我國(guó)環(huán)境問題社會(huì)治理的路徑選擇

劉振華

（湖南警察學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410138）

環(huán)境問題需要社會(huì)治理。環(huán)境社會(huì)治理是環(huán)境治理體系的一部分，主要是綜合運(yùn)用社會(huì)力量和社會(huì)手段保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并有效預(yù)防和化解環(huán)境問題引起的社會(huì)矛盾。環(huán)境社會(huì)治理的基本理念是環(huán)境保護(hù)多元共治，除了政府和企業(yè)之外，包括各類社會(huì)組織機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會(huì)力量都是環(huán)境治理的社會(huì)主體。[1]我國(guó)環(huán)境社會(huì)治理需通過強(qiáng)化環(huán)境治理公眾參與，建立健全環(huán)保公益組織和環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)，完善環(huán)境污染第三方治理等路徑來實(shí)現(xiàn)。環(huán)境社會(huì)治理是減少環(huán)境污染或破壞生態(tài)的重要途徑，也是及時(shí)化解環(huán)境矛盾糾紛和防治環(huán)境群體性事件的有效方法。

一、強(qiáng)化環(huán)境治理公眾參與

公眾參與是環(huán)境治理過程中一個(gè)重要的原則。環(huán)境治理公眾參與①是公民環(huán)境權(quán)的具體體現(xiàn)，是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)動(dòng)力和實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的根本力量，在環(huán)境社會(huì)治理中發(fā)揮重要的作用。

（一）明確環(huán)境治理公眾參與內(nèi)容

1.保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。公眾參與以公眾知情權(quán)為前提，公眾作為環(huán)境權(quán)利主體，有獲取真實(shí)、完整的環(huán)境信息資料的權(quán)利。[2]公眾只有掌握了準(zhǔn)確及時(shí)的環(huán)境信息，才能較好地參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督。保障公眾環(huán)境知情權(quán)：一是建立健全環(huán)境信息公開制度。我國(guó)應(yīng)擴(kuò)大環(huán)境知情權(quán)的主體范圍，除了法定的例外范圍，環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)向全社會(huì)公開，這樣才符合公開的真實(shí)本意。[3]二是拓寬公眾獲取環(huán)境信息的渠道。政府除了利用媒體、召開新聞發(fā)布會(huì)等傳統(tǒng)方式向社會(huì)公布環(huán)境信息以外，還應(yīng)提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化和信息化水平，加大生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)力度，分門別類建立環(huán)境信息系統(tǒng)，及時(shí)公布環(huán)境信息；同時(shí)，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取靈活多樣的環(huán)境信息公開方式，如建立“環(huán)境監(jiān)測(cè)開放日”制度，讓公眾了解環(huán)境信息。據(jù)有關(guān)資料顯示，山東省早在2013年就建立了“環(huán)境監(jiān)測(cè)開放日”制度，省、市環(huán)境監(jiān)測(cè)部門每月定期向社會(huì)公眾開放。通過展示、互動(dòng)等方式，普及環(huán)境知識(shí)，讓公眾直觀了解或參與環(huán)境監(jiān)測(cè)分析、環(huán)境質(zhì)量控制、環(huán)境信息發(fā)布等主要環(huán)節(jié)，零距離接觸監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備，體驗(yàn)環(huán)境監(jiān)控全過程。[4]

