邊疆民族地區(qū)社會治理理念的創(chuàng)新與實踐

向建華

（廣西民族師范學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，廣西 崇左 532200）

隨著經(jīng)濟全球化和社會動蕩、地區(qū)沖突等全球性挑戰(zhàn)的加劇，傳統(tǒng)社會管理手段從20世紀90年代開始在全球日漸式微，“社會治理”一詞開始出現(xiàn)在政治學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等諸多學(xué)科的專業(yè)詞匯中。作為一種政治術(shù)語，它是各國政府在總結(jié)長期的施政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上凝練、提升而成的。

十一屆三中全會以來，我國在改革開放的指導(dǎo)下，經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，但伴隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的深入，各種社會矛盾也開始凸顯。因此，緩和社會矛盾、促進社會公平正義已成為我國政府施策的原則之一，“社會管理”開始成為黨和國家政治生活中的重要議題。1998年的政府機構(gòu)改革報告明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的方向之一便是社會管理和公共服務(wù)方面[1]1058。此后，“社會管理”開始出現(xiàn)在各類黨和政府的文件中，但當時的社會建設(shè)，政府始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會組織、市場組織的力量沒有得到有效的培育和釋放。黨的第十六屆四中全會提出“創(chuàng)新社會管理”。從某種意義而言，此時的“社會管理”已經(jīng)開始強調(diào)公眾、社會參與的重要性，是“社會治理”理念的初步萌芽。2013年11月，中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會召開，“社會治理”開始成為我國社會建設(shè)的主題，提出要激發(fā)社會組織的活力，提升社會治理。自此，“社會治理”正式取代“社會管理”，實現(xiàn)了社會建設(shè)從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)向。

邊疆民族地區(qū)作為我國地理人文區(qū)域中的重要組成部分，整體而言，對它們的治理依然延續(xù)了國家整體社會建設(shè)的理念，即從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變。因為“審視民族地區(qū)的社會治理，不能離開中國的大環(huán)境”[2]。在國家整體利益面前，任何局部利益都應(yīng)該服從并服務(wù)于它。恩格斯認為：“社會的利益絕對高于個人的利益，必須使兩者處于一種公正而和諧的關(guān)系之中”[3]179。但同時也應(yīng)該看到的是，邊疆民族地區(qū)特殊的區(qū)域環(huán)境、地理空間、政治文化，造成其治理理念又有其特殊性。在區(qū)域研究中，邊疆民族地區(qū)的特殊性與國家整體的系統(tǒng)性的復(fù)合歷來為中外學(xué)者所關(guān)注，如施堅雅就認為“中國”不能被理解為一個均質(zhì)、單一的實體，它是政治、經(jīng)濟、文化不平衡的不同區(qū)域組成的一個互動系統(tǒng)[4]134-144。因此，邊疆的治理政策也必須關(guān)照到這種結(jié)構(gòu)。

改革開放以來，我們國家對邊疆民族地區(qū)社會治理的具體路徑有延續(xù)性，同時，隨著時代的發(fā)展也有差異性。20世紀80年代，鄧小平在國家改革開放的大背景下，對邊疆民族地區(qū)提出了“兩個大局”“兩個離不開”的發(fā)展思路。號召沿海地區(qū)加快發(fā)展，內(nèi)地要顧全大局。發(fā)展到一定階段的時候，沿海要幫助內(nèi)地發(fā)展，沿海也要服從大局[5]277-278。兩個大局意識在考慮到沿海與內(nèi)地和邊疆民族地區(qū)地理、自然、經(jīng)濟差距的情況下，對邊疆民族地區(qū)的社會治理提出了服從于兩個大局的針對性政策。民族關(guān)系方面，鄧小平也提出了“兩個離不開”的處理思路，即“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族也離不開漢族”[6]367，這是促進民族融合思路的體現(xiàn)。從那時起，邊疆民族地區(qū)扶貧、沿邊貿(mào)易等政策也相繼展開。黨的第三代、第四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)強化對邊疆民族地區(qū)的社會治理，推進民族團結(jié)、維護邊疆穩(wěn)定和鞏固社會秩序，加大對邊疆民族地區(qū)的扶持力度，大力發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟。比如，從1998年開始，我國在邊疆地區(qū)開展了大規(guī)模的“興邊富民行動”和較少民族發(fā)展專項實施規(guī)劃。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央適時根據(jù)國內(nèi)國外政治經(jīng)濟環(huán)境的變化，從社會總體治理情形出發(fā)，對邊疆民族地區(qū)的社會治理提出了一些新思路、新理念。

一、總體理念：從“管理”到“治理”

