英國“脫歐”之后，與歐盟的關(guān)系如何安排

曲兵

2020年1月31日，英國正式脫歐。圖為當日下午，生活在德國柏林的部分英國人來到英國駐德大使館前表達他們希望“留歐”的心聲。

2020年1月31日，英國正式“脫歐”，結(jié)束了長達47年的歐盟成員國資格，歐盟27國“開啟新的篇章”（歐盟委員會主席馮德萊恩語），英國“進入黃金時代”（英國首相約翰遜語）。在其后的11個月里，英歐將就彼此關(guān)系的未來安排特別是自由貿(mào)易協(xié)議展開談判。重獲“主權(quán)”的英國堅持“走自己的路”，同時致力于爭取更多的“特殊待遇”;歐盟為防止家門口出現(xiàn)強大的競爭者，也給談判設(shè)置了苛刻的前提條件。英歐談判必將是個艱難和復(fù)雜的過程，但有望在2020年年底前達成一個簡版的自由貿(mào)易協(xié)議。

處于“過渡期”的“第三方國家”

正式“脫歐”后，英國成為歐盟法律意義上的“第三方國家”而不再是成員國，這意味著其不再享有成員國的政治權(quán)利，退出歐洲議會、歐盟理事會等機構(gòu)，不能參與歐盟決策，同時也不再受歐洲法院判決的約束。73名英國籍的歐洲議員“打道回府”，歐盟也已將英國官員從電子郵件列表中移除，不再分享敏感信息。

過渡期內(nèi)，英國更多是在法律意義上“脫歐”。英歐之間的輪船、飛機、火車照常，人員往來依舊，英國人在過渡期內(nèi)基本不會感受到“脫歐”給日常生活帶來的變化。英國仍身處歐盟的單一市場和關(guān)稅同盟之中，雙邊貿(mào)易關(guān)系維持現(xiàn)狀，英國企業(yè)按原有規(guī)則開展業(yè)務(wù)。歐盟委員會將向160多個與之簽訂國際協(xié)議的國家發(fā)出外交照會，建議過渡期內(nèi)各國在國際協(xié)議中仍將英國視同為歐盟成員國。同時，英國如愿地擁有了貿(mào)易自主權(quán)，可以同世界各國磋商自由貿(mào)易協(xié)議。設(shè)置過渡期的意義在于提供一種保護，使脫歐對英國經(jīng)濟的負面影響不會馬上顯現(xiàn)，企業(yè)只需要在2020年底對規(guī)則、制度做出一次性調(diào)整。英國得到這些好處的代價包括：仍參與歐盟的預(yù)算分攤，英國“預(yù)算責任委員會”預(yù)計2020年英要向歐盟繳納“會費”106.9億英鎊;遵守歐盟的各項規(guī)則，保持人員、貨物、資本和服務(wù)的自由流動。

“脫歐”以后，英國和歐盟必須重新定義彼此關(guān)系，以2019年10月達成的《關(guān)于英歐未來關(guān)系框架的政治宣言》為底本磋商未來關(guān)系安排。歐盟委員會要求就未來伙伴關(guān)系進行一攬子談判，其中包括三個主要部分：總體安排、經(jīng)濟安排和安全安排。英國設(shè)定的談判框架是：自由貿(mào)易協(xié)議、漁業(yè)協(xié)議、內(nèi)部安全合作協(xié)議以及其它領(lǐng)域的合作協(xié)議?？梢?，英歐未來關(guān)系將主要包括經(jīng)濟伙伴關(guān)系和安全伙伴關(guān)系。由于英歐對安全伙伴關(guān)系形態(tài)爭議相對較小，雙方爭執(zhí)不下的將是以自貿(mào)協(xié)議為核心的經(jīng)濟伙伴關(guān)系。

“堅持歐盟標準”對陣“完全自主”

自貿(mào)協(xié)議中的傳統(tǒng)議題包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資等。英國首相約翰遜表示，希望與歐盟開展“盡可能無摩擦”的貿(mào)易，參照加拿大與歐盟的《綜合經(jīng)濟與貿(mào)易協(xié)定》（CETA）模式，與歐盟簽訂自貿(mào)協(xié)議。根據(jù)CETA，歐加之間取消了絕大多數(shù)商品的關(guān)稅和配額，加拿大無須遵循歐盟的規(guī)則，歐洲法院對其也沒有管轄權(quán)，但雙邊貿(mào)易中存在海關(guān)檢查和增值稅。由于地理臨近和經(jīng)濟上的相互依賴，歐盟希望與英國達成“雄心勃勃”的自貿(mào)協(xié)議，即所有貨物貿(mào)易實現(xiàn)零關(guān)稅和零配額，服務(wù)貿(mào)易則要涵蓋數(shù)字貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)和政府采購等領(lǐng)域。

