“紀法貫通”的實踐基礎與當代價值

馮留建

【關鍵詞】紀法貫通? 國家治理現(xiàn)代化? 政治生態(tài)? 全面從嚴治黨? ?【中圖分類號】D921? ? 【文獻標識碼】A

黨因紀而治，國因法而立。黨紀與國法是新時代中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方略，是中國特色社會主義制度體系的重要組成部分。從理論上來看，黨紀是黨組織與全體黨員必須遵守的黨內(nèi)法規(guī)制度;國法是由國家強制力保障實施的、對全體社會成員具有普遍約束力的、維護社會和諧穩(wěn)定的法律規(guī)范體系。就本質(zhì)而言，黨紀與國法都是黨和人民意志的真實反映，二者相輔相成、相互補充、互為促進，具有一致性、依存性和互動性。習近平總書記強調(diào)：“黨紀國法不能成為‘橡皮泥、‘稻草人，違紀違法都要受到追究?！币虼耍訌姟凹o法協(xié)同”，實現(xiàn)“紀法貫通”，是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，是建構優(yōu)良政治生態(tài)系統(tǒng)的重要依托，是全面從嚴治黨的制度保障。

“紀法貫通”是國家治理現(xiàn)代化的必由之路

2013年11月召開的黨的十八屆三中全會，將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，這不僅是建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，也是執(zhí)政方式和執(zhí)政理念的創(chuàng)新與發(fā)展。黨紀與國法作為國家治理現(xiàn)代化過程中的重要兩翼，相互銜接、協(xié)同合作?！凹o法貫通”的實現(xiàn)，更新了治理理念，完善了治理體系，提高了治理能力，立起了中國現(xiàn)代化的治理模式，開啟了中國現(xiàn)代化治理的新征程。

“紀法貫通”為國家治理體系現(xiàn)代化奠定制度基礎。國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系，由一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度構成，既包括以中國共產(chǎn)黨黨章為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，也包括以黨的基本路線為統(tǒng)領的政策制度體系，還包括以憲法為統(tǒng)領的法律制度體系。黨紀隸屬于黨內(nèi)法規(guī)制度體系，國法隸屬于國家法律制度體系，“紀法貫通”使國家治理體系呈現(xiàn)出一種立體性和多維性、協(xié)調(diào)性和民主性并存的狀態(tài)，使治理體制的結構更加科學、機理更加系統(tǒng)。

一方面，“紀法貫通”為國家治理體系的正常運轉提供保障。作為黨紀根本大法的黨章和作為國法根本大法的憲法互相認同、互為依靠，在內(nèi)容的具體制定上保持銜接、存在交集，共同規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)、歷史地位、歷史使命、執(zhí)政宗旨和執(zhí)政理念，保證國家治理體系有法可依、有章可循。以憲法為基本準則的法律法規(guī)體系，強調(diào)法律法規(guī)的科學性、規(guī)范性、完整性、可行性，保障國家治理體系依托于國家強制力，從制度上確保國家治理的權威性。以黨章為基本遵循的黨內(nèi)法規(guī)體系，明確了中國共產(chǎn)黨在整個國家治理體系中發(fā)揮的領導作用，為科學合理地調(diào)控國家治理體系實際運行提供組織制度保證。

另一方面，“紀法貫通”為國家治理體系的價值導向提供思路。黨紀與國法的關系影響著國家治理體系的價值導向，同時也為國家治理體系提供了重要的價值參照。建立在“紀法貫通”基礎之上的國家治理體系，是實現(xiàn)黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，確保人民民主專政國體和人民代表大會制度政體的必然要求，是涵蓋黨內(nèi)外、國家建設各個領域的國家制度體系。這種制度體系既是國家治理活動靈活性與適應性的保障，又是國家治理體系可持續(xù)發(fā)展的保證，其結構設計和運行軌道以維護公民基本權利為出發(fā)點和歸宿，通過制度的建設、完善和運行，推動人權事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)人權理念的終極價值追求。

“紀法貫通”是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。國家治理能力現(xiàn)代化實質(zhì)是制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化，是依靠國家治理體系形成的制度優(yōu)勢，是有效治理所呈現(xiàn)出來的治理水平和治理本領。國家治理是諸多主體參與的協(xié)作化、動態(tài)化治理過程，也是一個多元主體參與、多方力量協(xié)調(diào)、多種過程融合的過程?！凹o法貫通”的實現(xiàn)，將平衡不同治理主體之間思想觀念、利益取向等方面存在的差異和沖突，協(xié)調(diào)國家治理過程中組織管理、激勵懲戒等方面存在的摩擦和矛盾，并借助黨紀與國法的合法性和權威性提升國家治理能力。

