全民參保背景下安徽省社會保險參?，F(xiàn)狀、問題和對策
——以安徽省A市為例

洪 梅

（安徽警官職業(yè)學(xué)院，安徽 合肥 230000）

社會保障是民生安全網(wǎng)、社會穩(wěn)定器，與人民幸福安康息息相關(guān)，事關(guān)全面建成小康社會、國家社會長治久安。改革開放以來，我國社會保障體系從無到有、從單一變多元、從配套國有企業(yè)改革發(fā)展到國家重要的一項社會經(jīng)濟(jì)制度，走過了一段極不平凡的坎坷之路，取得了舉世矚目的改革成果。2015 年黨的十八屆五中全會首次提出“全民參保計劃”，2017 年黨的十九大明確提出要“全面實施全民參保計劃”，這是貫徹共享發(fā)展理念、實現(xiàn)社會保障體系覆蓋全民目標(biāo)、促進(jìn)人人享有基本社會保障的重要舉措。學(xué)術(shù)界對社會保險研究不斷深入，大多從宏觀層面探討通過創(chuàng)新社會保險制度、提升基金統(tǒng)籌層次、降低企業(yè)社保費(fèi)率等，來破解社會保險領(lǐng)域出現(xiàn)的歷史問題和現(xiàn)實矛盾[1]。本研究由“微觀”入手，通過對安徽省A 市社會保險參保人員結(jié)構(gòu)的梳理，試圖找出全民參保存在的問題及原因，由點(diǎn)及面對全省實施全民參保計劃提出具體的意見建議，以期推動“法定人員全覆蓋和人人享有社會保障”的目標(biāo)任務(wù)如期實現(xiàn)。

一、A 市社會保險參保現(xiàn)狀

A 市地處安徽北部，是一個擁有34 個行業(yè)、200多個門類的較為典型的綜合性老工業(yè)城市，屬皖北地區(qū)的加工制造業(yè)中心，為安徽省的重要工業(yè)基地，是華東地區(qū)的重要科技中心城市。同時，A 市又是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，境內(nèi)以平原為主，水源充足，土地肥沃，城鎮(zhèn)化率水平較低（46.8%），具有良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，為江淮商品糧生產(chǎn)基地的重要組成部分。因此，A 市既有較為完備的城鎮(zhèn)職工社會保險體系，也有較為典型的城鄉(xiāng)居民社會保障制度，是研究全省社會保障制度理想的樣本。

A 市社會保險制度起步較早，1986 年9 月便在全省率先試行全民所有制企業(yè)退休基金統(tǒng)籌管理，經(jīng)過30 多年的不斷發(fā)展完善，逐步建立了覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度體系，全民參保格局基本形成。截至2018 年底，A 市全民參保登記總?cè)藬?shù)440 余萬人①。其中，養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險兩大險種參保人數(shù)相對較多，分別占登記總?cè)藬?shù)的58.95%和97.40%；而工傷保險、失業(yè)保險、生育保險參保人數(shù)明顯偏低，分別為11.43%、11.05%、11.47%，三險參保水平大致相當(dāng)；五險全部參齊的，僅占登記總?cè)藬?shù)的7.37%。

分險種參保結(jié)構(gòu)如下：

圖1 A 市各險種參保人數(shù)占登記總?cè)藬?shù)比例

圖2 A 市養(yǎng)老保險各險種參保人數(shù)占比

圖3 A 市醫(yī)療保險各險種參保人數(shù)占比

參保人員構(gòu)成情況如下：

圖4 A 市參保人員身份結(jié)構(gòu)

圖5 A 市參保人員年齡結(jié)構(gòu)

二、A 市推進(jìn)全民參保計劃遇到的問題

A 市當(dāng)前仍有相當(dāng)部分人口尚未被納入社會保障體系當(dāng)中，既有制度供給不足、政策落實不剛的問題，也有參保意識不高、服務(wù)能力不強(qiáng)的短板，這些將對加快實現(xiàn)全民參保目標(biāo)產(chǎn)生深入的影響。

