我國(guó)各地方政府債市場(chǎng)所存在的各種問(wèn)題，并剖析其深層次成因，結(jié)合國(guó)家現(xiàn)有相關(guān)政策，提出促進(jìn)地方政府債市場(chǎng)健康發(fā)展若干政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債;風(fēng)險(xiǎn)控制;限額管理;政策探討

本文為2019年銅陵學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目省級(jí)立項(xiàng)重點(diǎn)課題（項(xiàng)目編號(hào)：201910383015）

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年12月22日

近兩年來(lái)，疊加債務(wù)到期壓力抬升，全國(guó)大部分省份的債務(wù)化解壓力普遍提升。盡管國(guó)家財(cái)政部在政策上一直在“開正門、堵后門”，但是有些地方政府的財(cái)政壓力仍然很大，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)動(dòng)能弱勢(shì)，“保增長(zhǎng)”壓力較大的情況下，違規(guī)違法舉債出現(xiàn)了不少“新變種”，地方融資平臺(tái)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，隱性的債務(wù)還在蔓延。而財(cái)政部也多次發(fā)布文件，對(duì)地方各種違規(guī)違法舉債融資行為將終身問(wèn)責(zé)。這一方面說(shuō)明國(guó)家重視防范地方債的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、保持政府資金的正常運(yùn)作;另一方面也折射出一些地方違規(guī)違法舉債的行為極有可能形成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，不利于經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定的發(fā)展。所以，從地方政府的公信力和債券市場(chǎng)健康發(fā)展的角度認(rèn)識(shí)問(wèn)題，警惕和防范地方政府債市場(chǎng)存在的問(wèn)題，了解和規(guī)范地方政府舉債融資問(wèn)題就顯得尤其重要。

一、文獻(xiàn)綜述

廖乾（2017）通過(guò)分析地方政府債承載著地方政府信用發(fā)現(xiàn)：由于各地方政府在信息披露程度、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)度及隱形債務(wù)規(guī)模等方面均有較大差異，且存在一定的信息不透明現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府債發(fā)行利率水平難以客觀反映地方政府的信用狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

董竹敏（2017）對(duì)2011年的云南公路只付息不還本函件事件、云投集團(tuán)重組和上海申虹償債危機(jī)等信用事件的研究，發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的資產(chǎn)存在騰挪現(xiàn)象，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至新建平臺(tái)以便繼續(xù)融資，從而增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患，挫傷了市場(chǎng)對(duì)政府融資平臺(tái)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好。

汪慧（2016）發(fā)現(xiàn)隨著政府債發(fā)行規(guī)模的快速上升，二級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性問(wèn)題也愈發(fā)重要，通過(guò)增加產(chǎn)品的多樣性、改進(jìn)做市商制度、減免交易環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)稅的措施有助于改善市場(chǎng)流動(dòng)性。

呂尚峰（2016）通過(guò)將地方政府債作為擔(dān)保品，商業(yè)銀行可以釋放地方政府債占用的資本，進(jìn)而配置其他高回報(bào)率的資產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率的目的，這也有利于進(jìn)一步激發(fā)商業(yè)銀行投資地方政府債的熱情。另外，通過(guò)加強(qiáng)地方政府債在擔(dān)保品業(yè)務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用，地方政府也可以更好地進(jìn)行債券的發(fā)行和置換，進(jìn)一步降低籌資成本和緩解債務(wù)壓力。

二、安徽省政府債概況

（一）近幾年政府債券發(fā)行規(guī)模。安徽省2017年發(fā)行地方政府債券1，462.09億元，其中新增債券687.89億元、置換債券774.20億元。截至2017年末，安徽省地方政府債務(wù)中政府債券為4611.28億元，在全國(guó)各省市中處于上游水平。而債務(wù)居首的江蘇省數(shù)額已破萬(wàn)億元，8個(gè)省份債務(wù)率超“紅線”，安徽債務(wù)水平超4，000億元。同時(shí)，2017年底，安徽省政府債務(wù)余額為5，823.36億元，規(guī)模位列全國(guó)各省市降序排列第12位，低于當(dāng)年全省債務(wù)限額6，622.10億元。而2018年前三季度，安徽省發(fā)行地方政府債券2，223.56億元，其中新增債券979.29億元、置換債券969.76億元、再融資債券274.51億元，9月末安徽省地方政府債務(wù)中政府債券為6，626.71億元，當(dāng)年新增債券額度已使用97.25%。（圖1）