共同的目標和利益不等于共同的原則和路徑。歐盟早已明確表示并一再強調(diào)，“第三方國家”不能被賦予“等同于單一市場成員”的地位。從歐盟領(lǐng)導(dǎo)人的公開表態(tài)看，歐盟強調(diào)兩條核心原則：

一是權(quán)責對等。歐盟將單一市場準入程度與英國遵守歐盟規(guī)則和法律義務(wù)的程度相關(guān)聯(lián)。馮德萊恩說，不管參考哪一個歐盟與其它國家簽訂的自貿(mào)協(xié)議，英歐談判都涉及權(quán)利和義務(wù)的平衡，根本沒有“搭便車”進入單一市場的好事。歐洲理事會主席米歇爾說，英國越想偏離歐盟的標準，其進入單一市場的范圍就越窄。法國總統(tǒng)馬克龍表示，英國不可能在脫歐后仍享受歐盟成員國的好處。

二是公平競爭。歐盟認為，達成自貿(mào)協(xié)議的重要前提是英國要在“公平競爭環(huán)境”中行事。歐盟早在20世紀90年代就提出“公平競爭環(huán)境”，指每個國家都必須確保企業(yè)在同等基礎(chǔ)上進行競爭，具體涉及競爭政策、國家援助、稅收、環(huán)境和勞工標準等，還準備將“遵守各種衛(wèi)生和動植物檢疫標準”列入其中。歐盟強調(diào)“公平競爭環(huán)境”，目的是阻止英國脫歐后通過降低標準獲得不公平的競爭優(yōu)勢。畢竟英國是世界第五大經(jīng)濟體，脫歐后英歐關(guān)系的競爭性加強是必然趨勢。馬克龍曾明確表示，“我們不希望他們（英國人）成為不公平的競爭者”，甚至還敦促英國與歐盟所有公平競爭規(guī)則保持“動態(tài)趨同”，即歐盟的規(guī)則改進了，英國的相關(guān)規(guī)則也要跟上。

英國則更強調(diào)“主權(quán)”，以主權(quán)國家的身份與歐盟磋商未來關(guān)系，雙方地位是平等的，合作基于自愿。這固然符合英國“天生愛自由”“不愿被束縛”的民族特性，但同時也有政治考慮：約翰遜政府要顯示從歐盟“拿回了控制權(quán)”，在邊界和移民管控、競爭政策、補貼規(guī)則、政府采購和數(shù)據(jù)保護等方面恢復(fù)了“完全的主權(quán)”，擁有了制定法律和規(guī)則的自主權(quán)。同時，只有退出單一市場和關(guān)稅同盟，英國才能擁有與其它國家進行自貿(mào)談判的權(quán)力。

棘手談判領(lǐng)域

概言之，歐盟為把英國約束在自己可控的“軌道”內(nèi)，要求英國盡可能與歐盟的規(guī)則和標準保持一致;英國不愿做歐盟規(guī)則的被動接受者，要求擁有偏離歐盟規(guī)則的權(quán)利。

當英國是還歐盟成員國時，其標準、規(guī)則與歐盟完全一致。脫歐后，英國要“走自己的路”。對此，歐洲智庫學(xué)者法比安·祖里格指出，英歐之間將進行的談判是“歷史上最糟糕的貿(mào)易協(xié)議”，因為它旨在拆解一個完全一體化的共同市場。世界貿(mào)易組織（WTO）前負責人拉米也表示，英歐的自由貿(mào)易談判討論的是豎起什么樣的壁壘，這種情形在歷史上還是首次。英歐先前的“離婚協(xié)議”談判就在南北愛爾蘭邊界問題上幾度陷入僵局，可以預(yù)見，未來關(guān)系談判也會遇到不少棘手問題。

最大的麻煩將來自歐盟設(shè)定的“公平競爭條款”。英國貿(mào)易政策專家大衛(wèi)·海尼格指出，談判伙伴中具有更大市場的一方將更關(guān)心另一方能否公平進入其市場，因此會堅持一系列嚴格的標準。歐盟如此強調(diào)“公平競爭”，就是擔心英國變成低稅收、低監(jiān)管的“泰晤士河上的新加坡”。約翰遜曾表示政府要能快速干預(yù)破產(chǎn)企業(yè)，加強對人工智能產(chǎn)業(yè)的補貼力度，這讓歐盟擔心英在國家援助規(guī)則上降低標準。針對歐盟的苛刻要求，英國政府的態(tài)度是，“英國承諾會遵守高標準”，但反對用一個條約強迫英國這么做。約翰遜說，“自由貿(mào)易協(xié)議沒有必要涉及接受歐盟關(guān)于競爭政策、補貼、社會保障、環(huán)境等方面的規(guī)則，就像歐盟不應(yīng)該被迫接受英國的規(guī)則一樣?！睔W盟則表示，貿(mào)易協(xié)議涉及長期法律確定性，如果英國真的不打算偏向低標準，那么在貿(mào)易協(xié)議中做出約束就不該成為問題。歐盟不相信英國的口頭承諾，認為寫成有法律約束力的條約才放心。而且，歐盟4.5億人的大市場也使其在提出價碼時底氣十足。

