讓民眾的居住生活擁有更多的獲得感、幸福感、安全感
——上海兩會代表委員議政房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展之綜述

2020 年1 月，上海市第十五屆人民代表大會第三次會議和市政協(xié)第十三屆委員會第三次會議如期召開。今年的上海兩會是在決勝全面建成小康社會闖關(guān)奪隘關(guān)鍵時刻，在“兩個一百年”奮斗目標交匯點上召開的重要會議。參加兩會的代表委員們充分發(fā)揚民主，盡心盡責履職，圍繞事關(guān)上海長遠發(fā)展的大事，關(guān)注增強群眾獲得感、幸福感、安全感的實事，講真話、謀良策、出實招，為創(chuàng)造新時代上海發(fā)展新奇跡貢獻力量。

一、城市房地產(chǎn)存量時代的民生功能越發(fā)彰顯

在上海兩會召開的二十多天前，市委召開了第十一屆委員會第八次全體會議，審議通過《中共上海市委關(guān)于以習近平總書記考察上海重要講話精神為指引，全面貫徹落實〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的意見》。全會要求把一切為了人民、緊緊依靠人民貫穿城市治理全過程、各方面。全會提出，城市規(guī)劃建設(shè)要充分考慮人的宜居性和舒適性，城市運行管理要充分考慮人的體驗度和安全感，城市服務保障要讓市民擁有更多獲得感和幸福感。會議指出，必須以敬畏之心推進城市治理，強化系統(tǒng)思維、整體思維、底線思維，統(tǒng)籌好規(guī)劃、建設(shè)、管理各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌好生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個領(lǐng)域，統(tǒng)籌好經(jīng)濟、社會、文化等各個方面。市委對加強社會治理和城市精細化管理、提高城市治理現(xiàn)代化水平的重要決策，無疑是今年兩會的主導脈絡(luò)，指引著上海房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的方向。

代表委員認為，上海房地產(chǎn)由以前讓民眾“住上房”發(fā)展到讓民眾“安居樂業(yè)”的新階段，其重大變化之一是存量時代的房地產(chǎn)需要高質(zhì)量發(fā)展，要努力解決人民日益增長的美好居住生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，“把短板補得再扎實一些，把基礎(chǔ)打得再牢靠一些”（習近平總書記新年賀詞）成為今年乃至今后一個時期房地產(chǎn)發(fā)展的主題。只有持續(xù)推進房地產(chǎn)民生事業(yè)，讓民眾在居住生活上不斷增強獲得感、幸福感和安全感，才能真正實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。

二、城市規(guī)劃建設(shè)要充分考慮人的宜居性和舒適性

“城市，讓生活更美好”，要求城市把高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活作為實施城市總體規(guī)劃的根本落腳點。上海的舊區(qū)改造就是實施城市總體規(guī)劃的重要舉措之一。

被稱為“天下第一難事”的舊改，這幾年以少有的力度和速度持續(xù)推進。今年的《政府工作報告》又提出，上海今年將完成55 萬平方米、2.8 萬戶中心城區(qū)成片二級舊里以下房屋改造。目前，中心城區(qū)剩余成片二級舊里以下房屋主要集中在黃浦、楊浦和虹口區(qū)，存量大多是“難啃的骨頭”，改造難度日益加大。舊改的資金平衡這一大難題如何解決，受到代表委員的重點關(guān)注。市政協(xié)委員朱國建發(fā)現(xiàn)，民營開發(fā)企業(yè)、非銀行金融機構(gòu)參與本市舊改“雖有心動，但少有行動”，社會資本參與度較低。他建議研究建立舊改地塊協(xié)議出讓供地機制，允許民營企業(yè)通過帶方案招拍掛、與國有企業(yè)開展項目合作等方式參與舊改項目。市政協(xié)委員陳永亮也提出，舊改需要大量資金投入，建議相關(guān)部門要多措并舉，拓展融資渠道，吸引社會資本。