2.規(guī)范公眾參與環(huán)境決策。公眾參與環(huán)境決策是發(fā)揮公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益的最重要、最核心的手段。公眾參與環(huán)境決策，不僅僅是某個(gè)具體重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與，也包括參與環(huán)境立法和環(huán)境政策的制定；不僅是環(huán)境決策中的參與，更應(yīng)注重環(huán)境決策前和決策后的參與，使公眾參與貫穿于環(huán)境決策的全過程。公眾參與環(huán)境決策應(yīng)確立協(xié)商民主②的原則。以重點(diǎn)建設(shè)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與為例，為保證公眾參與環(huán)境決策在協(xié)商民主下順利進(jìn)行，首先，應(yīng)當(dāng)放寬公眾參與的主體條件，參與主體不局限于公民、法人和其他組織，還應(yīng)該包括其他利益相關(guān)者，同時(shí)不僅僅局限政府“遴選”，而應(yīng)發(fā)揮“服務(wù)型政府”的優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)公眾獻(xiàn)言獻(xiàn)策。對(duì)于參與環(huán)境決策的主體應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化解釋，避免含糊不清而造成沖突。其次，公眾參與環(huán)境決策應(yīng)注重參與過程的說理性和辯論性。在以往很多地方公眾參與中，通過座談會(huì)、論證會(huì)等形式召開的環(huán)境民主決策都只是“走過場(chǎng)”，公眾在此期間沒有參與辯論、說理，只是被動(dòng)地接受。為改變這一狀況，既需要政府企業(yè)加大宣傳力度，采取激勵(lì)機(jī)制，借鑒國(guó)外先進(jìn)做法③，主動(dòng)提供參與條件，又需要公眾提高自身素質(zhì)，積極融入決策。最后，及時(shí)全面反饋公眾參與的信息，完善信息反饋內(nèi)容、審查評(píng)估、改變部分決策的程序，在決策主體和參與者之間通過循環(huán)式的不斷協(xié)商，最終形成具有信服力和認(rèn)同感的最佳方案。[5]

（二）加大環(huán)境治理公眾監(jiān)督的力度

黨的十九大報(bào)告指出，“要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！币虼丝梢?，公眾監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)督體系的重要組成部分。環(huán)境治理公眾監(jiān)督是公眾及其代表依據(jù)憲法和相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)，對(duì)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境治理運(yùn)行情況實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)。環(huán)境治理公眾監(jiān)督是我國(guó)環(huán)境治理中成本最低、最為活躍、最為有效的環(huán)保監(jiān)督力量，也是環(huán)境社會(huì)治理的有效方法。我國(guó)環(huán)境治理公眾監(jiān)督制度主要包括環(huán)境舉報(bào)制度、環(huán)境信訪制度和媒體監(jiān)督制度等。

1.建立環(huán)境舉報(bào)制度。在我國(guó)，“舉報(bào)”一詞首次以規(guī)范性法律用語(yǔ)出現(xiàn)在法律中，是1996年修改的《刑事訴訟法》，后來相繼出現(xiàn)在其他部門法律中。環(huán)境舉報(bào)是公民或者單位依法行使其民主權(quán)力，就環(huán)境問題向有關(guān)機(jī)關(guān)或組織進(jìn)行檢舉和控告的行為。環(huán)境舉報(bào)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要內(nèi)容，是遏制環(huán)境領(lǐng)域滋生腐敗現(xiàn)象的重要手段④，也是提升法律監(jiān)督效率的重要方法，在環(huán)境保護(hù)中能減少環(huán)境污染突發(fā)事件發(fā)生。

