糧食安全面臨國(guó)內(nèi)外五大挑戰(zhàn)

張錦華 沈亞芳

糧食是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)系到國(guó)家生存發(fā)展和國(guó)際地位的鞏固。習(xí)近平總書(shū)記囑托，“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧”，并且反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我國(guó)是人口眾多的大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題，始終是治國(guó)理政的頭等大事”。如何才能保障我國(guó)的糧食安全呢？中共中央和國(guó)務(wù)院于2004—2019年連續(xù)多年出臺(tái)“一號(hào)文件”均涉及糧食安全。2014年中央一號(hào)文件提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。2019年中央一號(hào)文件提出實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略：立足國(guó)內(nèi)保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給，統(tǒng)籌用好國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，提高國(guó)內(nèi)安全保障能力。國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略對(duì)保障糧食安全起到明顯作用：近4年糧食產(chǎn)量均保持在6.5億噸水平上，我國(guó)的人均糧食占有量已經(jīng)達(dá)到了470公斤左右，明顯超過(guò)了聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織確定的糧食安全平均線水平，因此我國(guó)的糧食安全是有保障的。今天的中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在由高速增長(zhǎng)步入中低速增長(zhǎng)、提質(zhì)增效的新常態(tài)。我國(guó)糧食消費(fèi)還處在一個(gè)剛性增長(zhǎng)的階段，糧食安全還處于緊平衡狀態(tài)，面臨來(lái)自國(guó)內(nèi)和國(guó)際的挑戰(zhàn)。

國(guó)際市場(chǎng)糧食進(jìn)口來(lái)源高度集中

自2004年以來(lái)，我國(guó)的糧食貿(mào)易已連續(xù)14年出現(xiàn)赤字。我國(guó)糧食貿(mào)易的突出特征是進(jìn)口來(lái)源地過(guò)于集中在少數(shù)幾個(gè)新大陸國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、阿根廷、澳大利亞等。表1以2017年為例，列舉了我國(guó)主糧的進(jìn)口來(lái)源。我國(guó)大豆進(jìn)口量占據(jù)世界大豆總進(jìn)口量64.5%，進(jìn)口總量占世界第一，進(jìn)口來(lái)源國(guó)主要是巴西、美國(guó)、阿根廷、烏拉圭、加拿大，這五個(gè)國(guó)家占了我國(guó)大豆進(jìn)口的99.4%。谷物進(jìn)口也相對(duì)集中：小麥進(jìn)口的主要來(lái)源國(guó)是澳大利亞、美國(guó)和加拿大；玉米進(jìn)口的主要來(lái)源國(guó)是烏克蘭和美國(guó)；稻米主要來(lái)源國(guó)是越南、泰國(guó)和巴基斯坦。表1列舉了2017年大豆三大來(lái)源國(guó)所占比例，可以看出近些年我國(guó)大豆進(jìn)口的95%左右來(lái)源于巴西、美國(guó)和阿根廷這三個(gè)國(guó)家。

這些國(guó)家的糧食出口政策會(huì)影響到我國(guó)糧食進(jìn)口，但我國(guó)的糧食進(jìn)口政策卻較難影響這些國(guó)家的糧食出口。以美國(guó)為例，2017年美國(guó)是我國(guó)第二大小麥進(jìn)口來(lái)源國(guó)，但我國(guó)小麥進(jìn)口量?jī)H占美國(guó)出口量的7%左右，小麥的國(guó)際市場(chǎng)仍是賣方市場(chǎng)。一旦與這些國(guó)家產(chǎn)生貿(mào)易沖突，或這些國(guó)家聯(lián)合起來(lái)控制糧食出口，容易出現(xiàn)國(guó)際市場(chǎng)糧食斷供的可能性。尤其是近年來(lái)美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義盛行，美方以各種理由或借口制造貿(mào)易摩擦。2017年，美國(guó)大豆出口總量約六成都出口到了中國(guó)，這也是中美經(jīng)貿(mào)摩擦中以大豆進(jìn)口作為反制工具的重要原因。雖然這套工具放在工具箱中，但對(duì)糧食安全構(gòu)成的潛在威脅不可小覷。