（一）社會保障制度落后于就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

社會保障制度是基于長期穩(wěn)定的勞動關(guān)系而設(shè)計建立的。通過調(diào)查分析，A 市不同群體之間的參保率有著較為明顯的差距，參保率最高、參加險種最齊全的，當(dāng)屬城鎮(zhèn)職工，一方面是因為此類人群實施社會保險制度最早，推廣時間長，參保意識強(qiáng)；另一方面，基本都有相對穩(wěn)定的單位為依托，有勞動合同為契約，權(quán)利義務(wù)明確，易于維權(quán)。當(dāng)前整體參保率較低、參保難度最大、不確定性因素最多的，是靈活就業(yè)人員和未就業(yè)、失業(yè)人員群體[2]。A 市在對42.8 萬名未參?；蛭磪⑷藛T進(jìn)行入戶調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，未在單位就業(yè)的占95.75%；就業(yè)狀態(tài)為靈活就業(yè)的被調(diào)查人員中，未參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的高達(dá)95.47%、97.40%。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展，平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)迅速興起，新職業(yè)、新工種應(yīng)運(yùn)而生，互聯(lián)網(wǎng)在拉動就業(yè)的同時，也重塑了就業(yè)業(yè)態(tài)。新業(yè)態(tài)就業(yè)人員如網(wǎng)絡(luò)售賣員、網(wǎng)約車司機(jī)、快遞外賣人員等，多為靈活就業(yè)。而從社會發(fā)展趨勢來看，靈活就業(yè)所占比重將會越來越大（美國目前約為40%，中國不到10%），其勞動關(guān)系、就業(yè)崗位、工作時間、工資收入等等均有別于傳統(tǒng)就業(yè)模式，目前針對他們的社會保障政策大多缺失，現(xiàn)行制度已嚴(yán)重落后于現(xiàn)實需求。

（二）單位參保責(zé)任讓位于用工成本控制

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。近年來，A 市第三產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，從業(yè)人數(shù)所占比例已由2005 年28.7% 增至2018 年43.4%。而第三產(chǎn)業(yè)多為中小微民營企業(yè)，從業(yè)人員的流動性大，部分企業(yè)主參保責(zé)任意識缺位，往往想方設(shè)法逃避繳納社會保險的法律責(zé)任，通過瞞報用工人數(shù)、少報職工工資等手段少繳社保費(fèi)，甚或不參保，以節(jié)約用工成本。有的企業(yè)另辟蹊徑，讓企業(yè)職工按照靈活就業(yè)人員身份參保，以繳費(fèi)憑據(jù)充當(dāng)參保數(shù)量，而職工本人考慮到既有養(yǎng)老保險，又能保住“飯碗”，一般都會配合企業(yè)完成這項“參保工作”。還有部分招商引資企業(yè)“自抬身份”，借口企業(yè)正處在孵化期、成長期，營利少，辦理參保變更手續(xù)麻煩等，不愿履行企業(yè)參保責(zé)任[3]。A 市近幾年勞動力市場普通工人供大于求，用工主動權(quán)掌握在企業(yè)手中，不簽訂勞動合同、侵犯職工合法權(quán)益的行為較為常見，不規(guī)范用工造成單位與員工之間無法建立穩(wěn)定的勞動關(guān)系，成為部分企業(yè)逃避社保責(zé)任的手段。

（三）社保擴(kuò)面征繳受制于參保意識淡薄

研究發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)務(wù)工人員不把企業(yè)是否為其辦理社會保險作為擇業(yè)前置條件。一是因為目前結(jié)構(gòu)性就業(yè)難問題較為突出，低技能人員面臨的就業(yè)壓力較大，為匹配到一份較為滿意的工作，自動或被動地選擇放棄部分自身合法權(quán)益。二是對社會保險的保障作用認(rèn)識不到位，沒有加以考慮，加之對社會保險政策不甚了解，對繳費(fèi)比率、繳費(fèi)額及將來的待遇等不清楚，造成了勞動者在求職前和就業(yè)后，不知道該如何向雇主要求或爭取社會保險權(quán)利。三是企業(yè)從業(yè)人員中的農(nóng)民工和年輕人，短視行為嚴(yán)重，對養(yǎng)老等后顧之憂考慮得少，對維護(hù)自身勞動保障權(quán)益認(rèn)識膚淺，只看到眼前利益，沒有危機(jī)意識、長遠(yuǎn)考量，不確定是否能繳費(fèi)到退休年齡且滿足最低年限要求，覺得現(xiàn)金拿在手中更實在。還有些職工屬農(nóng)村戶籍，認(rèn)為自身工作不穩(wěn)定、流動性大，對在外工作沒作長遠(yuǎn)打算，有葉落歸根思想，最終還要回到家鄉(xiāng)，因此只求于在農(nóng)村辦理新農(nóng)保和新農(nóng)合，對參加城鎮(zhèn)職工社會保險沒有積極性[4]。