目前，我國(guó)環(huán)境舉報(bào)的方式多種多樣，根據(jù)舉報(bào)中是否使用真實(shí)姓名分為實(shí)名舉報(bào)和匿名舉報(bào)，根據(jù)舉報(bào)信息傳遞的載體不同分為信函舉報(bào)、當(dāng)面舉報(bào)、電話舉報(bào)和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)。[6]電話舉報(bào)為全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)保舉報(bào)電話“12369”，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)包括“12369環(huán)保舉報(bào)”微信公眾號(hào)、“12369網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)”和環(huán)保部門官方微博等。隨著我國(guó)科技的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普及，“12369網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺(tái)”、“全國(guó)環(huán)境污染在線投訴平臺(tái)”等“互聯(lián)網(wǎng)+舉報(bào)”、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”在我國(guó)環(huán)境舉報(bào)中得到了廣泛應(yīng)用。以 “全國(guó)環(huán)境污染在線投訴平臺(tái)”為例，2018年1—6月，環(huán)境污染投訴網(wǎng)共接到舉報(bào)1337件，其中，投訴數(shù)量較多的省份分別為廣東、河南、江蘇等?。ㄒ妶D1 2018年1—6月投訴數(shù)量較多的省份分布圖）。通過對(duì)投訴數(shù)量較多的省份進(jìn)行分析，其中，對(duì)大氣污染的投訴數(shù)量最多，占49.8%；對(duì)水污染的投訴數(shù)量次之，占21.3%；其次是對(duì)噪聲污染的投訴，占10.3%，各投訴類型占有不同的比例（見圖2，各投訴類型占總投訴數(shù)量的比例分布圖）。為提高公眾舉報(bào)的積極性，環(huán)保部門接到舉報(bào)線索后，在一定期限內(nèi)應(yīng)盡快調(diào)查核實(shí)，舉報(bào)線索經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，對(duì)違法行為作出處罰或責(zé)令整改，并根據(jù)不同情況，確定對(duì)舉報(bào)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。以河北省為例，2018年6月實(shí)施的《河北省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》規(guī)定，可舉報(bào)環(huán)境違法行為增至20種，根據(jù)不同的舉報(bào)內(nèi)容確定了三個(gè)不同環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等級(jí)，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)最高金額升至5萬(wàn)元。⑤

圖1 2018年1—6月環(huán)境污染投訴數(shù)量較多的省份分布圖

圖2 2018年1—6月環(huán)境污染各投訴類型占總投訴數(shù)量的比例分布圖

2.完善環(huán)境信訪制度。環(huán)境信訪制度是我國(guó)解決公眾利益訴求的一項(xiàng)重要制度，也是環(huán)境問題社會(huì)治理的一種重要手段。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，群眾環(huán)境意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的信訪量增長(zhǎng)迅速，從2012年來信2400 多件、來訪 400 多批（次）1000 多人（次），增加到2016年來信4800多件、來訪1400多批（次）2700多人（次）。[7]我國(guó)環(huán)境信訪制度在減少環(huán)境矛盾糾紛和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于環(huán)境信訪制度還存在一些制約因素，影響了其功能的正常發(fā)揮。因此，我國(guó)環(huán)境信訪制度必須提高其法律地位，明確環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)的職權(quán)，強(qiáng)化環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)的機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境信訪制度法制化，發(fā)揮環(huán)境信訪制度在暢通公眾環(huán)境利益訴求和防治環(huán)境矛盾糾紛方面的作用。

（1）制定《環(huán)境信訪法》，提高法律位階。由于2006年頒布的《環(huán)境信訪辦法》是部門規(guī)章，法律位階低，存在諸多問題。因此，我國(guó)必須加快出臺(tái)《環(huán)境信訪法》。在《環(huán)境信訪法》中應(yīng)該明確環(huán)境信訪立法的根本目的，就是規(guī)范環(huán)境信訪活動(dòng)，完善環(huán)境信訪制度，保障公眾能通過合法有效的環(huán)境信訪渠道參與環(huán)境治理，獲得權(quán)利救濟(jì)等。[8]同時(shí)，在《環(huán)境信訪法》中應(yīng)規(guī)范環(huán)境信訪程序，明確設(shè)立環(huán)境信訪受理、辦理、回復(fù)、督察、回訪和反饋等一系列處理程序，并規(guī)定環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)的受理期限，以提高工作效率；完善環(huán)境信訪工作責(zé)任追究機(jī)制，明確環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)范圍，杜絕相互推諉的現(xiàn)象，提高環(huán)境信訪問題的解決力度。確立環(huán)境信訪公開原則，規(guī)定環(huán)境信訪公開的內(nèi)容、時(shí)間、程序、場(chǎng)所等，從而讓環(huán)境信訪工作公開透明，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光信訪，更好地取信于民。

