“價值-制度-行動”三維一體：大學(xué)治理體系構(gòu)建的基本邏輯

（國家教育行政學(xué)院，北京102617）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)，開啟了 “中國之治”的新命題。黨的十九屆四中全會對這一命題進行了創(chuàng)新發(fā)展，從國家制度層面把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升到戰(zhàn)略高度，做出了頂層設(shè)計和全面部署，開辟了 “中國之治”新境界。從宏觀層面而言，大學(xué)治理作為國家治理的重要組成部分，必然嵌入國家治理的整體架構(gòu)之中；同時，大學(xué)治理又會助推國家治理體系的建立和完善。從高校層面，完善大學(xué)治理體系是大學(xué)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要和使命使然，關(guān)涉大學(xué)的價值彰顯和功能實現(xiàn)。質(zhì)言之，新時代大學(xué)治理要契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略、目標(biāo)定位及方法論要求，以此重新審思大學(xué)治理體系建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、大學(xué)治理體系的基本結(jié)構(gòu)

大學(xué)作為推動人類發(fā)展的一種古老組織，在近千年的歷史演進和社會發(fā)展過程中始終發(fā)揮著其獨有的功能價值。大學(xué)治理與國家治理息息相關(guān)。“無論是從世界大學(xué)發(fā)展歷史，還是從當(dāng)今世界各國發(fā)展現(xiàn)實來看，現(xiàn)代大學(xué)的治理顯然不僅僅是一個教育問題，隱藏其背后深層次的恰恰是復(fù)雜的政治、社會、歷史和文化傳統(tǒng)問題，現(xiàn)代大學(xué)的治理無不深深地嵌入或整合于現(xiàn)代國家的治理框架之中?！盵1]對大學(xué)治理體系的探討，要置身新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形勢背景中，并以此為前設(shè)。黨的十八屆三中全會以來，對國家治理體系的關(guān)注一直是國家決策層及學(xué)界討論的熱點。

縱觀學(xué)界對國家治理體系的探討，大家普遍認(rèn)為 “治理體系”是為了實現(xiàn)特定治理目標(biāo)而構(gòu)建的關(guān)于政治、社會等領(lǐng)域的價值體系。它反映特定利益、權(quán)力和權(quán)利關(guān)系的制度體系以及由制度體系所決定并與之相匹配的行動體系。三者間彼此互動而形成治理功能和社會秩序?qū)崿F(xiàn)系統(tǒng)。治理的價值系統(tǒng)層級決定治理體系的基本制度設(shè)計、現(xiàn)實制度構(gòu)成和具體制度安排；治理的制度系統(tǒng)層級決定、控制、規(guī)范、引導(dǎo)和激勵現(xiàn)實層面的治理活動以及個體或組織的實際行為 （治理的行動）；治理的行動系統(tǒng)層級既包括正式制度約束下的帶有控制性質(zhì)的行動，也包括在正式制度和非正式制度的約束和激勵下，各種行為主體為了實現(xiàn)共同利益，通過協(xié)商與合作方式而采取的自主行動?！皟r值-制度-行動”的運行邏輯是有效治理活動的基本行為模式。[2]顯而易見，對 “治理體系”的理論認(rèn)識是按照制度分析框架下 “價值-制度-行動”的一般性邏輯，體現(xiàn)了治理體系的基本結(jié)構(gòu)；更是對治理體系本質(zhì)的一種系統(tǒng)抽象的闡釋。

