教育公平
——讓每個孩子都有人生出彩的機會

文/舒華

新中國成立70年來，中國政府面對全世界人口最多、底子最薄、發(fā)展最不平衡的教育現狀，披荊斬棘、砥礪前行，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，大力推進教育公平。從面向“工農大眾”保障底線公平，到辦優(yōu)質公平的教育“讓每個孩子都享有人生出彩的機會”，我國實現了從人口和文盲大國到教育大國的歷史性跨越，為世界教育公平的推進積累了寶貴經驗。其中，把教育公平作為國家基本教育政策是中國教育公平跨越式發(fā)展的基本經驗之一。

一、教育公平作為國家基本教育政策的演進歷程

（一）新中國成立初期：從面向“工農大眾”到人人享有平等受教育權利

新中國成立前夕，毛澤東主席在第一次中國人民政治協(xié)商會議上明確指出：“隨著經濟建設高潮的到來，不可避免地將要出現一個文化建設的高潮。”但是，1949年，中國4.75億人口中的文盲和半文盲率高達80%，小學學齡兒童的入學率不足20%，15歲以上人口平均受教育年限僅為1.6年?！皬暮翁幹Α背蔀樾轮袊逃l(fā)展必須回應的首要問題。

對此，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》明確指出：“中華人民共和國的文化教育為新民主主義的，即民族的、科學的、大眾的文化教育。”在毛澤東看來，大眾的教育就是要為“全民族中百分之九十以上的工農勞苦民眾服務。”1950年，教育部副部長錢俊瑞系統(tǒng)闡述了教育為工農服務的方針，“工農是國家的主體，而且在現階段工農又最缺乏文化。因此我們必須首先用主要的力量給工農以教育?！苯逃秊楣まr服務方針的確立，在中國歷史發(fā)展中首次將占人口最大多數的勞動人民納入教育體系，教育公平亦首次成為正式的教育制度安排。

1978年《中華人民共和國憲法》規(guī)定“公民有受教育的權利”，1982年《憲法》提出“公民有受教育的權利和義務”。此后，各項教育基本法陸續(xù)頒布，1995年《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！弊裱瓚椃ň?，我國建立起多個層級的教育法律體系，從根本上保障了受教育者的權益，中國進入人人享有平等受教育權利的教育公平新階段。

（二）改革開放之后：從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到“均衡發(fā)展”

改革開放初期，中國百廢待興，人才嚴重匱乏，多出人才、快出人才是當時中國發(fā)展的迫切要求。在此背景下，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為教育發(fā)展的價值取向。對此，中共中央明確提出“把和諧社會建設擺在重要位置”，要“促進社會公平和正義”。在此背景下，縮小教育差距，促進教育均衡發(fā)展成為突出的教育制度安排與重要政策內容。2 001年，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》頒布，直面我國農村教育發(fā)展薄弱的現狀，明確提出“完善管理體制，保障經費投入，推進農村義務教育持續(xù)健康發(fā)展”，吹響了教育均衡發(fā)展的號角。2002年，教育部召開“促進基礎教育均衡發(fā)展”的第三屆全國基礎教育論壇，明確提出“均衡發(fā)展是基礎教育的本質要求，也是社會主義教育事業(yè)的本質要求”。2005年，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》頒布，首次以“均衡發(fā)展”為主題推進義務教育發(fā)展。從“兼顧公平”到“均衡發(fā)展”，我國教育公平的價值取向實現了轉型，從正式的制度安排升級為突出的制度安排，從以效率發(fā)展促公平進入以均衡發(fā)展促公平的新階段。

（三）21世紀以來：正式提出把教育公平作為國家基本教育政策

2018年9月，習近平在全國教育大會上再次強調，要堅持教育公益性原則，把教育公平作為國家基本教育政策。從“均衡發(fā)展”到“教育基本國策”，新時期教育公平從突出的制度安排升級為基本的制度安排，教育公平成為貫穿教育改革與發(fā)展全過程的主導思想。

當前，“有學上”的矛盾基本解決，“上好學”升級為社會的主要關切。2016年，李克強在政府工作報告中提出要“發(fā)展更高質量更加公平的教育”。在黨的十九大報告中，習近平強調要“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。優(yōu)質均衡成為新時代教育公平發(fā)展的新目標與新任務。從新中國成立初期教育面向工農大眾，教育公平首次成為正式的制度安排，到改革開放之后重視縮小教育差距，教育均衡發(fā)展成為突出的制度安排，再到21世紀以來強調優(yōu)質均衡，教育公平成為基本的制度安排。70年來，黨和國家對教育公平的科學認識逐步深化，對教育公平的制度安排不斷升級，對教育公平的制度承諾更是持之以恒。

二、教育公平作為國家基本教育政策的制度內涵

21世紀以來，國家把公平正義作為治國基本理念，把教育公平作為國家基本教育政策，既是國家的莊嚴承諾與戰(zhàn)略決策，更是國家基本的教育制度安排，蘊含著豐富的制度內涵與政策價值。