（2）完善環(huán)境信訪制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置。將各級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門確立為專門的環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)，在上下級(jí)環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)之間設(shè)立聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，還可以設(shè)立跨區(qū)域環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)環(huán)保部門既可以建立綜合性的“環(huán)境矛盾糾紛調(diào)處中心”，也可以設(shè)立常設(shè)性信訪聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開環(huán)保相關(guān)部門參加的聯(lián)席會(huì)議，集中研究、協(xié)調(diào)、處理環(huán)境相關(guān)問題。加強(qiáng)環(huán)境信訪工作人員和機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，明確信訪工作人員的條件，建立培訓(xùn)和交流制度，提高信訪工作人員的業(yè)務(wù)能力。

（3）明確環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定，目前我國(guó)現(xiàn)行信訪工作機(jī)構(gòu)具有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報(bào)告權(quán)。除此之外，我國(guó)還應(yīng)該賦予環(huán)境信訪機(jī)構(gòu)公開調(diào)查結(jié)論權(quán)和調(diào)解權(quán)，強(qiáng)化信訪機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，促進(jìn)環(huán)境矛盾糾紛及時(shí)得到解決。同時(shí)，在我國(guó)環(huán)境信訪立法中也應(yīng)明確規(guī)定下列事項(xiàng)不予以受理：對(duì)已經(jīng)上訪的問題并且在規(guī)定時(shí)限內(nèi)得到了書面答復(fù)的；對(duì)法院正在審理的案件以及經(jīng)法院審理作出判決的案件；對(duì)需要技術(shù)性審理或其他情況的案件，信訪部門無(wú)法調(diào)解，在書面說明理由后，不予受理。

3.強(qiáng)化媒體輿論監(jiān)督制度。輿論監(jiān)督是人民群眾通過新聞媒體對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)議的重要途徑。做好輿論監(jiān)督是人民群眾的愿望，也是黨和政府改進(jìn)工作的手段，更是新聞工作的重要職責(zé)。[9]新聞媒體需要利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮輿論宣傳教育功能、導(dǎo)向功能和監(jiān)督功能，成為推動(dòng)解決環(huán)境保護(hù)深層次問題的重要力量。以媒體輿論監(jiān)督功能為例，媒體輿論監(jiān)督就是運(yùn)用新聞報(bào)道形式，通過在新聞媒體上曝光的途徑，對(duì)整個(gè)社會(huì)的一些社會(huì)問題進(jìn)行監(jiān)督。據(jù)有關(guān)資料顯示，從2014年開始，浙江衛(wèi)視設(shè)立常態(tài)化“曝光臺(tái)”——《今日聚焦》，對(duì)省域內(nèi)污染環(huán)境問題進(jìn)行報(bào)道，截至2018年9月17日，涉及環(huán)境問題監(jiān)督報(bào)道在該節(jié)目已經(jīng)播出了430期。而在浙江全省，已開辦近70檔監(jiān)督類電視新聞欄目，與紙質(zhì)媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體等共同形成了以解決問題為最終導(dǎo)向的建設(shè)性輿論監(jiān)督規(guī)模效應(yīng)和良好氛圍。這些欄目，也成為社會(huì)上受歡迎、有影響力的節(jié)目。⑥

二、建立健全環(huán)保公益組織和環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)

環(huán)保公益組織和環(huán)保協(xié)會(huì)是環(huán)境治理的重要社會(huì)力量，是環(huán)境群體性事件社會(huì)治理的重要主體。相比其他形式的公眾參與，環(huán)保公益組織和環(huán)保協(xié)會(huì)具有諸多優(yōu)勢(shì)，如擁有更加豐富的專業(yè)知識(shí)和環(huán)境信息，掌握更高的科技手段等。充分發(fā)揮環(huán)保公益組織和環(huán)保協(xié)會(huì)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，不僅可以提高環(huán)境保護(hù)公眾參與意識(shí)，而且會(huì)督促政府和企業(yè)環(huán)境責(zé)任的落實(shí)，減少環(huán)境問題和環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（一）建立健全環(huán)保公益組織