國家治理體系作為大學(xué)治理體系的屬概念，其結(jié)構(gòu)框架對大學(xué)治理體系構(gòu)建具有指導(dǎo)價值，內(nèi)在地規(guī)定了大學(xué)治理體系的結(jié)構(gòu)層次和邏輯框架。按照從一般到個別的演繹邏輯，大學(xué)治理體系是大學(xué)內(nèi)外相關(guān)利益主體在參與大學(xué)治理過程中所形成的一種基本形態(tài)結(jié)構(gòu)，以 “善治”為目標(biāo)，以大學(xué)價值彰顯、功能實現(xiàn)、活力激發(fā)、績效提升為導(dǎo)向，以利益平衡、民主參與、協(xié)商共治為理念，以制度體系為核心，以行動體系為旨歸的大學(xué)組織架構(gòu)和運行規(guī)則體系。從外延看，大學(xué)治理體系包括內(nèi)外兩個層面，外部治理體系強調(diào)大學(xué)與政府、市場和社會的權(quán)責(zé)關(guān)系，核心是理順政府與大學(xué)的權(quán)力邊界；內(nèi)部治理體系則主要強調(diào)大學(xué)內(nèi)部不同利益主體之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為大學(xué)與內(nèi)部組織 （院系）、大學(xué)與教職員工和學(xué)生等之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和利益分配，集中聚焦在行政力量與學(xué)術(shù)力量之間的關(guān)系理順。由此可見，大學(xué)治理體系的邏輯框架包括價值體系、制度體系和行動體系。其中，制度體系是核心，價值體系是制度體系的上位概念，行動體系是制度體系的具體落實。所謂價值體系，主要是指大學(xué)治理的觀念理念。大學(xué)治理的價值體系要體現(xiàn)治理理念和辦學(xué)理念，成為大學(xué)人廣泛自覺的價值認(rèn)同，潛移默化其對大學(xué)治理的認(rèn)可與支持。制度體系是對大學(xué)內(nèi)外不同主體的權(quán)利分配、運行和保障的制度設(shè)計。制度體系既包括權(quán)力運作的規(guī)則體系，也包含治理運行的組織體系。[3]行動體系指在價值引領(lǐng)和制度規(guī)約下，大學(xué)治理主體間的互動合作和運行體系。

二、價值引領(lǐng)：大學(xué)治理體系的先導(dǎo)

價值定位是組織存續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素，關(guān)涉組織存在的意義使命、制度結(jié)構(gòu)和運行規(guī)范的選擇確立。就國家治理體系現(xiàn)代化而言，價值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于治理技術(shù)革新。大學(xué)治理體系的構(gòu)建需從國家治理體系建構(gòu)的戰(zhàn)略高度做到 “價值-制度-行動”三維一體。進而言之，大學(xué)治理體系構(gòu)建需要價值引領(lǐng)。價值維度是大學(xué)治理的源頭和邏輯起點。

首先，對大學(xué)治理價值的追問要厘清治理理念。治理理論源于西方，有其獨特價值觀和意識形態(tài)，西方的治理理論不能完全照搬到中國，因為其對中國的社會現(xiàn)實不具有足夠的解釋和描述能力。中國的特殊國情決定了西方國家的治理理論范式要更好地服務(wù)于中國政府的治理改革，必須進行批判性改造。有鑒于此，中國學(xué)者大多認(rèn)為應(yīng)將政府置于公共治理的中心，強調(diào)政府對于治理的引導(dǎo)和控制以及政府對 “善治”目標(biāo)實現(xiàn)的決定性作用。這種政府主導(dǎo)下的治理與計劃經(jīng)濟體制下的政府 “管制”和市場經(jīng)濟體制下的西方政府 “治理”有著本質(zhì)的不同，是基于治理理念和治理邏輯的政府“導(dǎo)理”模式，是中國社會實現(xiàn)真正治理的一個特殊過程和必經(jīng)階段。[4]但作為一種管理理念，治理在東西方不同的社會制度下具有普世價值。作為一種理念，治理離不開兩個前提：一是多元權(quán)力主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)商與合作的精神。由此可以看出，治理在價值追求和實現(xiàn)途徑方面的主要表征，即增進公民權(quán)利，實現(xiàn)社會公益最大化。治理的終極目標(biāo)是善治。善治實質(zhì)上在價值層面明確了組織層面實現(xiàn)公共利益最大化的基本準(zhǔn)則和行動指南。對于組織而言，善治的終極目標(biāo)是通過民主管理實現(xiàn)管理效率的最大化。