（四）服務(wù)水平提升遲緩于人員流動加速

市場對人力資源配置發(fā)揮決定性作用，促進(jìn)了人力資源在更大的區(qū)域、更多的崗位間頻繁有效流動，異地養(yǎng)老也逐漸成為一種新常態(tài)，這給社會保障管理服務(wù)提出了更高要求[5]。從A 市現(xiàn)行社保政策執(zhí)行效果來看，險種碎片化現(xiàn)象明顯，各險種的銜接和轉(zhuǎn)移還不完善，與當(dāng)前人員全社會流動的現(xiàn)狀還不相適應(yīng)。比如，在農(nóng)村居民養(yǎng)老保險就并存有老農(nóng)保、失地農(nóng)民、村干部養(yǎng)老保險等，造成管理繁雜、銜接不暢。尤其是居民養(yǎng)老與職工養(yǎng)老之間轉(zhuǎn)換沒有統(tǒng)一具體的操作辦法，醫(yī)療保險與失業(yè)保險異地轉(zhuǎn)移辦法也不明確。參保管理信息化程度不高，做不到入庫人員智能快速比對，導(dǎo)致未參保與重復(fù)參?，F(xiàn)象并存。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A 市養(yǎng)老保險重復(fù)參保率為0.90%，主要為職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險重復(fù)參保；醫(yī)療保險重復(fù)參保率為7.39%，其中重復(fù)參加職工醫(yī)保和居民醫(yī)保占18.74%，重復(fù)參加居民醫(yī)保和新農(nóng)合占56.71%，重復(fù)參加職工醫(yī)保和新農(nóng)合占22.06%，三者均重復(fù)參加的占2.49%。主要原因是參保人因社會流動身份轉(zhuǎn)換而選擇變換參保險種，但不了解政策等緣故未及時辦理原險種停參手續(xù)。A市基層社保經(jīng)辦能力建設(shè)尚不能滿足“全民參保計劃”工作需要及參保對象的服務(wù)需求?！叭駞⒈Ｓ媱潯敝攸c(diǎn)工作之一是入戶調(diào)查和信息采集，由于調(diào)查對象中異地流動務(wù)工人員多，點(diǎn)多、線長、面廣，需要投入大量的人力、物力、財力，而受人員編制、經(jīng)費(fèi)限制，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人力資源配置一直嚴(yán)重不足，經(jīng)辦人員流動頻繁，導(dǎo)致業(yè)務(wù)的銜接和辦理跟不上，嚴(yán)重制約了工作開展[6]。

三、安徽實施全民參保計劃的對策

A 市全民參保實施過程中遇到的問題，在安徽其它地方也同樣存在。針對上述問題，提出如下對策：

（一）進(jìn)一步完善社會保險相關(guān)制度，加大社保征繳力度

在堅決落實 《中華人民共和國社會保險法》《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定的同時，進(jìn)一步完善、細(xì)化可執(zhí)行的地方社會保險相關(guān)制度，加大執(zhí)法力度和剛性，認(rèn)真做好各類用人單位社會保險征繳登記工作[7]。樹立由制度全覆蓋向法定人群全覆蓋轉(zhuǎn)變的工作思路，面向非正規(guī)就業(yè)者、自雇者、靈活就業(yè)者等新業(yè)態(tài)就業(yè)人員出臺相關(guān)社會保險政策，促進(jìn)新業(yè)態(tài)就業(yè)人員由自愿參保變?yōu)樽杂X參保、在就業(yè)地參保。探索特殊行業(yè)、特殊群體選擇性參加單一險種政策，有針對性地提高失業(yè)、工傷等保險參保率，推動各險種均衡發(fā)展。擴(kuò)大失業(yè)保險受益范圍，通過政策鼓勵引導(dǎo)民營中小微企業(yè)務(wù)工人員、農(nóng)民工、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群積極參加失業(yè)保險[8]。將現(xiàn)行的建筑業(yè)按項目參加工傷保險機(jī)制進(jìn)一步推廣到其他類似工傷高危行業(yè)，建立快遞業(yè)等新形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保險制度，推進(jìn)公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理單位工作人員全部納入工傷保險范圍，實現(xiàn)工傷保險政策從企業(yè)職工向職業(yè)勞動者的廣覆蓋。積極發(fā)揮征繳稽核作用，對用人單位的基數(shù)申報、繳費(fèi)比例、工資總額，以及員工工資發(fā)放情況實施重點(diǎn)稽查，如有違法行為堅決采取處罰措施，起到處罰一戶教育一片作用。