環(huán)保公益組織在倡導(dǎo)公眾參與環(huán)保，提高公眾的環(huán)保意識(shí)、參與環(huán)保決策、開展社會(huì)監(jiān)督、維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。在生態(tài)文明建設(shè)中我國(guó)環(huán)保公益組織得到了一定的發(fā)展，據(jù)有關(guān)資料顯示，2012年中國(guó)環(huán)保公益組織數(shù)量為7881家；截止到2015年底，我國(guó)環(huán)保民間組織2768家，總?cè)藬?shù)22.4萬(wàn)人，處于“中下等發(fā)展水平”。[10]另?yè)?jù)《2017年湖南生態(tài)環(huán)保組織發(fā)展現(xiàn)狀報(bào)告》顯示，湖南公益環(huán)保行業(yè)正處于蓬勃發(fā)展的階段，組織機(jī)構(gòu)數(shù)量、全職環(huán)保公益人和組織運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都在穩(wěn)步上升。⑦目前，我國(guó)比較知名的環(huán)保公益組織有北京的 “自然之友”、“地球村”，天津的“綠色之友”等。2017年3月，環(huán)保部、民政部共同出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展和規(guī)范管理的指導(dǎo)意見》指出，以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)和環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的環(huán)保社會(huì)組織是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重要力量。到2020年在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全環(huán)保社會(huì)組織有序參與環(huán)保事務(wù)的管理體制，完善環(huán)保社會(huì)組織引導(dǎo)發(fā)展政策措施，基本建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織制度，基本形成與綠色發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的定位準(zhǔn)確、功能完善、充滿活力、有序發(fā)展、誠(chéng)信自律的環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展格局。[11]建立健全我國(guó)環(huán)保公益組織，充分發(fā)揮其在環(huán)境和環(huán)境群體性事件社會(huì)治理中的作用，首先，環(huán)保公益組織必須加強(qiáng)自身建設(shè)擴(kuò)大影響力。環(huán)保公益組織應(yīng)盡快在民政部門注冊(cè)，取得合法身份，充分發(fā)揮在環(huán)境宣傳教育、環(huán)境社會(huì)調(diào)查、環(huán)境社會(huì)監(jiān)督等方面的作用，擴(kuò)大環(huán)保公益組織的影響力，積極參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)座談會(huì)、聽證會(huì)，及時(shí)與政府部門溝通解決環(huán)境矛盾糾紛，防治環(huán)境群體性事件的發(fā)生。其次，政府部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保公益組織的指導(dǎo)。政府應(yīng)建立與環(huán)保公益組織在環(huán)境治理方面良好的合作關(guān)系，針對(duì)不同類型的環(huán)保公益組織開展分類指導(dǎo)，制定培育扶持環(huán)保公益組織發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，將環(huán)保公益組織明確為重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展的社會(huì)組織，把環(huán)保公益組織的健康發(fā)展納入到對(duì)各級(jí)環(huán)保部門的考核之中。最后，多措并舉培育環(huán)保公益組織。各級(jí)政府應(yīng)制定符合實(shí)際的環(huán)保公益組織扶持政策，明確環(huán)保公益組織的地位、作用，規(guī)范其參與環(huán)境治理的范圍和程序；定期組織培訓(xùn)，提升環(huán)保公益組織人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力；建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在環(huán)境宣傳教育、環(huán)境監(jiān)督等方面做出突出貢獻(xiàn)的給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí)，政府應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)資金，提供一定的設(shè)備和場(chǎng)所，為環(huán)保公益組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，解決他們的后顧之憂；環(huán)保公益組織也可以通過自身專長(zhǎng)獲得一定的收入，壯大環(huán)保公益組織，實(shí)現(xiàn)環(huán)保公益組織發(fā)展的良性循環(huán)。