其次，對大學(xué)治理價值的追問要明確大學(xué)作為社會組織存在的功能價值?！霸谌祟惖姆N種創(chuàng)造中沒有任何東西比大學(xué)更經(jīng)得起漫長的、吞沒一切的時間歷程的考驗。大學(xué)的存在時間超過了任何形式的政府，任何傳統(tǒng)、法律的變革和科學(xué)思想，因為大學(xué)滿足了人們永恒的需要?！盵5]大學(xué)對于社會的存在價值主要體現(xiàn)在其功能的發(fā)揮。從大學(xué)發(fā)展的歷史演進看，大學(xué)的功能定位隨著社會變遷不斷拓展，從中世紀(jì)大學(xué)的人才培養(yǎng)，到19世紀(jì)初柏林大學(xué)增加了科學(xué)研究，到20世紀(jì)初美國威斯康星大學(xué)又增加了社會服務(wù)，到21世紀(jì)我國大學(xué)又被賦予文化傳承和創(chuàng)新功能。其中，人才培養(yǎng)是中心。大學(xué)功能體系作用的發(fā)揮是以人才培養(yǎng)為主的一體化過程?，F(xiàn)代大學(xué)的功能具有綜合化的特征，以人才培養(yǎng)為落腳點。科學(xué)研究、社會服務(wù)與文化傳承創(chuàng)新都是本體功能的衍生和細化，在具體實踐中大學(xué)通過科技發(fā)展、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、知識傳授來培養(yǎng)人才。[6]現(xiàn)代大學(xué)的存在價值集中反映為大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織所必須實現(xiàn)的社會功能。

最后，對大學(xué)治理價值的追問要明確大學(xué)作為社會組織內(nèi)在的理念價值。第一，育人為本。育人是大學(xué)組織與生俱來的內(nèi)生的基本屬性，人才培養(yǎng)是大學(xué)的本體功能，是大學(xué)作為一種社會組織區(qū)別于其他組織的核心所在。大學(xué)育人為本的組織屬性決定了大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的相對獨立性。第二，大學(xué)自治。自治是西方大學(xué)與生俱來的核心理念，內(nèi)在于大學(xué)的本質(zhì)需求，植根于大學(xué)的學(xué)術(shù)邏輯，是大學(xué)有效運行的基石。自治是大學(xué)治理的要件，是實現(xiàn)多主體共治的前提，是國家治理現(xiàn)代化的外在要求。“中國特色社會主義國家治理既需要共治，也需要自治”[7]。第三，學(xué)術(shù)自由。自由是大學(xué)及其成員的價值訴求，是尊重學(xué)術(shù)活動的規(guī)律體現(xiàn)。大學(xué)治理的終極價值是實現(xiàn)大學(xué)組織的“善治”，本身就明確蘊含著要營造學(xué)術(shù)自由的氛圍，以保護大學(xué)組織的價值追求，保障教師個體的學(xué)術(shù)權(quán)利，提升大學(xué)的學(xué)術(shù)地位。第四，民主管理?，F(xiàn)代大學(xué)是民主組織，民主是現(xiàn)代大學(xué)的重要理想，民主管理體現(xiàn)了大學(xué)組織屬性的必然要求，也是其履行使命的內(nèi)在需求，更是大學(xué)治理的理念體現(xiàn)。“對一個組織而言，善治的價值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理”[8]。

綜上，大學(xué)治理體系在價值構(gòu)成上要凸顯自治價值、自由價值、多元共治價值和民主價值。大學(xué)的善治就是堅守育人為本的價值使命，以組織效率提高為目標(biāo)、以系統(tǒng)設(shè)計為邏輯、以民主管理為手段、以制度規(guī)范為保障，以此建立和完善治理體系，將大學(xué)整體功能實現(xiàn)作為大學(xué) “善治”的評判標(biāo)準(zhǔn)，以具體治理方案設(shè)計為行為導(dǎo)向，進而實現(xiàn)大學(xué)公共利益的最大化。