（一）教育公平是教育政策的第一原則

公平是教育政策的首要價值，公共政策的公共性決定了其首要職責就是保障每個社會成員平等享有社會資源。追求教育公平，是黨和國家一以貫之的追求。對此，黨的十七大報告提出：“促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教……推動建設和諧社會?！痹谑藢弥醒胝尉殖Ｎ闹型庥浾咭娒鏁?，習近平指出，“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育……人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”民之所望，施政所向，從“學有所教”的和諧社會到“更好的教育”的美好生活，黨和國家始終遵循著公平是教育政策首要價值的制度理念。

公平是教育政策的基本出發(fā)點，教育是彌合社會差距的平衡器之一。教育公平與否，不僅影響著個體的命運與幸福生活，更影響著社會的和諧與穩(wěn)定。就此而言，教育公平是社會公平的重要基石，更是教育政策制定與執(zhí)行的基本出發(fā)點。

在發(fā)展意義上，教育公平意味著為每位學生提供適合的教育。依據學生的興趣與愛好，為其成長發(fā)展提供適合的知識、技能與價值，即因材施教，是促進個體發(fā)展最重要的教育公平。底線教育公平著眼于教育起點，在形式上保障受教育者的公平權利；發(fā)展性的教育公平則更多著眼于教育過程與結果，在實質上為每位學生提供適合的教育。

（二）教育公平是教育政策的長期目標

教育公平是貫穿不同歷史時期國家教育政策的重要目標之一。雖然不同時期的側重點不同，如新中國成立初期的工農大眾教育、改革初期的義務教育普及以及21世紀以來的教育均衡發(fā)展等，但是對教育公平的追求是持之以恒的。隨著經濟社會的發(fā)展，國家調控教育資源的能力更強，教育公平的推進更加有力，其內容重點也將逐步提升。新中國成立初期教育公平的重點是面向工農群眾的掃盲與補習教育；改革初期，政府確立了義務教育“重中之重”的戰(zhàn)略定位，著力推進義務教育公平；進入21世紀，面對嚴峻的教育差距，強調教育均衡發(fā)展；邁進新時代，教育公平重點升級為優(yōu)質均衡，讓每個孩子享受高質量的公平教育。教育公平的政策目標不但持之以恒，而且逐步深化升級。

將教育公平上升為教育國策，意味著國家將動用多種力量與資源強制推進與實施教育公平。正是國家對教育公平的強力推進，保障了貧困地區(qū)與弱勢群體的教育平等權益，促進了中西部地區(qū)的快速發(fā)展。在社會轉型發(fā)展過程中，區(qū)域、城鄉(xiāng)與學校之間存在著嚴重的教育差距，困難群體的教育機會處于不利境地。教育差距會強化與復制社會不公平，教育差距又會進一步拉大社會差距，照此發(fā)展，將嚴重影響教育健康與社會的和諧發(fā)展。就此而言，迫切需要政府強制與精準實施教育公平，以保障個體平等的社會成長與發(fā)展機會，維持社會的和諧與穩(wěn)定。

（三）教育公平是教育政策的全方位指南

教育公平貫穿各學段的教育政策。教育公平不是專門指向某一具體教育階段的準則，而是貫穿于從學前到高等教育各學段以及普職各類教育的基本原則。在不同學段與類型的教育中，教育公平所側重的內容亦有差異。在學前教育階段，國家堅持公辦與民辦并舉，擴大普惠性幼兒園覆蓋率；在義務教育階段，國家實施九年義務教育，強調均衡發(fā)展；在高校招生方面，實施陽光招生，通過公平、公正招生程序保障人民群眾的切身利益。

教育公平貫穿各地區(qū)的教育政策。在長期發(fā)展過程中，我國東中西部三類地區(qū)的經濟與社會發(fā)展呈現出不同的面貌特征。教育公平也是貫穿全國不同發(fā)展地區(qū)教育政策的基本遵循。雖然三類地區(qū)推進教育公平的速度、重點與特征各有差異，但是推進教育公平是各地區(qū)教育政策必須遵循的根本指南。

教育公平貫穿于整個教育過程。瑞典學者胡森提出了經典的教育公平“三段論”：教育起點、過程與結果公平。教育公平貫穿于整個教育過程，不同家庭背景的學生應獲得平等的教育機會與過程，獲得適合的發(fā)展，縮小社會差距的影響，阻斷貧困的代際傳遞。正是在此意義上，教育公平被稱為社會公平的平衡器。

三、教育公平作為國家基本教育政策的主要內容

21世紀以來，黨和國家高度重視教育公平，把促進公平作為教育基本國策，創(chuàng)新發(fā)展，多措并舉，努力讓每個孩子“有學上”“不失學”“上好學”。公民依法享有平等的受教育權既是我國憲法人權的基本內容，也是國家制度與法制建設的基本原則。

在各種各樣的公共教育資源中，教育機會是最核心也是最重要的教育資源，它意味著一個人接受某種類型和階段教育的可能性。教育公平的關鍵就在于不同類型或階段的教育機會在社會人群之間的平等分配，或是采取切實可行的措施縮小業(yè)已存在的教育機會差距。

