探討廣西環(huán)評審批改革的對策建議
——以柳州市北部生態(tài)新區(qū)為例

何彥芳 李迪韜 梁曉華

（1廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護科學研究院 廣西南寧 530022 2廣西柳州市生態(tài)環(huán)境局 廣西柳州 545006）

近年來，為深入貫徹黨中央“放管服”改革重要決策，全國各地通過優(yōu)化簡化建設(shè)項目環(huán)評審批程序，提高行政審批效率實現(xiàn)審批制度改革。廣西也通過印發(fā)一系列文件，試點推行區(qū)域評估、告知承諾制、免于環(huán)評手續(xù)、環(huán)評文件簡化等方面推動建設(shè)項目環(huán)評審批制度改革。鑒于廣西大部分設(shè)區(qū)市對環(huán)評審批改革工作謀劃不夠、舉措不多、力度不足，本文以柳州市北部生態(tài)新區(qū)環(huán)評審批改革試點為例，探討廣西建設(shè)項目環(huán)評審批優(yōu)化簡化的形式、條件，并對后續(xù)監(jiān)管問題提出對策建議，為試點園區(qū)甚至延伸至覆蓋全區(qū)的環(huán)評審批改革提供借鑒。

1 建設(shè)項目環(huán)評審批制度改革的重點

“十八大”以來，堅持全面深化“放管服”改革，是黨中央、國務(wù)院重要決策部署。2019年3月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)［2019］11號），大力推行建設(shè)項目審批制度改革。在當前新形勢下，作為生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容之一，深入推進建設(shè)項目環(huán)評審批制度改革是激發(fā)市場活力、增強內(nèi)生動力、釋放內(nèi)需潛力的戰(zhàn)略舉措，對優(yōu)化營商環(huán)境推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。改革主要集中在以下幾個方面：①審批級別下降。環(huán)境影響登記表由原來的審批改為備案管理；②審批環(huán)節(jié)簡化。環(huán)評審批與項目核準實行網(wǎng)上并聯(lián)辦理；③優(yōu)化調(diào)整審批權(quán)限。環(huán)境影響小的項目審批權(quán)限下放到省級，省級下放到地市級、縣區(qū)級；④完善規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評聯(lián)動機制。簡化項目環(huán)評內(nèi)容及環(huán)評文件分類級別；⑤實施區(qū)域評估。在各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)和其他有條件的區(qū)域內(nèi)，推行區(qū)域評估，簡化項目環(huán)境影響評價審批程序；⑥推行告知承諾制。對已經(jīng)實施區(qū)域評估范圍內(nèi)的工程建設(shè)項目，相應(yīng)的評估審批事項實行告知承諾制［1-3］。

全國各地紛紛提出建設(shè)項目環(huán)評審批制度改革的新舉措。河北省對屬于重點項目，以及符合規(guī)劃環(huán)境影響評價結(jié)論和審查意見的建設(shè)項目，采取簡化環(huán)評文件內(nèi)容、簡化審批流程，開辟綠色通道，加快審批速度。河南省對建設(shè)項目實施“區(qū)域評估”，開發(fā)區(qū)對區(qū)域空氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境質(zhì)量進行統(tǒng)一監(jiān)測評估，評估成果供區(qū)內(nèi)項目使用，單個項目編制環(huán)境影響評價文件時不再監(jiān)測。甘肅省蘭州市、浙江省江山市對于規(guī)劃環(huán)評已審查通過且符合園區(qū)清單式管理的項目，實行審批告知承諾制。福建省、四川省成都市對于已完成規(guī)劃環(huán)評或跟蹤環(huán)評的園區(qū)內(nèi)項目實施審批承諾制。