首先，“紀法貫通”加強了黨內(nèi)立規(guī)和國家立法的協(xié)同，使黨內(nèi)立規(guī)尊重和維護國家立法，并通過不斷完善黨紀黨規(guī)相關制度和程序，適時將黨紀黨規(guī)中應由國家法律規(guī)范的內(nèi)容通過立法程序轉化為國家法律，使二者在內(nèi)容上、形式上保持一致、同向發(fā)力，共同保障國家治理的權威性。

其次，“紀法貫通”推進黨內(nèi)執(zhí)紀與國家執(zhí)法的協(xié)同，在執(zhí)紀執(zhí)法主體、執(zhí)紀執(zhí)法程序和監(jiān)督等方面促進黨的紀檢部門和國家司法機關的聯(lián)手行動，建立健全黨的紀檢部門與國家司法機關聯(lián)席會議制度，不斷增強國家治理的規(guī)范性。

最后，“紀法貫通”注重黨內(nèi)處分與國法制裁的協(xié)同，杜絕了黨紀黨規(guī)和國家法律之間“縫隙過大”、銜接斷層、具體環(huán)節(jié)職責不明等問題，使黨紀與國法在懲戒方式、內(nèi)容及分工等方面更加通暢和連貫，提升了國家治理的效率性。

“紀法貫通”是凈化政治生態(tài)的根本依托

政治生態(tài)建設作為黨的建設進程中的一項重要內(nèi)容，不僅關系黨和國家的前途和命運，而且關乎廣大人民的利益福祉。政治機制要想獲得為人民大眾所滿意的運行效果，必須有與之相匹配的政治生態(tài)環(huán)境作為支撐，否則將難以維系。“紀法貫通”要求實現(xiàn)黨紀與國法的無縫對接，將依法治國和依規(guī)治黨有機結合起來，使依法治國、依法行政、依法執(zhí)政三大目標齊頭推進;將優(yōu)化反腐敗資源配置，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治國有機統(tǒng)一，是凈化政治生態(tài)的根本依托。

“紀法貫通”有利于優(yōu)化法治生態(tài)環(huán)境。營造風清氣正的政治生態(tài)，需要健全的法治體系作為依托。當前，優(yōu)化我國政治生態(tài)環(huán)境，需要法治生態(tài)環(huán)境提供堅強后盾，實現(xiàn)政治運轉機制、政治組織行為、政治運行效果的法治化。國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系都屬于中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，為此，要想通過“紀法貫通”優(yōu)化法治生態(tài)環(huán)境，必須明晰政治生態(tài)環(huán)境法治化的政治屬性，必須厘清國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的關系，使它們遵循各自的發(fā)展特點。

一方面，“紀法貫通”的實現(xiàn)，要求堅持法治原則，準確定位凈化政治生態(tài)的價值指向，即堅持社會主義，明確必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，遵循依法治國與依規(guī)治黨相結合的實踐路徑，正確處理政治與法治之間的關系，為實現(xiàn)政治生態(tài)法治化提供法治邏輯。

另一方面，“紀法貫通”的實現(xiàn)，要求堅持民主化原則，尊重黨紀與國法各自的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展特點?！凹o法貫通”為了實現(xiàn)黨紀與國法的無縫對接，但并不意味著二者完全趨同。作為兩種不同類型的規(guī)范行為體系，黨紀與國法在制定機構、適用范圍、實施程序和運行機制等方面存在差異。因此，黨紀與國法在對接時，只有把握好各自的發(fā)展特點和發(fā)展規(guī)律，拿捏好二者協(xié)同的力度和分寸，才能在真正意義上實現(xiàn)“紀法貫通”，推動政治生態(tài)走向法治化。

“紀法貫通”有利于優(yōu)化行政生態(tài)環(huán)境。廉潔政治是中國特色社會主義政治建設的重要目標與任務。黨的十八大以來，隨著國家監(jiān)察體制改革的深化，國家權力開始實現(xiàn)重新配置，新的懲治腐敗制度體系不斷健全，反腐敗斗爭取得顯著成效。當前，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，要想取得長足的進展，必須充分利用好黨紀與國法，善于用法治思維和法治方式反腐敗，加強反腐敗國家立法和黨內(nèi)法規(guī)制度建設，讓法律制度剛性運行?！凹o法貫通”明確要求紀委與監(jiān)委合署辦公，這就強化了領導干部與行政部門對行政權力的管理。2018年監(jiān)察委員會的成立，使國家權力體系從“一府兩院”轉向“一府兩院一委”，將行政監(jiān)察、司法監(jiān)察、紀檢監(jiān)察三種監(jiān)察權力合為一體，形成國家最高監(jiān)察權，進而將反腐敗方式、路徑等各種資源集中起來，把黨內(nèi)執(zhí)紀與國家執(zhí)法結合起來，在一定程度上解決了反腐敗問題治理的分散化，避免了監(jiān)察權在行政權面前受阻的情況，同時，也大大提高了政府等權力部門與領導干部等權力執(zhí)掌者對公共權力使用的合法性，實現(xiàn)了干部清正、政府清廉、政治清明。新時代的反腐敗斗爭，不僅要求建構完善的黨紀與國法制度，更要求在紀、法有別的基礎上無縫對接，有效遏制腐敗頻發(fā)勢頭，開創(chuàng)廉潔政治新局面，營造一個風清氣正的行政生態(tài)環(huán)境。