另一個棘手的領(lǐng)域是漁業(yè)協(xié)議談判。以產(chǎn)值而言，漁業(yè)是英歐貿(mào)易談判中較不重要的一塊，但在政治上卻十分敏感。根據(jù)歐盟共同漁業(yè)政策，歐盟成員國對彼此開放本國的專屬經(jīng)濟區(qū)。法國、比利時和荷蘭等國的漁民都希望可繼續(xù)在英國水域內(nèi)捕魚，歐盟因此要求與英國達成一個互惠的漁業(yè)協(xié)議，并將此作為達成自貿(mào)協(xié)議的前提條件。約翰遜則稱英國脫歐后將成為“獨立的沿海國”，將優(yōu)先讓英國船只在本國專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)捕撈。漁業(yè)是蘇格蘭地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，收回捕魚權(quán)能幫助約翰遜贏得不少蘇格蘭人的支持。具體而言，歐盟希望為歐盟漁船商定一個固定的漁業(yè)配額，且只有雙方都同意時才能改變。英國則認為，配額須每年談判一次，并有意將其作為談判的籌碼。歐盟并非沒有反制的手段，由于英國漁業(yè)產(chǎn)品的四分之三都出口到歐盟市場，如果英國不向歐盟成員國開放捕魚水域，歐盟可對英國漁產(chǎn)品的市場準入設(shè)置障礙。

此外，雙方在金融服務(wù)的市場準入、歐洲法院在爭端解決中的角色、直布羅陀的地位、人員流動規(guī)則等方面也存在很大爭議。

或?qū)⒑芸爝_成簡版自貿(mào)協(xié)議

英歐都想達成“雄心勃勃”的自貿(mào)協(xié)議，但雙方實現(xiàn)目標的原則和路徑差異太大。英國《金融時報》專欄作家沃爾夫?qū)っ餍ぶ赋?，歐盟的談判方案是要阻止英國利用監(jiān)管方面的差異獲利，而英國的談判方案是為了尋求最大程度的監(jiān)管獨立性。自貿(mào)協(xié)議談判的技術(shù)性很強，但某些技術(shù)性問題一旦被政治化，跟“獨立性”“自主權(quán)”掛上鉤，談判就可能陷入持久戰(zhàn)。

2020年1月29日，歐洲議會批準脫歐協(xié)議。

緊俏的談判時間和沉重的談判任務(wù)也將帶來巨大的困難。由于英國三次延期脫歐，過渡期從原定的21個月縮短為11個月。按照英歐達成的《退出協(xié)議》，英國還可以在2020年6月底之前申請將過渡期延長一年或兩年。約翰遜政府表示堅決反對延期，但這也很可能是想以此倒逼歐盟在時間壓力下讓步，以免英國“無協(xié)議脫歐”。在過渡期的11個月內(nèi)，雙方要落實《退出協(xié)議》，磋商、達成和批準未來關(guān)系協(xié)議。同一時間內(nèi)，英國還要同時展開與美國自貿(mào)協(xié)議談判，并希望對日本、加拿大、澳大利亞等國的貿(mào)易談判取得實質(zhì)性進展?？v使英國的談判團隊有三頭六臂，也難以“全面開花”。

困難一籮筐，結(jié)局卻未必悲觀。英歐互為重要的貿(mào)易伙伴，會力避達不成協(xié)議的“雙輸”局面。由于英歐雙方的起點是高水平的“趨同”，因此可以在很多領(lǐng)域快速地實現(xiàn)規(guī)則一致。歐盟是監(jiān)管領(lǐng)域的“超級大國”，在實踐中，英國沒有多少領(lǐng)域能夠明顯偏離歐盟的規(guī)則。英國要展示自己有偏離歐盟規(guī)則體系的主權(quán)權(quán)力，獲得必要的靈活性，但也會掂量這么做的經(jīng)濟和政治后果。約翰遜就必須竭力在脫歐后取得立竿見影的經(jīng)濟效果，以證明脫歐的正確性并回報支持他的選民。所以約翰遜的強硬言辭更多是一種談判策略，他會進行權(quán)衡，并做出必要的妥協(xié)。

在理想情況下，英歐雙方可能于2020年底達成一份簡約版的自貿(mào)協(xié)議，基本實現(xiàn)貨物貿(mào)易領(lǐng)域的零關(guān)稅和零配額的目標，并對部分服務(wù)業(yè)部門做出便利化安排。這樣的協(xié)議的好處是，雙方都可以宣稱自己“贏了”，“未盡事宜”留待未來繼續(xù)談判解決。