2018年，廣西壯族自治區(qū)就通過印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于切實加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》提出“對已通過規(guī)劃（區(qū)域）環(huán)境影響評價審查的園區(qū)，符合產(chǎn)業(yè)定位的建設(shè)項目 （環(huán)境風險大或國家環(huán)境保護主管部門審批的除外）可以簡化環(huán)評的內(nèi)容、降低類別”順應(yīng)建設(shè)項目環(huán)評審批簡化的改革趨勢。2019年，廣西印發(fā)《關(guān)于推行區(qū)域評估試點的實施意見》，全力推行建設(shè)項目審批制度改革。以14個產(chǎn)業(yè)園區(qū)為試點，依據(jù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)控制性詳細規(guī)劃，開展符合園區(qū)實際的區(qū)域評估制度，實現(xiàn)落戶該區(qū)域的各類項目共享區(qū)域評價成果；建立進園區(qū)項目準入標準，對入駐園區(qū)內(nèi)符合整體規(guī)劃和功能定位、屬于主導產(chǎn)業(yè)并在負面清單外的企業(yè)投資項目，其相應(yīng)的審批事項實行告知承諾制，不再要求項目單獨開展各項評估工作。廣西大部分設(shè)區(qū)市對建設(shè)項目環(huán)評審批改革工作謀劃不夠、舉措不多、力度不足，鑒于此，本文以柳州市北部生態(tài)新區(qū)環(huán)評審批改革試點為例，探討廣西各地如何實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評審批改革，也為14個區(qū)域評估試點園區(qū)的環(huán)評審批改革提供參考。

2 柳州市北部生態(tài)新區(qū)建設(shè)項目環(huán)評審批改革舉措

2.1 柳州市北部生態(tài)新區(qū)規(guī)劃詳情

柳州市北部生態(tài)新區(qū)2016年底正式設(shè)立，位于柳州中心城區(qū)以北地區(qū)，研究區(qū)面積550km2，規(guī)劃面積265km2，規(guī)劃人口規(guī)模為51萬人，規(guī)劃GDP1000億元。規(guī)劃定位為立足西南面向東盟的智能制造產(chǎn)業(yè)基地、具有國際影響力的頤養(yǎng)健康目的地和宜居宜業(yè)宜游的生態(tài)新區(qū)。規(guī)劃產(chǎn)業(yè)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)：設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和綠色食品。先進制造業(yè)：智能電網(wǎng)、機器人、通航及無人機、生物醫(yī)藥、數(shù)控機床、物聯(lián)網(wǎng)和節(jié)能環(huán)?！，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)：工業(yè)設(shè)計、云計算、休閑旅游、頤養(yǎng)健康、教育培訓和現(xiàn)代金融。北部生態(tài)新城在編制總體規(guī)劃的同時編制了《柳州市北部生態(tài)新區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃（2017～2035年）環(huán)境影響報告書》，并通過審查。

2.2 柳州市北部生態(tài)新區(qū)規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動舉措

柳州市北部生態(tài)新區(qū)與柳州市生態(tài)環(huán)境局根據(jù) 《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》（環(huán)發(fā)［2015］178號）和《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于切實加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（桂政辦電［2018］213號），對位于規(guī)劃評價范圍內(nèi)、符合國家各項法律法規(guī)要求、滿足北部新區(qū)產(chǎn)業(yè)準入要求、項目或其主體工藝未列入產(chǎn)業(yè)準入負面清單的建設(shè)項目，在本區(qū)域項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的聯(lián)動上提出了以下幾個方面的措施。

2.2.1 免于環(huán)評手續(xù)

滿足新區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，項目或主體工藝不在負面清單內(nèi)，且未列入國家建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄及其修改單的項目，無需履行環(huán)評手續(xù)。

2.2.2 環(huán)評文件分類類型的簡化

（1）圍繞新區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)，對產(chǎn)業(yè)準入負面清單外且符合準入環(huán)境標準的項目，實施簡化。如金屬制品業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)等行業(yè)及航空航天器制造、交通器材及其他交通運輸設(shè)備制造、電氣機械及器材制造、儀器儀表制造類等項目，原需編制報告書的可以簡化為報告表并附大氣專題。原需編制報告表的，可以簡化為承諾登記備案。