（二）充分發(fā)揮環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)的作用

行業(yè)協(xié)會(huì)是個(gè)人、單個(gè)組織為達(dá)到某種目標(biāo)，通過簽署協(xié)議，自愿組成團(tuán)體或組織，具有非政府性、自治性和中介性等特征。環(huán)保協(xié)會(huì)不同于一般的社會(huì)組織，是社會(huì)發(fā)展的必然，在政府和社會(huì)之間發(fā)揮重要的橋梁和紐帶作用。目前我國(guó)的環(huán)保協(xié)會(huì)主要有中國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)、中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)化工環(huán)保協(xié)會(huì)等多種形式的環(huán)保協(xié)會(huì)。環(huán)保協(xié)會(huì)在環(huán)境治理中的作用主要有：一是作為政府與企業(yè)之間的橋梁，向政府傳達(dá)企業(yè)的共同要求，同時(shí)協(xié)助政府制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)和有關(guān)法律，起到環(huán)保溝通作用。二是制定并執(zhí)行行規(guī)行約和各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)環(huán)保行業(yè)企業(yè)之間的經(jīng)營(yíng)行為，用行規(guī)行約和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)約束企業(yè)的排污行為，從源頭上防治環(huán)境群體性事件發(fā)生。三是對(duì)環(huán)保行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)手段、經(jīng)營(yíng)作風(fēng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，維護(hù)行業(yè)信譽(yù)，鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)，打擊違法、違規(guī)行為。四是受政府委托開展對(duì)本行業(yè)國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況的基礎(chǔ)調(diào)查，研究本行業(yè)面臨的問題，提出建議、出版刊物，供企業(yè)和政府參考。五是積極開展環(huán)保信息服務(wù)、教育與培訓(xùn)服務(wù)、咨詢服務(wù)、舉辦展覽、組織會(huì)議等活動(dòng)，發(fā)揮環(huán)保協(xié)會(huì)在環(huán)境治理中的作用。如2018年5月22日，“美麗中國(guó)我是行動(dòng)者——指尖上的環(huán)保公益活動(dòng)”在北京啟動(dòng)。本次活動(dòng)由中國(guó)環(huán)境新聞工作者協(xié)會(huì)主辦，公眾環(huán)境研究中心、滴滴公益、北大博雅數(shù)據(jù)協(xié)辦，旨在通過線上參與、線下研討等方式，動(dòng)員社會(huì)公眾積極參與生態(tài)環(huán)境事務(wù)，為美麗中國(guó)貢獻(xiàn)力量。[12]

三、完善環(huán)境污染第三方治理

第三方治理⑧是通過“購(gòu)買服務(wù)”的方式，引入社會(huì)力量投入環(huán)境污染治理，減少環(huán)境矛盾糾紛的目的，是環(huán)境群體性事件社會(huì)治理的有效方法。雖然我國(guó)自推行第三方治理以來，取得了一定成績(jī)，⑨但是我國(guó)第三方治理還處在探索階段，存在諸多不足，影響到環(huán)境污染第三方治理的健康發(fā)展。因此，我國(guó)必須加強(qiáng)第三方治理立法，明確排污主體與治理主體的權(quán)責(zé)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)管，不斷完善我國(guó)第三方治理機(jī)制。

（一）加強(qiáng)環(huán)境污染第三方治理立法

目前，我國(guó)推行第三方治理舉步維艱，一個(gè)重要原因是其法律依據(jù)不足。因此，我國(guó)加快第三方治理立法迫在眉睫。一是在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定第三方治理的法律地位，明確表述支持公民、法人和其他組織向第三方企業(yè)購(gòu)買專業(yè)化環(huán)保服務(wù)。二是進(jìn)一步完善國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加快推行環(huán)境污染第三方治理的意見》的內(nèi)容，統(tǒng)一第三方治理單位的準(zhǔn)入條件和治污標(biāo)準(zhǔn)等，避免全國(guó)各地出現(xiàn)第三方治理混亂局面。三是立法中明確排污主體與治理主體的權(quán)責(zé)。責(zé)任界定不明晰是環(huán)境污染第三方治理推行中所遇到的關(guān)鍵性障礙之一。[13]因此，在立法中應(yīng)明確排污者和第三方治理單位都是環(huán)境責(zé)任主體，環(huán)境責(zé)任應(yīng)根據(jù)雙方的合作方式、具體的環(huán)境違法行為來進(jìn)行具體的界定。法律法規(guī)中也應(yīng)明確規(guī)定，沒有按要求進(jìn)行治污的企業(yè)，政府應(yīng)推行強(qiáng)制模式進(jìn)行第三方治理，第三方治理的費(fèi)用全部由排污者承擔(dān)。如果經(jīng)過第三方治理后依舊有不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，環(huán)境責(zé)任可以根據(jù)第三方治理的運(yùn)作模式不同而區(qū)別對(duì)待：在“委托治理服務(wù)”模式下，應(yīng)由排污企業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，第三方治理單位承擔(dān)次要責(zé)任；在“托管治理服務(wù)”模式下則相反，即由第三方治理單位承擔(dān)主要責(zé)任，排污企業(yè)承擔(dān)次要責(zé)任。這樣不僅有利于建立一個(gè)更加公平有序的第三方治理市場(chǎng)，也有利于調(diào)動(dòng)企業(yè)排污治污的積極性。[14]