三、制度保障：大學(xué)治理體系的核心

就 “價值-制度-行動”三維一體的大學(xué)治理體系構(gòu)成來說，制度設(shè)計是其核心要義。治理的關(guān)鍵在于以穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和有效的制度供給作為基礎(chǔ)、保障和動力。對于大學(xué)治理體系而言，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，也是新時代國家高等教育改革發(fā)展的重要政策目標(biāo)之一。

從政策層面看，建設(shè)與完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度是 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》提出的重要任務(wù)和政策議題，對大學(xué)制度試點提出了明確的目標(biāo)要求。這標(biāo)志著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)從理論研究、學(xué)校自發(fā)探索進入國家主導(dǎo)，由國家統(tǒng)一決策、統(tǒng)一部署和統(tǒng)一推進的階段。對于大學(xué)而言，以大學(xué)章程的制定、出臺為標(biāo)志，以此撬動學(xué)校制度系統(tǒng)構(gòu)建和頂層設(shè)計，真正開啟了制度建設(shè)的破冰之旅。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的全面持續(xù)推進，高校普遍確立了 “制度先行”的發(fā)展理念，在發(fā)展方式上從注重爭取資源、發(fā)展硬件逐步向創(chuàng)新制度、優(yōu)化軟件轉(zhuǎn)變，積極探索現(xiàn)代大學(xué)制度實現(xiàn)形式，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行了大膽探索和創(chuàng)新實踐，取得了顯著成效。落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的外部環(huán)境得以優(yōu)化；建立健全以章程為龍頭的校內(nèi)規(guī)章制度，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的體制機制更加夯實；積極探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的有效運行方式，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制更加有力；回歸高校學(xué)術(shù)委員會的學(xué)術(shù)本位，現(xiàn)代大學(xué)制度保障學(xué)術(shù)權(quán)益的作用進一步發(fā)揮；深化內(nèi)部管理體制和分配制度改革，現(xiàn)代大學(xué)制度的組織運轉(zhuǎn)更加高效；提升教代會、學(xué)代會的地位和作用，現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)部民主監(jiān)督機制更加健全；加強高校理事會建設(shè)，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的社會參與機制更加通暢。

從學(xué)理層面看，現(xiàn)代大學(xué)制度是技術(shù)性和價值性的統(tǒng)一。在技術(shù)方面，大學(xué)制度是借以協(xié)調(diào)、制約和干預(yù)不同大學(xué)利益相關(guān)者之間關(guān)系的 “工具性存在”。在價值方面，現(xiàn)代大學(xué)制度不僅僅是一套客觀的 “技術(shù)性裝置”，現(xiàn)代大學(xué)有其自身的價值追求，是一個 “價值存在物”。作為規(guī)范、制約學(xué)術(shù)活動的規(guī)則或規(guī)范體系，它也是一種價值性規(guī)范，是一定價值觀念的具體化、實體化和制度化。[9]“規(guī)范系統(tǒng)總是邏輯地以價值的認(rèn)定為依據(jù)?！盵10]顯而易見，大學(xué)制度的價值屬性是天然存在、與生俱來的，大學(xué)制度自產(chǎn)生起，價值就內(nèi)蘊其中了。本質(zhì)來看，這種行為規(guī)則或規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)全面服務(wù)于大學(xué)組織使命和功能彰顯，始終維護和保障學(xué)術(shù)生產(chǎn)。質(zhì)言之，現(xiàn)代大學(xué)制度的根本使命在于始終維護和保障學(xué)術(shù)價值。當(dāng)然，在確保學(xué)術(shù)價值的同時，還必須兼顧其他價值，比如政治價值、經(jīng)濟價值、文化價值和行政價值。大學(xué)作為社會組織中的學(xué)術(shù)組織，本身是學(xué)術(shù)邏輯與社會邏輯的存在體。換言之，現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵在于核心精神價值理念的構(gòu)筑，本質(zhì)是大學(xué)理念和大學(xué)精神的展現(xiàn)。就此而言，中國現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)該遵循制度形式和實質(zhì)的二維統(tǒng)一，旨在解決中國高等教育領(lǐng)域存在的深層次問題，激發(fā)大學(xué)組織的辦學(xué)活力，提升學(xué)術(shù)地位和影響力。