（二）進(jìn)一步完善用工領(lǐng)域信用體系，強(qiáng)化政策法規(guī)宣傳

運(yùn)用新媒體、融媒體、全媒體，廣泛開展社會保險政策法規(guī)宣傳，爭取做到人人了解、家喻戶曉，讓從業(yè)人員化解認(rèn)識上的不足，使用人單位去除觀念上的誤區(qū)。緊扣全民參保的重點(diǎn)工作和重要階段，有針對性地加強(qiáng)對民營企業(yè)、小微企業(yè)的宣傳，提高企業(yè)經(jīng)營者依法繳納社會保險費(fèi)的意識。積極倡導(dǎo)、推動企業(yè)開展和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動，加強(qiáng)勞動合同、集體勞動合同簽訂和履行的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)用工行為。進(jìn)一步完善勞動監(jiān)察執(zhí)法手段，加快勞動保障監(jiān)察兩網(wǎng)化建設(shè)，充實監(jiān)察執(zhí)法力量，實現(xiàn)執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法效能，全面動態(tài)監(jiān)管勞動用工情況，加大對用人單位不參保和不足額繳納社保費(fèi)情況的監(jiān)督檢查力度，指導(dǎo)幫助勞動者依法維權(quán)，“快立、快審、快結(jié)、快執(zhí)”維權(quán)案件[9]。建立健全社會保險誠信管理制度，堅決打擊各種違法失信行為，對未依法及時為職工辦理社會保險登記，或者未足額交納社會保險費(fèi)的嚴(yán)重失信企業(yè)，依法納入信用黑名單。

（三）進(jìn)一步健全分類參保機(jī)制，加快一體化建設(shè)進(jìn)程

對于城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體，愿意參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的，允許其以個體身份自愿選擇在戶籍地或現(xiàn)居住地參保。鼓勵個體靈活就業(yè)人員延長繳費(fèi)年限，特別是針對年滿40 歲的女性、年滿50歲的男性下崗失業(yè)人員，加大社保補(bǔ)貼力度，促進(jìn)其持續(xù)繳費(fèi)。整合老險種，消除碎片化。將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險整合并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，采取“老人老辦法、新人新辦法”方式分別處理：并軌前已享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇的人員繼續(xù)按老辦法享受待遇；并軌前已參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險尚未達(dá)到享受條件的人員，并軌后以靈活就業(yè)人員身份參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，并軌后參保并已達(dá)到法定退休年齡的失地農(nóng)民，愿意參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險，允許其以靈活就業(yè)人員身份一次性繳足15 年的養(yǎng)老保險費(fèi)后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金[10]。對于村干部群體，整體納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保范圍，參保單位列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；已參加村干部養(yǎng)老保險的在職人員，自愿改為企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，原賬戶儲存額并入其企業(yè)職工養(yǎng)老保險個人賬戶，繳費(fèi)年限可折算為企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限。進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，建立健全各險種跨區(qū)域轉(zhuǎn)接制度，著力解決保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢問題，為人員全社會流動提供保障。

（四）進(jìn)一步健全公共服務(wù)機(jī)制，形成全民參保工作合力

加強(qiáng)全民參保數(shù)據(jù)動態(tài)管理和分析應(yīng)用，綜合利用大數(shù)據(jù)資源，建立全民參保登記動態(tài)清零機(jī)制，動態(tài)、精準(zhǔn)鎖定未參保人員和中斷繳費(fèi)人員，分類施策，精準(zhǔn)擴(kuò)面。同時，還要重點(diǎn)建立健全三個機(jī)制，確保全民參保計劃順利推進(jìn)：一是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。成立推進(jìn)全民參保工作領(lǐng)導(dǎo)組，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全民參保工作，人社、稅務(wù)等相關(guān)職能部門為成員單位，完善工作機(jī)制，形成齊抓共管局面。二是信息共享機(jī)制。深化“多證合一”改革，企業(yè)在工商注冊的同時辦理社會保險登記，法定代表人及財務(wù)負(fù)責(zé)人首先參保繳費(fèi)。推動稅務(wù)、人社等部門間信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)實時交換，提高信息獲取的及時性和有效性。提升人社系統(tǒng)信息化建設(shè)水平，實現(xiàn)參保信息與就業(yè)失業(yè)登記信息無縫對接，確保就業(yè)一人、參保一人。優(yōu)化完善經(jīng)辦服務(wù)，將服務(wù)向互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等便民化載體延伸。三是政策保障機(jī)制。建立企業(yè)社保參保登記與享受政府補(bǔ)貼項目對接機(jī)制，對享受財政補(bǔ)貼項目的企業(yè)，同步跟進(jìn)參保擴(kuò)面。落實社保扶貧政策，著力解決貧困人口繳不起社保費(fèi)問題。實施援企穩(wěn)崗補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度，切實發(fā)揮失業(yè)保險基金在支持企業(yè)穩(wěn)定崗位方面的作用[11]。大力促進(jìn)就業(yè)和扶持創(chuàng)業(yè)，以促進(jìn)就業(yè)擴(kuò)大社保參保面。

注釋：

①文中所有參保數(shù)據(jù)均來源于A 市全民參保數(shù)據(jù)庫。