（二）第三方治理引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

針對(duì)當(dāng)前第三方治理單位門檻過低的現(xiàn)實(shí)，為避免魚龍混雜和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致虛假治污、治污效果不達(dá)標(biāo)等情況的出現(xiàn)，要通過立法重新設(shè)計(jì)第三方治理單位的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件與標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)其資質(zhì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)狀況和信用狀況等方面進(jìn)行審查，保證其運(yùn)營(yíng)成本與利潤(rùn)維持在合理水平內(nèi)，促進(jìn)環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)良性發(fā)展。[15]在第三方治理單位的選擇上，應(yīng)充分體現(xiàn)排污企業(yè)的意愿，充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，行政權(quán)力不干預(yù)或少干預(yù)。同時(shí)，建立健全第三方治理的評(píng)價(jià)機(jī)制。環(huán)保部門應(yīng)吸引企業(yè)、社會(huì)組織和公眾對(duì)第三方治理單位的技術(shù)水平和治污能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立環(huán)境服務(wù)檔案和信譽(yù)等級(jí)制度，明確信譽(yù)等級(jí)與購(gòu)買服務(wù)相掛鉤。第三方治理引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)了排污企業(yè)和第三方治理單位的環(huán)境責(zé)任，減少了環(huán)境污染事件和環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（三）強(qiáng)化環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管

強(qiáng)化環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管，是減少環(huán)境污染和環(huán)境監(jiān)管成本的重要途徑。一是建立健全第三方治理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。借鑒美國(guó)第三方治理的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)是世界上最早推行環(huán)境污染第三方治理的國(guó)家，為給環(huán)境污染第三方治理提供組織保障，美國(guó)成立了相關(guān)的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)邦政府至各州的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境服務(wù)委員會(huì)，后者負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和第三方治理機(jī)構(gòu)。[16]我國(guó)可在環(huán)保部門中設(shè)置專門的第三方治理的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備適當(dāng)?shù)娜藛T和經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)第三方治理工作的開展。二是明確第三方治理的監(jiān)管內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)建立統(tǒng)一的第三方治理標(biāo)準(zhǔn)，在治理標(biāo)準(zhǔn)中明確特定污染物的種類、排污總量、治理措施和治理期限等內(nèi)容，各地環(huán)保部門可依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管；同時(shí)政府可指定統(tǒng)一的環(huán)境服務(wù)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，防止第三方治理單位為了競(jìng)爭(zhēng)，惡意降低環(huán)境服務(wù)價(jià)格，出現(xiàn)資金短缺、排污不達(dá)標(biāo)、偷排漏排等現(xiàn)象，保障第三方治理健康發(fā)展。三是加快推進(jìn)第三方治理信息公開。政府應(yīng)構(gòu)建第三方治理信息平臺(tái)，鼓勵(lì)第三方治理單位在平臺(tái)公開相關(guān)污染治理信息，強(qiáng)化第三方治理信息共享。建立健全環(huán)境舉報(bào)、投訴和懲處機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染第三方治理的監(jiān)管。