從實踐層面看，大學(xué)制度的價值合法性仍不時受到質(zhì)疑。合法性是教育政策被承認(rèn)的基礎(chǔ)。教育政策的合法性的本質(zhì)是教育政策價值選擇的合目的性。歸納起來，大學(xué)制度的合法性遭遇如下挑戰(zhàn)。一是大學(xué)章程公信力不足。由于章程建設(shè)工作時間緊、任務(wù)重，為了迎接《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》中期評估，相當(dāng)數(shù)量的高校在章程制定中存在機械抄襲和復(fù)制其他高校章程文本的現(xiàn)象。章程對本校辦學(xué)理念和特色定位體現(xiàn)得不夠，難以在實踐中發(fā)揮作用，更無法得到師生員工的普遍認(rèn)可從而成為行動準(zhǔn)則，往往被束之高閣。二是行政本位比較嚴(yán)重。完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，要求對學(xué)校治理理念、結(jié)構(gòu)、方式、效能等都有基本的制度規(guī)范，要求學(xué)校致力于構(gòu)建一個能夠完整體現(xiàn)改革理念和思路的配套機制和管理體制。但在實際建設(shè)過程中，一些高校普遍存在內(nèi)部管理沿用政府行政部門的管理模式，行政職能交叉、行政代替學(xué)術(shù)管理現(xiàn)象，行政權(quán)力泛化和越位現(xiàn)象依然存在。三是學(xué)術(shù)組織對學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)不彰。基本上所有學(xué)校都成立了學(xué)術(shù)委員會，但從學(xué)術(shù)委員會的功能定位看，部分學(xué)校學(xué)術(shù)委員會沒有決策權(quán)，只有建議咨詢權(quán)。另一方面，學(xué)術(shù)委員會內(nèi)部組織架構(gòu)和運行規(guī)則尚不健全，導(dǎo)致決策效率低下。進言之，教授們的學(xué)術(shù)權(quán)利沒有因為學(xué)術(shù)委員會的建立而得到制度保障和有效落實。四是以學(xué)生為中心的辦學(xué)理念需進一步深化。從高校管理的現(xiàn)狀看，大學(xué)生作為主體參與學(xué)校管理的重要性已被學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層和管理層所認(rèn)識。然而，在實踐中學(xué)生參與學(xué)校決策基本停留在形式上，特別是在涉及學(xué)生重大核心利益方面，制度設(shè)計缺乏可操作性。

質(zhì)言之，在建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度自上而下的制度設(shè)計和自下而上的實踐探索中，雖然大學(xué)制度的實現(xiàn)形式較之以前更為健全和完備，但隱含在制度形式背后的價值取向似乎沒有發(fā)生根本性改變，依然是傳統(tǒng)的行政化取向。即我們僅借鑒了形式，卻沒有學(xué)習(xí)支撐這些制度的理念。實際上，現(xiàn)代大學(xué)制度就是觀念形態(tài)指導(dǎo)下的制度。[11]制度建設(shè)不能僅僅拘泥于形式層面，隱含在制度背后的價值觀念是影響大學(xué)辦學(xué)行為、內(nèi)部組織行為和教職員工個體行為的主導(dǎo)因素。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)深入推進，大學(xué)制度設(shè)計應(yīng)以治理理念反觀制度實質(zhì)的價值問題，對制度本質(zhì)的價值理念進行反思。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度在頂層設(shè)計和制度建設(shè)上應(yīng)當(dāng)關(guān)注大學(xué)制度的本質(zhì)，將本質(zhì)與形式結(jié)合起來，[12]以此為統(tǒng)領(lǐng)對大學(xué)制度進行系統(tǒng)設(shè)計，克服目前在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中存在的分散、零碎、眾說紛紜、見子打子的 “打補丁補漏洞式”的制度創(chuàng)新。制度邏輯不僅僅具有形式，表征為法律、政策、規(guī)章，它更是觀念、信仰、價值觀的有機體。在外部，這種有機體能夠改變大學(xué)的生存環(huán)境，使政府、企業(yè)和社會不同主體明晰各自的職責(zé)、權(quán)限，大學(xué)能夠回歸學(xué)術(shù)本位自主辦學(xué)。在內(nèi)部，通過管理制度保障大學(xué)組織機構(gòu)和大學(xué)人的正當(dāng)利益需求，同時對其行為予以引導(dǎo)規(guī)范，激發(fā)其主體能動性和內(nèi)驅(qū)力，釋放辦學(xué)潛力和活力，促進大學(xué)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力步入良性發(fā)展軌道。因此，大學(xué)治理體系中的制度設(shè)計不僅應(yīng)將大學(xué)治理視為民主決策形式，還應(yīng)將制度制定還原為一種培養(yǎng)歸屬感、認(rèn)同感和方向感的過程。同時，要注重制度形式的適切性、針對性和可操作性，以實現(xiàn)大學(xué)發(fā)展愿景的共享、共治和共贏。