表1

生態(tài)環(huán)境制約糧食生產(chǎn)

黨的十九大報(bào)告中指出：“必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策……實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度……建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)?！边^(guò)去10多年來(lái)，我國(guó)糧食持續(xù)穩(wěn)定豐收在很大程度上得益于投入品的增加和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。伴隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村勞動(dòng)力城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致土地資源和勞動(dòng)力資源日益減少，為緩解糧食生產(chǎn)中土地和勞動(dòng)要素的稀缺性，我國(guó)投入了化肥、農(nóng)藥、柴油、機(jī)械、灌溉等大量其他生產(chǎn)要素。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，我國(guó)在占世界8%的耕地上使用了占世界1/3的化肥，化肥畝均施用量是美國(guó)的2.6倍和歐盟的2.5倍；農(nóng)藥施用總量年平均增長(zhǎng)率達(dá)到1.94%，主要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥超標(biāo)率達(dá)16%—20%。

大量施用化肥農(nóng)藥，短時(shí)期內(nèi)可以提高糧食產(chǎn)量，但長(zhǎng)時(shí)期過(guò)量施用又會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人體健康造成威脅。糧食生產(chǎn)過(guò)程中，施用的化肥農(nóng)藥真正被作物吸收的占比不高，相當(dāng)一部分化肥農(nóng)藥殘留通過(guò)水、土壤、大氣進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)，帶來(lái)環(huán)境污染和生態(tài)退化，這與當(dāng)前越來(lái)越嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制相沖突。殘留在糧食作物中的化肥農(nóng)藥通過(guò)食物鏈進(jìn)入人體，在人體內(nèi)積累過(guò)多時(shí)容易引起慢性中毒，威脅人們健康，這與當(dāng)前人民日益增長(zhǎng)的對(duì)健康綠色優(yōu)質(zhì)食品的需求相矛盾。在保障糧食安全的前提下實(shí)施化肥農(nóng)藥減量行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，是當(dāng)前亟待思考和解決的問(wèn)題?，F(xiàn)階段不斷趨緊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境約束也是糧食安全的一大挑戰(zhàn)。

居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)與糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)矛盾不斷加劇

近年來(lái)，我國(guó)糧食出現(xiàn)了產(chǎn)量、進(jìn)口和庫(kù)存“三量齊增”現(xiàn)象，重要原因是我國(guó)居民的糧食需求與國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提高帶來(lái)了糧食消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，在解決溫飽問(wèn)題的基礎(chǔ)上，人們追求更多的是講安全、講品質(zhì)、講健康。消費(fèi)者對(duì)于優(yōu)質(zhì)口糧和高蛋白食物的消費(fèi)需求明顯增加，但目前糧食供給跟不上市場(chǎng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化，主要表現(xiàn)為中高端的口糧和大豆供給不足。一方面高品質(zhì)糧食難以滿足人們需求，另一方面低品質(zhì)糧食滯銷不得不進(jìn)入庫(kù)存。

就口糧而言，過(guò)去為了“吃得飽”，一些高產(chǎn)糧食品種大面積推廣，但質(zhì)量和口感卻難如人意。稻米和小麥?zhǔn)俏覈?guó)的主要口糧，總產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)“絕對(duì)安全”的地步，但品質(zhì)還不能滿足人民不斷升級(jí)的消費(fèi)需求。稻米作為我國(guó)第一大口糧，總量供求基本平衡，但堊白粒率低、食味品質(zhì)高、口感好的優(yōu)質(zhì)米所占比例并不高。雖然我國(guó)是傳統(tǒng)的稻米之鄉(xiāng)，但每年我國(guó)要從日本和泰國(guó)進(jìn)口大量?jī)?yōu)質(zhì)稻米。小麥作為我國(guó)的第二大口糧，總量供需也基本平衡，但優(yōu)質(zhì)專用強(qiáng)筋和弱筋小麥需求旺盛產(chǎn)能不足，而中強(qiáng)筋和中筋小麥出現(xiàn)供大于求。大豆作為植物油和動(dòng)物飼料的主要來(lái)源也存在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)與人民消費(fèi)的巨大矛盾，近年來(lái)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量?jī)H占消費(fèi)量的百分之十幾，很大程度上依賴進(jìn)口。