市人大代表、楊浦區(qū)房屋管理局黨組書記、局長于洋認為，“資金能否落實直接決定舊改成敗”。對此，要積極爭取市舊改辦、市土儲中心和地產(chǎn)集團的支持，依托市區(qū)聯(lián)手項目解決啟動資金，加快資金到位速度。貨幣補償比例提高增加了資金結(jié)算壓力，資金到位速度對項目啟動和推進至關(guān)重要，要加強與市級部門溝通，加快扶持政策落地。今年舊改任務依舊艱巨，需要各方共同努力謀劃。于洋建議，可以充分發(fā)揮街道分指揮部的屬地優(yōu)勢，牽頭“分片劃塊”，依靠街道、居民區(qū)黨組織力量，共同宣傳政策、引導居民、推進工作。另外，容積率獎勵與轉(zhuǎn)移政策難操作也是值得關(guān)注的問題。對于健全容積率獎勵及轉(zhuǎn)移政策，代表委員建議制定舊改的容積率實施細則，盡快制定《上海市舊區(qū)改造容積率獎勵及轉(zhuǎn)移實施辦法》，全市統(tǒng)籌劃定容積率轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)范圍，鼓勵舊改企業(yè)將容積率指標轉(zhuǎn)移至軌道交通沿線、站點周邊及城市副中心地塊，重點突破容積率跨區(qū)轉(zhuǎn)移瓶頸，通過聯(lián)席會議論證決策，探索建立容積率指標交易市場機制。

市人大代表、黃浦區(qū)委書記杲云建議，要適當放寬中心城區(qū)舊改地塊開發(fā)的容積率標準，提高土地資源的復合利用效率，為舊改資金平衡創(chuàng)造必要條件。剩下的舊改地塊非常難啃，成本高，黃浦進行了很多探索。比如通過抽戶等方式，讓一部分居民搬離，每戶居民增加3.5—5 平方米不等的煤衛(wèi)空間，通過成套化改造實現(xiàn)群眾最基本的生活保障。代表委員們表示，推進舊改工作，關(guān)鍵是要“設(shè)身處地、將心比心”，事關(guān)群眾切身利益的事，再難也要想辦法解決。

市人大代表鄒文權(quán)呼吁，城市更新，要盡最大可能保留保存城市風貌和歷史建筑，使之可閱讀、可展示，也要充分考慮民生功能、公共服務的留存拓展，讓歷史街區(qū)更有溫度，更富活力，更好彰顯城市魅力。代表委員認為，要盡快甄別“留改拆”，有的放矢采取措施，做到應留的必須留、該改的全力改、當拆的加快拆。同時，保護修繕要充分考慮建筑肌理和原有風貌，處理好“顯”與“藏”的關(guān)系，多途徑保護城市肌理，切實傳承好歷史文脈，留住城市記憶。

三、城市運行管理要充分考慮人的體驗度和安全感

近年來，市政府的實事項目“看得見、摸得著、能感受、更實在”，取得明顯成效，更多市民在家門口、于細微處感受到了城市的溫暖。

（一）加快老房加裝電梯進程

今年以來，上海加裝電梯工作取得了亮眼的成績：2019 年全年立項數(shù)和完工數(shù)分別為624 臺和131 臺，均超過過去7 年的總和。截至目前，上海加裝電梯立項952臺、啟動實施411 臺、完工221 臺，另有31 幢房屋通過舊住房綜合改造等方式解決了居民的上下樓困難。不過，市政協(xié)委員鈕曉鳴發(fā)現(xiàn)，全市多層住宅加裝電梯工作進展不一，有些區(qū)工作步伐較快，示范帶動效應明顯，有些區(qū)進展較慢，主要原因是缺乏牽頭責任部門，靠小區(qū)個別熱心業(yè)主做居民工作、聯(lián)系政府有關(guān)部門，會碰到很多困難，甚至使工作就此擱置。對此，鈕曉鳴建議，為貫徹實施好市住建委、市房管局等十部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步做好本市既有多層住宅加裝電梯的若干意見》，各區(qū)政府要通過街（鎮(zhèn)）將工作落實到居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會，在有加裝電梯需求的小區(qū)加強宣傳，努力實現(xiàn)“家喻戶曉”；在小區(qū)居委會或物業(yè)公司設(shè)立加裝電梯的工作部門，負責動員、意見匯總、溝通聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)業(yè)主，街（鎮(zhèn)）負責制定工作規(guī)則，對小區(qū)工作給予監(jiān)督指導，但對不同小區(qū)要分類施策，可采取不同運營模式，加快推廣。