雖然近幾年我國(guó)地方政府債務(wù)率均低于國(guó)際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)，但不排除部分地區(qū)的債務(wù)依舊很高，各地區(qū)債務(wù)承受力不均衡，存在通過(guò)融資平臺(tái)形成的或有債務(wù)游離于預(yù)算管理之外的現(xiàn)狀。

（二）近幾年城投債發(fā)行情況。在全國(guó)各省份范圍內(nèi)安徽省屬于城投債發(fā)行相對(duì)較為活躍的地區(qū)，2017年及2018年前三季度全省城投債發(fā)行額分別為919.00億元和636.27億元，分別位列全國(guó)各省市發(fā)行規(guī)模的第七位和第十位。與其他省份相比，安徽省城投平臺(tái)規(guī)模普遍偏小，整體資質(zhì)相對(duì)較弱，因此對(duì)于城投債存在的風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)防范與掌控。（圖2）

但是，在這一輪“保增長(zhǎng)”中，許多地方政府過(guò)度依靠銀行資金開展建設(shè)，造成負(fù)債規(guī)模速度增長(zhǎng)，債務(wù)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了風(fēng)險(xiǎn)控制警戒線。有些地方政府甚至借本輪信貸寬松機(jī)會(huì)極力加大地方融資平臺(tái)建設(shè)，而這些融資平臺(tái)過(guò)度負(fù)債現(xiàn)象已非常嚴(yán)重。據(jù)報(bào)道，東部的一些發(fā)達(dá)地區(qū)城建融資平臺(tái)注冊(cè)資金不足1億元，但每年貸款建設(shè)規(guī)模卻高達(dá)幾十億元，而且地方政府過(guò)度信貸舉債的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正快速轉(zhuǎn)化為銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）目前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。截至2018年末，安徽省地方政府債務(wù)余額為6，705億元，其中一般債務(wù)3，521.7億元，專項(xiàng)債務(wù)3，183億元，地方債務(wù)限額為7，629億元，債務(wù)余額和負(fù)債率在全國(guó)排名分別第12位和第17位，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體不高，但是阜陽(yáng)、亳州市債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)偏高。加上現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)下行，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整，地方財(cái)政來(lái)自于土地收入的比例在下降，或者不穩(wěn)定。不排除地方政府不能夠兌付到期債券本息的情況。因此，我們既要從整體上考察政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，又要根據(jù)各地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)分析目前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，雖然政府債務(wù)率高也并不意味著其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就比其他地區(qū)大，但是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)肯定是越積越大。如果不能及時(shí)防范和控制，將可能形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不利于債券市場(chǎng)健康穩(wěn)定的發(fā)展。（表1）

三、我國(guó)地方政府債市場(chǎng)存在的問(wèn)題

（一）隱性債務(wù)蔓延。2018年11月，央行發(fā)布《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，對(duì)2017年以來(lái)我國(guó)金融體系的穩(wěn)健性狀況進(jìn)行了全面評(píng)估，并揭示了目前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的典型現(xiàn)狀。隱性債務(wù)主要是地方政府為了提高業(yè)績(jī)考核和追求地方發(fā)展速度進(jìn)行違規(guī)融資、承諾和擔(dān)保產(chǎn)生的債務(wù)，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)補(bǔ)助的過(guò)分依賴，普遍存在強(qiáng)烈的融資沖動(dòng)。而由此產(chǎn)生的融資平臺(tái)公司承擔(dān)著大多數(shù)政府隱性債務(wù)的管理工作，但是因?yàn)殡[性債務(wù)具有融資種類多、信息不透明、群眾難以監(jiān)督、易誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，所以導(dǎo)致了融資、投資、資金結(jié)余管理等環(huán)節(jié)的信息化管理水平很低，建設(shè)項(xiàng)目、政府債務(wù)和公益資產(chǎn)后續(xù)管理不協(xié)調(diào)，進(jìn)而通過(guò)融資平臺(tái)公司取得資金的成本普遍較高，這些都將增加地方政府隱性債務(wù)資金成本，并最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

而且近幾年在地方政府投資強(qiáng)烈的狀態(tài)下，隱性債務(wù)的方式更加多樣且規(guī)模龐大。部分地區(qū)銀行隱性債務(wù)中約65%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中，就有15%的債務(wù)抵押擔(dān)保不足，項(xiàng)目現(xiàn)金流不能償還當(dāng)期的債務(wù)本息，主要依靠借新還舊維持項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)，而且不少項(xiàng)目在未來(lái)都難以保證收益。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模龐大，早已超過(guò)了地方政府可承受的能力范圍。