“紀法貫通”是全面從嚴治黨的制度保障

“紀法貫通”是全面從嚴治黨背景下管黨治黨的新理念和新機制。黨紀維系著中國共產(chǎn)黨人的理想信念與初心使命，是全體共產(chǎn)黨員應堅守的底線;國法代表全體人民的意志，是全體公民應恪守的底線。實現(xiàn)紀法貫通和無縫對接，有利于明確“一條主線”——全面從嚴治黨，突出“兩條紅線”——“黨紀不可破”“國法不可違”，是全面從嚴治黨的制度保障。

明確“一條主線”——全面從嚴治黨。“紀法貫通”使執(zhí)紀主體和執(zhí)法主體同向發(fā)力，在中國，黨紀與國法都是在中國共產(chǎn)黨的領導下制定和實施的。黨紀是中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)黨綱和各種決策而制定的約束黨組織和黨員的紀律和規(guī)章制度;法律是中國共產(chǎn)黨為實現(xiàn)統(tǒng)治并管理國家的目的，經(jīng)過一定的立法程序頒布的法規(guī)和法律，是全體國民意志的體現(xiàn)。由此可知，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是黨紀和國法必須遵守的基本原則，依規(guī)依紀治黨是中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)紀律建設。黨的十八大以來，紀檢監(jiān)察機關把加強紀律建設看作全面從嚴治黨的治本之策，提出要把紀律挺在前面，讓紀律成為管黨治黨的法寶?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的出臺，體現(xiàn)出執(zhí)紀主體在制定黨紀黨規(guī)時，堅持遵循憲法和法律的精神和要求，有利于使黨規(guī)黨紀與中國特色社會主義法律體系保持內(nèi)在統(tǒng)一。依法治國是中國共產(chǎn)黨領導人民治國理政的基本方略，黨中央提出全面依法治國是在黨的領導下的依法治國，強調(diào)社會主義法治必須堅持黨的領導。由此可知，紀檢監(jiān)察機關和司法機關合署辦公，表明黨和國家肩負著紀檢與監(jiān)察兩項職責，同時也表明黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩翼，必須同向發(fā)力、相互貫通。只有這樣，才能使黨的領導體現(xiàn)在紀、法貫通的全過程，才能依靠紀、法貫通進一步加強黨的集中統(tǒng)一領導。

突出“兩條紅線”——“紀律防線”“法律底線”。紀律防線和法律底線，是中國共產(chǎn)黨加強自身建設、永葆先進性和純潔性的雙重保障。全面從嚴治黨是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要黨紀與國法同時發(fā)力、功能對接、互為支撐、互相銜接?！凹o法貫通”使黨紀與國法互為支撐。但是，要突出紀在法前，讓國法成為黨紀的堅實依靠，成為管黨治黨的堅強后盾。堅持紀在法前，紀嚴于法，是全面從嚴治黨的要求?！斑`法”必先“違紀”，逾越法律底線必然是對紀律紅線一退再退的結果。只有把紀律挺在前面，才能使全體黨員干部特別是領導干部意識到黨規(guī)黨紀的重要性，在遵守國家憲法和法律的基礎上，堅守紀律紅線，在“國法不可違”與“黨紀不可破”的交集內(nèi)嚴格要求自己，并履行相應職責。法律是治國之利器，紀律是治黨之戒尺。國法主要針對公民的違法犯罪行為，而黨紀則在黨員的作風、行為、紀律等方面有更強的約束力。“紀法貫通”把黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系這兩條線連接起來，以黨規(guī)黨紀作為規(guī)范全體黨員的準繩，以國家法律作為普通公民遵守的底線，共同約束廣大黨員干部，促進二者有機銜接，使黨規(guī)黨紀和國家法律共同發(fā)揮作用。

加強黨紀與國法的協(xié)同、實現(xiàn)“紀法貫通”，既通過黨紀補足國法短板，又適時將黨紀上升為國法;既嚴明黨內(nèi)紀律，又嚴守法律法規(guī);既增強紀律約束力，又強化法律執(zhí)行力。黨紀與國法的銜接與貫通，將釋放出中國特色社會主義制度體系的強大威力，為開創(chuàng)中國特色社會主義建設新局面提供堅強后盾、奠定堅實基礎。

【注：本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心、北京市社會科學基金重大項目“堅持和加強黨的全面領導研究”（項目編號：18ZDL25）階段性成果】

【參考文獻】

①《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年。

②《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年。

責編/張忠華? ? 美編/王夢雅