（二）立法禁止高空拋物

住宅的日常維護、安全使用，是城市運行管理的重要組成部分，需要特別重視居住安全。自住房制度改革以來，越來越多的民眾住進了高樓，但隨之出現(xiàn)的“高空拋物”、“高空墜物”現(xiàn)象，嚴重威脅人們的生命安全。日前，在十三屆全國人大常委會第十五次會議上首次亮相的民法典草案，引發(fā)代表委員們的熱議。大家認為立法嚴禁高空拋物，民法典做到了四兩撥千斤，即民法典侵權(quán)責任編草案做出新的制度安排，讓居住安全有了更可靠的保證。假如一幢樓發(fā)生高空拋物，按照新的制度安排分“三步走”：第一，查清責任人；第二，找不到責任人，全樓的人負責補償，除非證明自己未侵權(quán)；第三，侵權(quán)責任人事后被找到，樓里被“連坐”的人可以向真正的侵權(quán)責任人追償。同時，物業(yè)服務企業(yè)應當采取必要的安全保障措施，防止高空拋物或者高空墜物發(fā)生，若未采取必要的安全保障措施，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權(quán)責任?！叭阶摺辈环胚^侵權(quán)責任人，也不冤枉無辜。面對高空拋物，較之十年前制定的侵權(quán)責任法，民法典的制度設(shè)計無疑更公道、更先進。不少代表委員認為，當5G 和民法典問世，一個更好的時代來了，科技與法治之于普通人，最可感知的意義莫過于安全得保障、公平得到維護。

（三）從嚴治理老舊住房野蠻裝修

損壞房屋承重結(jié)構(gòu)行為始終是城市管理行政執(zhí)法領(lǐng)域中的熱點難點問題。市政協(xié)委員、中山醫(yī)院結(jié)直腸外科主任許劍民在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2017 年至2019 年，中心城區(qū)損壞承重結(jié)構(gòu)的案例一直呈上升態(tài)勢。有關(guān)法規(guī)將行政職能劃轉(zhuǎn)至城管部門后，在執(zhí)法時還存在一些問題：執(zhí)法取證難，待修存量大，安全意識薄，相關(guān)裝修施工單位“野蠻”裝修。許劍民建議，要在法律層面授予公房管理人上門執(zhí)法權(quán)，對于仍不予配合，或繼續(xù)嚴重損害房屋承重結(jié)構(gòu)的，公房管理人可代表公房所有權(quán)人提起訴訟。通過在公房管理層面破題為下一步擴大治理范圍提供經(jīng)驗。對于居民自住房屋裝修破壞承重墻危害公共安全的，建議從城市公共安全的角度加快立法。許劍民說，一旦發(fā)現(xiàn)破壞承重結(jié)構(gòu)行為，行政部門應及時作出認定，對行為人的責任作出行政處罰，情節(jié)嚴重的，可移交公安機關(guān)立案偵查，同時建議根據(jù)裝修施工單位是否知情等實際情況，考慮將后者作為共同被告，并承擔連帶責任。

四、城市服務保障要讓市民擁有更多獲得感和幸福感

（一）繼續(xù)新建籌措各類保障性住房和實施舊住房綜合改造

政府工作報告提出，2020 年，將新建籌措各類保障性住房和實施舊住房綜合改造11.5 萬套，基本建成10 萬套，健全保障性住房供應管理長效機制，加快大型居住社區(qū)配套建設(shè)。拆除中心城區(qū)二級舊里以下房屋55 萬平方米，推進郊區(qū)城鎮(zhèn)舊區(qū)改造，繼續(xù)開展城中村改造。改造2000 萬平方米居民住宅二次供水設(shè)施、90 萬戶老舊小區(qū)供電設(shè)施，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。代表委員認為，今年房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標和舉措是順乎民意、鼓舞人心的，民眾的居住生活將會一年比一年好。

（二）支持家庭適老性裝修和翻新

市政協(xié)委員、上海社科院城市與人口發(fā)展研究所健康與養(yǎng)老研究室主任胡蘇云說，上海已進行老年宜居社區(qū)建設(shè)達數(shù)年之久，并有《上海市老年宜居社區(qū)建設(shè)細則》，但是現(xiàn)實中老年宜居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，老舊社區(qū)住宅設(shè)施普遍缺乏適老設(shè)計；戶外空間和社區(qū)活動場地與休憩設(shè)施匱乏；交通設(shè)施及道路規(guī)劃不成熟，無障礙通道缺乏，社會化養(yǎng)老服務供給不足、結(jié)構(gòu)不合理，難以滿足規(guī)模龐大的老年群體的多樣化養(yǎng)老需求。他建議在新建住房中確保一定數(shù)量適老性強的老年住房，還要充分利用住房保障政策和資金，幫助老年人負擔住房費用，支持其改造和營建戶內(nèi)外的適老環(huán)境，包括支持家庭適老性裝修和翻新。市政協(xié)委員方加亮也提出，目前上海大量的老舊住房多為老人居住，需要進行適老化改造，有利于提升老年人的生活質(zhì)量，創(chuàng)造一個安心適宜的養(yǎng)老環(huán)境。因此，建議上海率先推進居室適老化改造服務市場化發(fā)展，針對不同住宅的實際情況，結(jié)合老年人不同的年齡階段和健康狀況列出菜單。要搭建好服務平臺，讓需求方與供給方有效對接。適老化改造項目要追求“價廉物美”，追求普適性。對于特困對象，可以由政府購買服務。