（二）財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配。分稅制確立了現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，但其財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的弊端致使地方政府事權(quán)過(guò)大、財(cái)權(quán)過(guò)小，地方政府在財(cái)政上要受到中央的管控，但在地方事務(wù)上有較多自主權(quán)。于是當(dāng)中央通過(guò)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬性指導(dǎo)來(lái)考察當(dāng)?shù)氐恼?jī)時(shí)，地方官員就不得不要在有限的稅收收入下想其他辦法擴(kuò)張自己的財(cái)力。在此背景下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，把資產(chǎn)注入到某個(gè)公司，然后以資產(chǎn)作為抵押舉債，而一旦投融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，無(wú)法償還貸款，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期積累就使得政府不得不產(chǎn)生債臺(tái)高筑，形成種種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而就目前，最基本的還是支付貸款利息，地方政府在向銀行支付貸款利息時(shí)只依靠地方是稅收收入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要出讓土地獲得的財(cái)政收入，而如果房地產(chǎn)市場(chǎng)的低迷，土地價(jià)格下降，可能連基本的利息都無(wú)法償還。

（三）信息透明度較低。雖然這幾年財(cái)政部門頒發(fā)了一系列的債券發(fā)行管理辦法，但是從債務(wù)管理透明度的角度去看，仍然存在著很多問(wèn)題，有些信息披露的規(guī)定較為官方、含糊不清，不夠具體，在執(zhí)行中難以有硬性的約束，法律效力層次也很低。所以，各級(jí)地方政府債務(wù)信息披露的也就不夠完整、債務(wù)資金使用信息也很缺乏。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間的債務(wù)信息披露存在著較大的差異，一般只涉及債務(wù)的基本數(shù)據(jù)，對(duì)于債務(wù)存量總額、期限結(jié)構(gòu)、利率以及市場(chǎng)定價(jià)交易等情況沒(méi)有充分闡明，債務(wù)信息之間缺乏連續(xù)性。而且地方政府債務(wù)也未建立公開財(cái)務(wù)報(bào)告制度，相關(guān)信息的透明度較低，因此將地方政府債等政府籌資舉債信息向社會(huì)公眾進(jìn)行全面反映并有效接受社會(huì)公眾的監(jiān)督還存在一定的困難。

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平較高。自2018年開始，地方政府債及城投債的到期本金及利息規(guī)模開始上升，2019～2020年是地方政府債券的利息償還高峰，2021～2022年則面臨地方政府債券本金償還峰值。同時(shí)，城投債作為地方政府隱性債務(wù)的一部分，也將于2019～2021年達(dá)到本金償還高峰。而債務(wù)到期后，地方政府將面臨著巨大的償債風(fēng)險(xiǎn)，由于我國(guó)是單一制體制，當(dāng)前尚未引入地方政府破產(chǎn)機(jī)制，所以重要政府會(huì)承擔(dān)最后的還款責(zé)任，地方政府正是因?yàn)橄嘈胖醒胝畷?huì)堅(jiān)守救助兜底原則而通過(guò)融資平臺(tái)舉債大肆進(jìn)行債務(wù)擴(kuò)張，忽視債務(wù)帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

而且各地方政府債在利率定價(jià)方面差異不大，并沒(méi)有反映出各省在財(cái)政實(shí)力、信用狀況等方面的差異。地方政府債的發(fā)行利率越低，二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性就會(huì)越差，同時(shí)地方政府發(fā)行定價(jià)偏離市場(chǎng)化水平，使其難以發(fā)揮價(jià)格發(fā)行的功能，而容易造成地方政府債市場(chǎng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

四、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的政策措施

（一）加強(qiáng)政府隱性債務(wù)管理。各省財(cái)政廳對(duì)地方政府隱性債務(wù)應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)，實(shí)行債務(wù)余額限額管理，舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力，切實(shí)厘清各地區(qū)的債務(wù)情況，精確測(cè)算包括債務(wù)率在內(nèi)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，提出省級(jí)和直轄市新增債務(wù)限額分配方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)至各地方政府。然后，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)要求和統(tǒng)一部署，從債務(wù)分類角度，將一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，將專項(xiàng)債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理。限額分配要充分體現(xiàn)立足財(cái)力水平、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保障融資需求、注重資金效益、公平公開透明的原則，不得超越財(cái)力實(shí)際將上級(jí)政府批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額過(guò)多留用本級(jí)或下達(dá)下級(jí)，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)地方政府債務(wù)限額與其償債能力相匹配。