我國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)由過(guò)去產(chǎn)量為先的階段轉(zhuǎn)變到質(zhì)量產(chǎn)量并重的階段。如何從供給側(cè)補(bǔ)齊糧食質(zhì)量的短板，以適應(yīng)人民對(duì)綠色健康糧食的期盼，如何生產(chǎn)更多市場(chǎng)緊缺和優(yōu)質(zhì)特色的糧食是下一步亟待解決的糧食安全問(wèn)題。消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的從“多產(chǎn)糧”到“產(chǎn)好糧”的新要求，對(duì)我國(guó)糧食安全也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。

種糧收益偏低影響農(nóng)民積極性

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升，尤其是人工成本和土地成本的快速攀升，糧食種植收益在不斷下降，影響了農(nóng)民種糧積極性。糧食的生產(chǎn)成本增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)大于糧食收益增長(zhǎng)速度。根據(jù)2001—2007年《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)，我國(guó)糧食每畝的生產(chǎn)成本從2001年的280.52元增加到2017年的866.01元，增長(zhǎng)了2倍多；而糧食的單產(chǎn)從2001年的356.00千克增加到2017年的486.72千克，僅增長(zhǎng)0.3倍；銷售價(jià)格（每50千克糧食）從2001年的51.50元增加到2017年的111.58元，僅增長(zhǎng)1.2倍。每畝糧食的凈收益從2001年的39.43元減少到2017年的-12.53元。糧食收益降低的同時(shí)，農(nóng)村居民家庭平均每人消費(fèi)支出呈現(xiàn)上升趨勢(shì)（包括家庭設(shè)備及用品消費(fèi)、食品消費(fèi)、居住消費(fèi)、服裝消費(fèi)）。農(nóng)村居民人均消費(fèi)從2001年的1741.09元增加到2017年的10954.5元，增長(zhǎng)6.3倍。糧食種植收益增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民消費(fèi)需求的增長(zhǎng)速度。

以2017年到2018年間為考察對(duì)象，稻谷每畝地凈利潤(rùn)132.55元，小麥每畝地凈利潤(rùn)6.10元，玉米每畝地凈利潤(rùn)-175.79元，三種糧食每畝地平均凈利潤(rùn)-12.53元。在 2017年到 2018年間，我國(guó)農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為10954.5元。種糧收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐農(nóng)村居民的消費(fèi)需求，農(nóng)民種糧積極性明顯下降。雖然國(guó)家糧食補(bǔ)貼能夠一定程度上提高農(nóng)民收入、緩解種糧收益低的困境，但這種補(bǔ)貼增加了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，對(duì)動(dòng)輒上萬(wàn)元的人均消費(fèi)支出來(lái)說(shuō)還是杯水車薪。根據(jù)比較收益原則，進(jìn)城務(wù)工的勞動(dòng)力數(shù)量增加，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)民“兼業(yè)種糧”或“土地拋荒”成為部分農(nóng)村地區(qū)的新常態(tài)。在種糧農(nóng)民保住全國(guó)人民“米袋子”的同時(shí)，如何保住他們的“錢袋子”是當(dāng)前亟待思考和解決的問(wèn)題。如何保障農(nóng)民種糧積極性是我國(guó)糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