四、行動落實：大學(xué)治理體系的旨歸

大學(xué)治理體系構(gòu)建從價值引領(lǐng)到制度設(shè)計和安排，最終都要付諸治理行動來落地，使制度發(fā)揮應(yīng)有的效力。就此而言，行動體系建構(gòu)是大學(xué)治理體系的落腳點，治理能力的提升是通過行動得以顯現(xiàn)的。

相對于傳統(tǒng)的以政府為中心的公共管理和以市場為中心的新公共管理，治理理論的最大區(qū)別集中體現(xiàn)在行動模式的特殊性。它強調(diào)在理念共識下，在制度約束下，不同利益主體能夠進行有效溝通、協(xié)商、參與、合作，達成公共行動體系，實現(xiàn)公共利益最大化，以此實現(xiàn)“共治”和 “善治”。在治理工具的選擇上，強調(diào)元治理。所謂元治理，第一個含義是按照自組織系統(tǒng)的性質(zhì)和特征所進行的治理。元治理的第二個含義是治理機制必須與個體的本性和利益要求相一致。元治理的第三個含義，元治理機制是超越所有其他更高級的治理機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。元治理機制弱化或不完備、不健全會導(dǎo)致其他所有治理機制的績效大打折扣或根本不發(fā)揮作用。[13]治理在行動體系建構(gòu)方面，強調(diào)建立在自組織管理基礎(chǔ)上的協(xié)商對話、信息交流、利益誘導(dǎo)、互動合作，在治理機制上凸顯組織屬性，關(guān)注組織系統(tǒng)協(xié)調(diào)，尊重個體利益，強調(diào)為了公共利益最大化而采取共同行動。

按照上述治理行動體系建構(gòu)和工具選擇，反觀近年來大學(xué)治理的行動體系和運行邏輯，主要存在兩個方面的問題。一方面，對于大學(xué)外部治理，政府仍然沿襲傳統(tǒng)的規(guī)制方式，將其作為對大學(xué)進行管控的主要工具。大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的元治理機制難以發(fā)揮應(yīng)有作用，大學(xué)科層化、行政化問題沒有得到根治，并在某種程度上愈演愈烈。另一方面，在大學(xué)組織內(nèi)部，大學(xué)治理的話語權(quán)一直把控在行政官僚體系中，教師和學(xué)生作為大學(xué)內(nèi)部的重要利益主體，尚沒有實質(zhì)性參與到相關(guān)大學(xué)治理的決策層面，其監(jiān)督權(quán)在某種意義上也是流于形式。學(xué)院作為辦學(xué)實體的主體地位和其責(zé)權(quán)利尚不明晰，院系治理機制難以發(fā)揮作用，基層學(xué)術(shù)組織缺少必需的資源配置，學(xué)術(shù)生態(tài)令人堪憂。總之，我國大學(xué)治理體系規(guī)制化問題已成為大學(xué)發(fā)展的瓶頸?！盁o論是外部治理體系規(guī)制化問題，還是內(nèi)部治理體系規(guī)制化問題，也無論是政府治理規(guī)制化問題、大學(xué)治理規(guī)制化問題，還是院系治理規(guī)制化問題，本質(zhì)上都是政府行政治理規(guī)制化問題，是政府行政治理在大學(xué)層面和院系層面的過度膨脹和極端化、獨大化問題，其背后體現(xiàn)和反映的是政府與大學(xué)、大學(xué)與院系、學(xué)術(shù)與行政等治理關(guān)系的非平衡、非協(xié)調(diào)，也折射出大學(xué)社會功能失調(diào)和紊亂問題”[14]。