同時(shí)，按月測(cè)算政府債券還本付息支出情況，做好每一批次到期債務(wù)還本付息的公告、指標(biāo)結(jié)算、資金劃撥等手續(xù)辦理，避免政府出現(xiàn)違規(guī)違法負(fù)債。

（二）充分發(fā)揮地方政府債券融資的主渠道作用，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。著力完善以政府債券為主體的地方政府債融資機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)存量債務(wù)置換，在財(cái)政部批準(zhǔn)的限額內(nèi)，積極發(fā)行政府債券。應(yīng)將其主要用于支持脫貧攻堅(jiān)、棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、基層基本公共服務(wù)功能建設(shè)等項(xiàng)目或區(qū)域，為保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度提供強(qiáng)有力的支撐。以項(xiàng)目收益作為專項(xiàng)債券償債來(lái)源，并在發(fā)行的同時(shí)賦予省級(jí)政府的名義，與政府信譽(yù)相掛鉤，但其收支另計(jì)入其他項(xiàng)目，不直接計(jì)入政府預(yù)算盈虧。通過(guò)這些措施不斷完善專項(xiàng)債券管理，以使其更好地發(fā)揮作用。

國(guó)家財(cái)政部要及時(shí)督促各地區(qū)財(cái)政部門撥付債券資金，使其項(xiàng)目主管部門和相關(guān)單位加快專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目資金支出進(jìn)度，確保專項(xiàng)債券募集資金只用于債券信息披露文件所約定的項(xiàng)目，推動(dòng)在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目早見(jiàn)成效。同時(shí)，繼續(xù)對(duì)往年新增債券資金使用情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，定期報(bào)告和披露專戶資金收支和結(jié)余情況，切實(shí)提高債券資金使用效益。

（三）強(qiáng)化政府債務(wù)管理考核，促進(jìn)信息公開。從制度建設(shè)、預(yù)算監(jiān)督、日常工作、風(fēng)險(xiǎn)管控等方面對(duì)各地區(qū)政府性債務(wù)管理情況開展考核評(píng)分，對(duì)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事件加大懲戒，促進(jìn)對(duì)債務(wù)管理水平的考核和運(yùn)用，加強(qiáng)地方政府牢固樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，壓實(shí)各級(jí)各部門的管理責(zé)任。而且可以將地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任期和考核與地方政府債務(wù)結(jié)合以來(lái)加以考察。地方政府負(fù)債是地方政府領(lǐng)導(dǎo)直接可以決定的，與地方政府領(lǐng)導(dǎo)任期和考核之間的聯(lián)系更加直接和清晰。主動(dòng)公開信息，建立公開財(cái)務(wù)報(bào)告制度，將地方政府債等政府籌資舉債信息向社會(huì)進(jìn)行全面反映并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

（四）嚴(yán)格政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。首先要全面、準(zhǔn)確地對(duì)各地區(qū)的真實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況作出客觀判斷，國(guó)務(wù)院應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，制定合適的預(yù)警臨界值，對(duì)省級(jí)、直轄市政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警，督促和約談高風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)制定風(fēng)險(xiǎn)化解應(yīng)急預(yù)案，確保不發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，明確政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急處置措施。各級(jí)地方政府還應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制，一旦遇到難以償還的情況，要及時(shí)上報(bào)，追究相關(guān)部門人員責(zé)任。另外，還需注意防范財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范地參與地方政府項(xiàng)目建設(shè)，重視風(fēng)險(xiǎn)管控的要求，嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行評(píng)估，提供融資，加強(qiáng)兩種政策的協(xié)調(diào)配合，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

（五）健全完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。根據(jù)修訂后的《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），各省政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建一個(gè)制度框架，可以成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。進(jìn)一步做好政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析和風(fēng)險(xiǎn)研判，周密安排應(yīng)對(duì)預(yù)案，避免發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。要積極探索運(yùn)用多種手段化解存量債務(wù)，采取市場(chǎng)化手段處置資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)，切實(shí)防止政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題發(fā)生。要強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督，研究完善對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機(jī)制，健全審查監(jiān)督程序，硬化政府預(yù)算約束，制止無(wú)序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

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