進(jìn)一步支持政策空間變小

我國(guó)2004年開(kāi)始實(shí)施了糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)和直接補(bǔ)貼等一系列農(nóng)業(yè)支持政策。然而，在市場(chǎng)化改革為主流的新常態(tài)下，我國(guó)現(xiàn)有糧食最低價(jià)格收儲(chǔ)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。我國(guó)的糧食面臨生產(chǎn)成本地板和價(jià)格天花板的擠壓。一方面，由勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素價(jià)格上漲導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)成本節(jié)節(jié)攀高；另一方面，由于人民幣匯率持續(xù)走高、國(guó)外種糧技術(shù)提高、國(guó)際油價(jià)下降引致的運(yùn)輸成本下降等原因?qū)е聡?guó)際糧食價(jià)格持續(xù)走低。因此，通過(guò)價(jià)格支持政策提高農(nóng)民種糧積極性的調(diào)控空間越來(lái)越小。

此外，我國(guó)作為世界貿(mào)易組織成員，微量支持（即WTO成員對(duì)于農(nóng)業(yè)的一種支持，屬“黃箱”政策）只有8.5%，糧食的補(bǔ)貼空間基本達(dá)到上限，雖然高于發(fā)達(dá)國(guó)家5%的比例，但低于其他發(fā)展中國(guó)家的10%的比例。目前我國(guó)已經(jīng)取消玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格政策，2018年小麥的最低收購(gòu)價(jià)與上年持平，稻谷比上年略有降低。未來(lái)糧食價(jià)格的市場(chǎng)化是大趨勢(shì)，通過(guò)調(diào)控糧食價(jià)格來(lái)支持糧食生產(chǎn)的空間越來(lái)越小。2010年到2015年國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)支出以年均超過(guò)10%的速度增長(zhǎng)，2016年與2015年支出基本持平，2017年略有下降。這說(shuō)明我國(guó)利用財(cái)政支持政策來(lái)促進(jìn)糧食生產(chǎn)的空間也越來(lái)越小。同時(shí)，近些年來(lái)，美國(guó)一再要求“擴(kuò)大對(duì)美農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，中國(guó)政府削減對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼”，來(lái)自國(guó)外的壓力也導(dǎo)致支持政策的空間日趨狹窄。加入WTO時(shí)談判的邊境保護(hù)和國(guó)內(nèi)支持政策對(duì)糧食安全的有效保護(hù)逐步喪失，國(guó)外糧食翻越配額外的高關(guān)稅壁壘進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的可能性逐漸上升。支持政策空間的萎縮構(gòu)成了我國(guó)糧食安全的另一挑戰(zhàn)。

如何才能應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外的挑戰(zhàn)？我們首先要立足國(guó)內(nèi)，依靠科技支撐從源頭上保障國(guó)家糧食安全。習(xí)近平總書(shū)記指出：“農(nóng)業(yè)的出路在現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)鍵在科技進(jìn)步?！薄拔覀儽仨毐纫酝魏螘r(shí)候都更加重視和依靠農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。”這些論斷立足當(dāng)前著眼未來(lái)，明確指出了新常態(tài)下依靠科技支撐這個(gè)重要的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。因此，我國(guó)糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)該注重通過(guò)提高農(nóng)業(yè)技術(shù)確保國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)能，建立和依靠“藏糧于技”的糧食安全長(zhǎng)效機(jī)制。

在“立足國(guó)內(nèi)、科技支撐”的同時(shí)，還要充分利用國(guó)內(nèi)與國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。我國(guó)要在鞏固現(xiàn)有的糧食貿(mào)易渠道的同時(shí)積極開(kāi)展多邊糧食貿(mào)易，降低進(jìn)口市場(chǎng)集中度。積極開(kāi)發(fā)利用具備比較優(yōu)勢(shì)的糧食生產(chǎn)國(guó)家的潛力，發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定的貿(mào)易合作伙伴關(guān)系。加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的合作，充分利用沿線國(guó)家豐富的農(nóng)業(yè)資源，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情完善“走出去”的政策體系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)與沿線國(guó)家合作共贏。

（摘自《人民論壇》2019年11月中。作者分別為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)三農(nóng)研究院研究員、博導(dǎo)；上海師范大學(xué)教育學(xué)院副教授）