（2）根據(jù)新區(qū)初期建設(shè)的需要，生活及工業(yè)污水處理設(shè)施項目原需編制報告書的可以簡化為報告表加水專題。列入規(guī)劃范圍內(nèi)且不涉及環(huán)境敏感區(qū)的城市道路（不含隧道、橋梁）、長途客運站、城鎮(zhèn)管網(wǎng)及管廊建設(shè)等項目可簡化為承諾登記備案。未涉及環(huán)境敏感區(qū)的房地產(chǎn)、社會事業(yè)與服務(wù)業(yè)項目原需編制報告表的可以簡化為承諾登記備案 （對環(huán)境或敏感人群可能有較大影響的項目除外）。

（3）考慮到新區(qū)轄區(qū)內(nèi)原有企業(yè)快速改造的需要，企業(yè)新建脫硫、脫硝、除塵工程或廢氣、廢水污染防治設(shè)施升級技術(shù)改造項目可簡化為承諾登記備案。

（4）環(huán)評編制階段的公眾參與環(huán)節(jié)，仍按原有規(guī)定執(zhí)行。

2.2.3 環(huán)評文件內(nèi)容的簡化

對仍需編制報告書、報告表的項目，建設(shè)項目環(huán)評可以直接引用規(guī)劃環(huán)評成果。根據(jù)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的審查意見和結(jié)論清單的要求，項目環(huán)評可與規(guī)劃環(huán)評共享環(huán)境現(xiàn)狀、污染源調(diào)查等資料，簡化相應(yīng)評價內(nèi)容（見表1）。

2.2.4 聯(lián)動的終止與調(diào)整

（1）在建設(shè)項目環(huán)評審查中，若發(fā)現(xiàn)劃環(huán)評要求的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測任務(wù)未完成或區(qū)域環(huán)境質(zhì)量相比基準年有明顯下降趨勢，不得實施上述聯(lián)動。

（2）區(qū)域內(nèi)集中式污水處理設(shè)施未建成或建設(shè)項目污水不能進入污水處理設(shè)施集中處理的涉水項目不得實施上述聯(lián)動。

表1 環(huán)評報告書內(nèi)容簡化部分

（3）由于環(huán)境基礎(chǔ)條件可能隨區(qū)域發(fā)展發(fā)生較大變化，規(guī)劃環(huán)評報告通過審查3年后，應(yīng)對聯(lián)動內(nèi)容重新組織調(diào)整。

3 建設(shè)項目環(huán)評審批改革的建議

從各地的改革舉措中可以看出，環(huán)評審批改革的實質(zhì)是通過優(yōu)化簡化建設(shè)項目環(huán)評來實現(xiàn)行政審批效率的提高。在這個大趨勢、大背景下，有一種思路認為，只要是做了規(guī)劃環(huán)評的園區(qū)就可進行環(huán)評文件等級的降級，甚至只要開展環(huán)境影響的“區(qū)域評估”就可以不再開展項目環(huán)評。這其實是一種過于冒進的改革思路，對于完成習總書記“綠水青山就是金山銀山”的囑托，并無益處。柳州市北部生態(tài)新區(qū)從實際出發(fā)，通過開展規(guī)劃環(huán)評梳理園區(qū)的環(huán)境質(zhì)量情況，制定園區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單，設(shè)置聯(lián)動措施，劃下改革實施的底線，比較合理地推進了環(huán)評改革工作，也為14個區(qū)域評估試點園區(qū)甚至延伸覆蓋全區(qū)的環(huán)評審批改革提供參考。

3.1 建設(shè)項目環(huán)評改革應(yīng)符合當?shù)貙嶋H

環(huán)境管理工作最忌諱“一刀切”，在環(huán)境影響評價領(lǐng)域，尤其是改革的實施，更是這樣，絕不能生搬硬套或者全盤照搬。各項改革措施，只有與當?shù)氐沫h(huán)境現(xiàn)狀，發(fā)展目標和實際建設(shè)需要緊密結(jié)合起來，分步驟的實施，才能真正發(fā)揮作用。比如本文所提到的案例中，柳州市針對北部新區(qū)的實際情況，近期重點開展了2個方面的改革：①針對改革區(qū)域尚處于建設(shè)初期的特點，對于規(guī)劃環(huán)評里已經(jīng)包含的道路、管網(wǎng)、污水處理工程、社會基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開展簡化改革；②結(jié)合區(qū)域發(fā)展需要，對于近期要重點發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)可能涉及的金屬制品業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、電氣機械及器材制造、儀器儀表制造類等行業(yè)實施簡化。這2個措施很好地切合了新區(qū)近期發(fā)展需要，對于推動新區(qū)加快建設(shè)，早期項目快速落地起到了很好的作用，同時也兼顧了環(huán)境保護的需要，沒有“一放到底”，避免了因改革過猛而造成亂象叢生的情況。