（三）從機制上解決外來務工人員居住問題

市政協(xié)委員、上海外高橋造船有限公司加工部部長助理洪剛指出，上海的生活成本較高，對不少一線外來務工人員來說，每個月的房租是筆不小的開支，有時還要來回搬家，挺折騰的，希望政府能為更多外來務工人員提供公寓房、公租房等配套優(yōu)惠措施，有了個穩(wěn)定的家，心就更安定了。上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在利用集體資產(chǎn)建設(shè)外來務工人員公寓方面已經(jīng)有比較成熟的經(jīng)驗，希望有條件的街鎮(zhèn)借鑒、推廣。公寓實行統(tǒng)一管理，制定統(tǒng)一的入住條件、管理方法，切實體現(xiàn)大都市海納百川的胸懷和關(guān)愛勞動者的溫暖。

五、城市精細化管理中的房地產(chǎn)業(yè)治理

加強社會治理和城市精細化管理、提高城市治理現(xiàn)代化水平，是上海2020 年經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重點工作。不少代表委員提出，必須敬畏城市、善待城市，像繡花一樣精細，以一流的治理鑄就一流的城市，要在科學化、精細化、智能化上下功夫。胡光委員建議上海率先編撰和頒布一部城市法典，把百姓的衣食住行、就學、就醫(yī)、養(yǎng)老以及企業(yè)市場準入等最基本的規(guī)則編撰在一起，每年都對法典進行更新以及補充，城市法典將是一個城市治理和城市文明程度的體現(xiàn)。

有的代表提出，上海房地產(chǎn)的精細化管理需要融入城市精細化管理的整體之中，即從城市地域概念出發(fā)，為謀求經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，對資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素進行整合，形成更完善的治理網(wǎng)絡(luò)和治理共同體，提升城市治理的現(xiàn)代化水平。有的委員提出，與傳統(tǒng)房地產(chǎn)管理相比，房地產(chǎn)精細化管理具有三大變化：一是由于大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)極大地拓展了城市的時空，房地產(chǎn)管理的幅度更加廣且深；二是由于社會公眾的參與作用，房地產(chǎn)管理追求的是努力尋找社會利益的最大公約數(shù)，實現(xiàn)城市的安定、團結(jié)及善治，即從“管得好”的單一目標發(fā)展為“管得好、生活好”的復合目標，更加重視社會各個主體的獲得感與滿意度；三是隨著大數(shù)據(jù)、人工智能和腦科學發(fā)展，城市治理越來越需要新的想象力，這意味著房地產(chǎn)精細化治理的實踐應當適當“超前”，為未來美好生活描繪新圖景、提煉新期待、凝聚新共識。

市政協(xié)委員、松江區(qū)政協(xié)主席劉其龍?zhí)岢?，城市精細化管理要用好現(xiàn)代科技提升城市治理效能，以政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)建設(shè)縱深推進智能化運用，以智能化縱深推進精細化管理，進一步提升房地產(chǎn)運行效率與溫度。他認為，加強城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，是一項系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性很強的工作，要出臺專項規(guī)劃，構(gòu)建由小網(wǎng)到大網(wǎng)最后到全網(wǎng)的構(gòu)想整體設(shè)計，探索形成精細化管理的上海模式?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”建成后，應該把治理延伸到離群眾最近的地方，真正實現(xiàn)做強街鎮(zhèn)、做實基礎(chǔ)、做活治理。陸月星委員說，兩張網(wǎng)的構(gòu)建要有系統(tǒng)思維，既要充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，又要積極創(chuàng)新現(xiàn)代管理體制，真正形成現(xiàn)代治理模式。他說，“一網(wǎng)統(tǒng)管”要“做全大循環(huán)、做實中循環(huán)、做強小循環(huán)、做活微循環(huán)、做深自循環(huán)”，每個循環(huán)要有內(nèi)在良性的動力和活力，要注重激活每個細胞、每個單元的活力。

市委書記李強指出，要始終把人民的向往作為城市治理的方向，把人民的需求作為城市治理的追求，把人民的痛點作為治理的重點，把人民的感受作為檢驗治理成效的標尺。城市治理要畫好“工筆畫”，像繡花一樣精細，以一心為民的真情，切實做到耐心、細心、卓越心，善于從法律和制度的層面謀求善治，善于運用法治思維和法治方式破解難題、化解矛盾，要充分認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，加快走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的治理新路。

（鞠淮整理）