對此，大學(xué)治理行動體系建構(gòu)要從內(nèi)外同時入手。第一，以合作行動機制構(gòu)建政府與大學(xué)之間的信任、依賴、平等關(guān)系。治理是基于信任共識基礎(chǔ)上的合作管理。治理的本質(zhì)在于它所偏重的機制并不依靠政府的權(quán)威或制裁，治理過程的基礎(chǔ)不是規(guī)制和控制，而是協(xié)調(diào)和平衡。政府不應(yīng)以自身的價值訴求取代大學(xué)的學(xué)術(shù)取向，政府與大學(xué)應(yīng)以各自的獨立利益為前提，基于大學(xué)組織屬性和功能彰顯，尊重大學(xué)辦學(xué)規(guī)律，自治和自由是大學(xué)組織得以自主存在的內(nèi)在要求，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由內(nèi)在規(guī)定了政府和大學(xué)之間的權(quán)力邊界，在治理機制上多適用大學(xué)自組織元治理，形成大學(xué)和政府的合作伙伴關(guān)系。第二，對于大學(xué)內(nèi)部治理的行動體系構(gòu)建，引入多方參與的回報機制。大學(xué)治理涉及多元主體利益、權(quán)力和權(quán)利的再分配，不同主體利益和大學(xué)辦學(xué)效用的最大化需要行動機制予以協(xié)調(diào)和保障。因此，大學(xué)治理的核心問題就是要在 “黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”這一基本制度框架和正式制度約束下融入“協(xié)同共治”理念的有效行動因素，采用基于多方利益主體的回報機制，吸收不同層次、不同方面的人士參與到大學(xué)治理過程中，基于有效的溝通、協(xié)商、參與、合作等方式的 “共治”行動模式，凸顯學(xué)術(shù)價值、保障大學(xué)自治、彰顯學(xué)術(shù)品格，構(gòu)建學(xué)術(shù)權(quán)力本位機制，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會的主體作用，擴大院系以及基層學(xué)術(shù)組織在人、財、物方面的自主權(quán)，充分激發(fā)學(xué)院作為高?；巨k學(xué)主體基層單位的活力動力；強化高校行政權(quán)力的服務(wù)意識，復(fù)歸學(xué)術(shù)權(quán)力，明晰大學(xué)內(nèi)部行動體系中決策、執(zhí)行、參與和監(jiān)督的主體、內(nèi)容、方式及其現(xiàn)實特點，保障不同利益主體特別是教職員工和學(xué)生的合法權(quán)益，實現(xiàn)個體權(quán)利主體與組織權(quán)力主體的良性互動。一言以蔽之，檢驗現(xiàn)代大學(xué)治理體系建設(shè)的成效標(biāo)準(zhǔn)，不僅應(yīng)該關(guān)注治理結(jié)構(gòu)與機制是否科學(xué)合理，制度設(shè)計是否健全完備，更重要的是需要認(rèn)真審視治理過程中各個主體的關(guān)系狀況，特別是師生員工的能動性與主動性是否得以調(diào)動，學(xué)校的主體性和辦學(xué)活力是否得以釋放，學(xué)校預(yù)設(shè)的奮斗目標(biāo)與價值追求是否吻合一致，并衡量治理實踐與價值初衷的吻合程度。