（一）教育公平的重點是促進義務教育均衡發(fā)展

義務教育是國民教育的基礎，是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育。義務教育作為初始和覆蓋最廣泛的學校教育，是社會公平的起點，均衡發(fā)展是其本質要求。

改革開放以來，我國堅持把義務教育擺在“重中之重”的地位，采取三步戰(zhàn)略，分類推進、雙基攻堅和免費普及。經過多年奮斗，在2011年所有?。▍^(qū)、市）均通過了國家“普九”驗收，我國用25年全面普及義務教育。但是，區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距大，尤其是農村義務教育依然存在基礎弱、差距大、質量低的突出問題。面對挑戰(zhàn)，國家把均衡發(fā)展作為義務教育發(fā)展的新方向與新目標，先后頒布《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（2012）、《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》（2017）等多項政策措施，推動優(yōu)質教育資源共享，均衡配置辦學與教師資源，保障特殊群體接受義務教育，全面提高義務教育質量，加強督導評估等，重點部署與大力推進義務教育均衡發(fā)展。至2018年，全國已有2717個縣（市、區(qū)）通過義務教育基本均衡發(fā)展督導評估國家認定，占全國縣（市、區(qū)）總數的92.7%左右，這標志著我國義務教育進入優(yōu)質均衡發(fā)展的新階段。

（二）教育公平的另一個重點是扶持困難群體

20世紀80年代以來，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的加快，催生了大規(guī)模的人口流動，產生了流動與留守兒童的教育問題。對于流動兒童，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》（2001）提出了以流入地為主和以公辦學校為主的“兩為主”政策；2016年在《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》又進一步提出，隨遷子女義務教育“納入城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃”和“財政保障范圍”。從“兩為主”到“兩納入”，為農民工子女平等接受義務教育提供了制度保障。對于留守兒童，國家則把關愛留守學生工作納入社會管理創(chuàng)新體系之中，積極構建全社會廣泛參與的關愛服務網絡。2010年《教育規(guī)劃綱要》明確要求，建立健全政府主導、社會參與的農村留守兒童關愛服務體系和動態(tài)監(jiān)測機制，要求學校優(yōu)先滿足留守兒童住宿需求，努力減少適齡兒童的失學和輟學現象。

發(fā)展特殊教育，保障殘疾學生受教育權利，是維護其生存權與公平權的重要體現。國家高度重視特殊教育發(fā)展，黨的十七大、十八大、十九大報告分別提出要“關心特殊教育”“支持特殊教育”和“辦好特殊教育”，這反映了中央對于特殊兒童教育公平的高度重視與升級保障。隨后，教育部等七部委組織實施《特殊教育提升計劃》，堅持政府主導、多方參與、普特結合、特教特辦、多元發(fā)展等原則，全面推進全納教育，使每個殘疾孩子都能接受合適的教育。此外，國家高度重視家庭經濟困難學生就學問題，黨的十六大報告曾提出“完善國家資助貧困學生的政策和制度”，黨的十八大要求“提高家庭經濟困難學生資助水平”。當前，我國已建立起從學前到高等教育的“獎、貸、助、補、減”資助體系，建成了世界上覆蓋范圍最廣的資助體系，努力保障不讓一個孩子因貧失學。

（三）教育公平的根本措施是合理配置教育資源

資源是教育發(fā)展的現實基礎。國家以促進教育公平為取向，在配置教育資源中實施四個“統(tǒng)籌”與“傾斜”，統(tǒng)籌教育發(fā)展的規(guī)模、層次、類別，調整教育投入的重點、結構，有力地促進了教育公平發(fā)展。

我國以中西部地區(qū)教育為重點，借力西部大開發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略，加大國家對中西部地區(qū)轉移支付力度，健機制，加大對西部招生的傾斜力度與資助力度，形成以東帶西、東中西教育共同發(fā)展的新格局。統(tǒng)籌不同群體教育發(fā)展，向弱勢群體傾斜，針對弱勢群體實施差別對待，針對貧困學生、殘障學生、進城務工農民子女制定特殊政策，通過補償措施保障他們接受公平教育。統(tǒng)籌不同類別學校發(fā)展，向薄弱學校傾斜。國家著力縮小校際差距，發(fā)揮優(yōu)質學校的輻射帶動作用，提倡對口幫扶；改造薄弱學校，提升辦學水平；確立辦學標準，確保所有學校達到基本建設標準，做到建設有標準、發(fā)展有特色。

進入21世紀，民辦教育不斷發(fā)展壯大，有效地增加了教育服務供給、擴大了人民群眾的受教育機會。同時，各種社會資源通過多種途徑進入教育領域，如公有、民營、外資等社會力量以貨幣、實物出資等多種形式投資教育，在保障教育資源供給等方面發(fā)揮了重要作用。

把教育公平作為我國基本教育政策，持之以恒地普及教育，推進公平，教育公平發(fā)展的歷史成就惠及了14億中國人民，相信也將為世界推進教育公平發(fā)展提供有益啟示。