注釋：

①環(huán)境治理公眾參與是指在政府和有關(guān)企事業(yè)單位所進(jìn)行的與環(huán)境相關(guān)的活動(dòng)中，利益相關(guān)的個(gè)人、團(tuán)體和組織獲得相關(guān)信息，參與有關(guān)決策，并督促有關(guān)部門有效實(shí)施相應(yīng)的環(huán)境政策，以保障自身的權(quán)利并促進(jìn)環(huán)境改善的所有涉及環(huán)境問題的活動(dòng)。參見：胡億，趙驚濤：《“互聯(lián)網(wǎng)+”視域下環(huán)境保護(hù)公眾參與平臺(tái)建構(gòu)問題研究》，載《法學(xué)雜志》2017第4期第125-131頁(yè)。

②協(xié)商民主的概念最初是美國(guó)學(xué)者約瑟夫.畢塞特在1980年提出的，在寬泛的意義上，協(xié)商民主是一系列觀點(diǎn)中的一種，根據(jù)此觀點(diǎn)，自由和平等的公民進(jìn)行協(xié)商是合法的政治決策和自我管理的核心。民主協(xié)商突出參與者理性、真誠(chéng)地進(jìn)行民主決策，監(jiān)督其他人的非理性、不規(guī)范行為。參見晏林：《環(huán)境保護(hù)公眾參與的困境及突破》，載《江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期第36-43頁(yè)。

③《美國(guó)資源保護(hù)和回收法》規(guī)定，在公眾參與中，環(huán)境保護(hù)局須向愿意參加的公民提供有效信息，包括裁決有關(guān)的數(shù)據(jù)分析、雙方辯論的焦點(diǎn)等。

④2016年11月10日，北京市二中院對(duì)原環(huán)保部副部長(zhǎng)張力軍以受賄罪判處有期徒刑4年，這是環(huán)保系統(tǒng)落馬的“首虎”。張力軍系群眾向紀(jì)檢部門信函舉報(bào)，舉報(bào)信題為《揭發(fā)“霧霾惡果背后猖狂權(quán)利黑手”》，其后中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布對(duì)其進(jìn)行組織調(diào)查。參見郭永國(guó)：《張力軍被雙開，曾被舉報(bào)系 “霧霾背后黑手”》，載 《網(wǎng)易新聞》2015年12月31日，http://news.163.com/15/1231/12/BC5PH6GF00014JB6.html。

⑤參見：《河北：舉報(bào)環(huán)境違法行為最高可獎(jiǎng)勵(lì)5萬(wàn)元》，載 《北極星環(huán)保網(wǎng)》2018年 6月 19日，http://huanbao.bjx.com.cn/news/20180619/906734.Shtml。

⑥參見：魏一駿：《讓輿論監(jiān)督成為整治生態(tài)環(huán)境問題的利器》，載 《新華網(wǎng)》2018年9月23日，http://news.sina.com.cn/c/2018-09-23。

⑦參見：《我省公益環(huán)保行業(yè)正蓬勃發(fā)展》，載 《百家號(hào)》2018年1月29日，http://baijiahao.beidu.com。

⑧第三方治理是環(huán)境治理的重要途徑，旨在排污者自行處理污染轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌綑C(jī)構(gòu)具體承擔(dān)治理的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、社會(huì)化的有償服務(wù)。第三方治理的關(guān)鍵在于進(jìn)行專業(yè)化分工，將“產(chǎn)污”和“治污”主體分離，進(jìn)而治污從“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”轉(zhuǎn)變成“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”。參見：夕月，劉新葉：《第三方治理 全面提升環(huán)境資源配置》，載《綠色中國(guó)》2015年第2期第9-12頁(yè)。

⑨2014年據(jù)浙江省環(huán)保局不完全統(tǒng)計(jì)，浙江省企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運(yùn)營(yíng)后的達(dá)標(biāo)排放率達(dá)70%甚至80%以上，有的甚至可達(dá)90%以上，與污染企業(yè)自行運(yùn)營(yíng)相比，達(dá)標(biāo)率提高了30%-50%，運(yùn)營(yíng)成本節(jié)約了10%-20%。