3.2 建設(shè)項目環(huán)評改革需要各部門協(xié)同開展

生態(tài)環(huán)境工作需要多部門協(xié)同開展才能發(fā)揮最大效果，環(huán)評改革領(lǐng)域也是一樣，因為追根究底，環(huán)評改革工作的目的就是加快經(jīng)濟發(fā)展。環(huán)評改革的措施，只有符合經(jīng)濟發(fā)展部門和各建設(shè)部門的需求，效果才能最大化。如果改革措施出臺了，而負責推進項目的相關(guān)部門對政策不理解、不使用，甚至不知道，那這個政策很難真正起到作用，可能成為一紙空文。在本文所提案例中，柳州市的環(huán)評改革并非生態(tài)環(huán)境部門的獨舞，從試點工作籌備的初期，柳州市北部生態(tài)新區(qū)的發(fā)改、住建、規(guī)劃、行政審批、招商部門就已經(jīng)參與進來，對于改革試點的適用行業(yè)、負面清單、具體的簡化程度、辦理的方式等各個領(lǐng)域進行了多次的討論，反復的研究，最后由管委會將各方面工作內(nèi)容及各部門工作職責確定下來，將改革工作的思路貫穿到項目推進涉及到的各個部門，避免了改革試點在實施過程中可能遇到的“腸梗阻”，保證了各個措施的順利推行。

3.3 建設(shè)項目環(huán)評改革需要更有力的監(jiān)管來保駕護航

環(huán)評審批改革將會提高審批效率、加快項目落地、激發(fā)市場活力，但同時也產(chǎn)生了簡化的環(huán)評報告如何質(zhì)保、承諾的企業(yè)如何有效監(jiān)管、簡化后的項目如何與現(xiàn)有的環(huán)境管理系統(tǒng)相銜接等一系列問題，建議從以下幾個方面加強后續(xù)的監(jiān)管：

（1）加大環(huán)評文件的抽查比例和力度。管理部門應(yīng)加大對于涉及改革事項的環(huán)評文件的項目環(huán)評文件抽查力度，重點復核環(huán)評文件質(zhì)量是否達到簡化要求；對于發(fā)現(xiàn)環(huán)評質(zhì)量存在重大缺陷的，依法撤銷審批決定。

（2）強化信用體系建設(shè)。定期抽查實行免于環(huán)評手續(xù)和告知承諾制審批的項目，對于不符合免于條件、作出不實承諾或未履行承諾的業(yè)主，將其納入環(huán)保失信單位，取消其所有項目享受試點政策的權(quán)利并向社會公布。同時加強與政府其他部門互通，讓失信企業(yè)一處失信、處處受限。

（3）完善環(huán)評文件排污許可內(nèi)容。如果實行告知承諾制的項目按照登記表備案管理，只能按照許可證核發(fā)規(guī)范來計算。但目前排污許可核發(fā)規(guī)范還沒有實現(xiàn)全行業(yè)覆蓋，在一段時期內(nèi)，對于區(qū)域排放情況的統(tǒng)計將出現(xiàn)數(shù)據(jù)缺失，不利于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的管控。因此，實施告知承諾制項目建議附加污染源排放清單，便于日后的管理銜接。

（4）強化對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)控。對于實施試點的區(qū)域，地方政府應(yīng)該主動承擔起環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控的任務(wù)，對于大氣、水、土壤、噪聲等區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況，1年監(jiān)測1次以上，并向社會公開，確保項目對環(huán)境的區(qū)域影響被控制在可接受范圍內(nèi)。