自秦漢至明清，中原王朝對邊疆民族地區(qū)一直實行“因俗而治”“修文德以來之，被聲教以服之”的羈縻統(tǒng)治政策，采取因俗而治與強化中央集權(quán)相結(jié)合的方式。歷史上，封建制度因“依靠宗法一體化結(jié)構(gòu)的強大組織力量建立起來的封建大國的存在，必然具有相當苛刻的內(nèi)穩(wěn)條件”[7]39，而政府極強的控制力和嚴苛的管理手段是這種內(nèi)穩(wěn)條件維持的必然需要。中華人民共和國成立以來，邊疆民族地區(qū)的安全對國家來說至關(guān)重要，治理的思路依然具有很強的管控思維，政府對于當?shù)氐墓芸貧v經(jīng)時間長、程度深、力度大，造成“統(tǒng)治”“管理”思維積淀深厚。改革開放后，邊疆民族地區(qū)社會管理開始突破法制化和治理化的空白。1984年5月，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》由第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議正式修訂通過，這標志著我國民族政策和民族地區(qū)管理手段的初步法制化。1980年，廣西宜山縣在全國開創(chuàng)性地成立了村民委員會，后來經(jīng)1982年《憲法》和1987年《村民委員會組織法（試行）》的法律確定，村民自治開創(chuàng)了邊疆民族地區(qū)甚至全國農(nóng)村法制化治理的局面。很多邊疆民族地區(qū)也通過當?shù)鬲毦咛厣拿褡鍍?nèi)部社會組織和社會風(fēng)俗幫助政府實現(xiàn)對當?shù)氐墓芾砗椭卫?，維護當?shù)厣鐣暮椭C與穩(wěn)定。比如云南寧蒗縣的跑馬坪鄉(xiāng)的“金古忍所”彝族家支在政府的幫助下舉行盟誓禁毒，取得了不俗成效。當然，不論是民族區(qū)域自治法的頒布、村民自治的實現(xiàn)還是通過內(nèi)部組織自發(fā)舉行的社會管理，其依然是政府管理占主導(dǎo)地位。因此，如何通過調(diào)整政府與社會、公眾之間的關(guān)系，形成多主體共治，讓國家“社會治理”理念成為一種默契共識，是當前邊疆民族地區(qū)社會治理的熱點。十八屆三中全會后，“社會治理”取代了“社會管理”，成為我國社會建設(shè)的主體思想，邊疆民族地區(qū)社會治理理念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。從“管理”到“治理”的社會建設(shè)思路的轉(zhuǎn)化，要求打破政府獨掌公共事務(wù)的情況，將不同主體的利益訴求引入其中，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)治理主體的多樣化。從治理方式角度而言，單純通過行政命令顯然已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代社會矛盾多元化的趨向，只有各方參與、通過協(xié)商與對話的方式，才能實現(xiàn)有效治理。隨著市場、社會組織等的介入，在決策方式上，也將由以前單純注重命令式的決策過程，改變?yōu)楦幼⒅貨Q策過程的民主化、公平化等。

二、從邊緣到前沿：“一帶一路”推進中的邊疆民族地區(qū)社會治理

傳統(tǒng)意義上，邊疆之于核心，兩者因存在明顯的差異而具有不同的治理手段，這是歷史上邊疆之所以被描述的意義所在。全球化時代，“國家的利益已經(jīng)大大超越其領(lǐng)土范圍，并與其他國家的利益交織在一起”[8]1-13+178。在這種背景下，邊疆已經(jīng)不能作為傳統(tǒng)的地理空間來進行闡釋，它逐漸具有了超主權(quán)的現(xiàn)實意義。傳統(tǒng)國家中核心與邊緣的二元對立結(jié)構(gòu)顯然不利于維持國家非主權(quán)利益的超邊界存在。傳統(tǒng)邊疆地區(qū)在國家戰(zhàn)略中，作為國家在全球范圍內(nèi)軟實力展現(xiàn)的話語前沿，在地緣政治、經(jīng)濟語境里，加強與周邊國家合作，拓展國家安全空間和生存空間，維護國家整體利益，具有了非同一般的現(xiàn)實意義。因此，邊疆民族地區(qū)的治理，已經(jīng)脫離了簡單的社會治理的內(nèi)涵，具有了更深層次的意蘊。

隨著“一帶一路”倡議的提出，邊疆一方面作為邊緣的地理方位沒有變化，可是，從“一帶一路”的視角來觀察，它著實已經(jīng)成了國家對外開放的前沿，對促進民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，因此，“一帶一路”本身具有邊疆民族地區(qū)社會治理的意蘊，但隨著“一帶一路”向縱深推進，國家形象的對外不斷輸出，“這一時期的邊疆地區(qū)將超越那個地理上偏遠、經(jīng)濟上落后、文化上保守、政治上封閉的傳統(tǒng)邊疆形象，取而代之的則是一個經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、政治昌明、社會穩(wěn)定的現(xiàn)代邊疆地區(qū)”[9]21-19。通過“一帶一路”作為邊疆治理的延伸，有學(xué)者認為這是“新時代邊疆治理現(xiàn)代化建設(shè)的革命思想，是習(xí)近平為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢而進行的邊疆治理實踐的歷時性表達”[10]36-40。

“一帶一路”倡議將極大推進我國邊疆民族地區(qū)從封閉走向開放、走向融合的進程。開放與融合是民族地區(qū)社會治理的內(nèi)在必然要求，只有交往融合才能加深了解、促進包容。長期以來，邊疆民族地區(qū)因地理位置、政治文化等遠離中心而被冠之以邊疆的名號，且在現(xiàn)實世界里不斷被人們想象為遙遠之地而加深了這種認知。邊疆與邊緣、落后、封閉等標簽雜糅在一起，形成一種具有思維定勢的邊疆發(fā)展論，而與新時代我國發(fā)展的協(xié)調(diào)、開放、共享的新發(fā)展理念相去甚遠。然而世界的本原是融合的，特別是“社會之間借助‘文化現(xiàn)象’進行的融合”[11]324?！耙粠б宦贰辈恢雇苿又袊c周邊國家的交流，更重要的是，作為新時代對外開放的橋頭堡，它有力地推動了邊境民族地區(qū)與內(nèi)地的交流與互信，形成協(xié)調(diào)、開放、共享融合發(fā)展的新格局。從某種程度而言，融合也是民族地區(qū)社會治理的重要理念和手段，當各民族實現(xiàn)“你中有我、我中有你”的交融格局后，現(xiàn)代化的治理效果也就必然達成。

三、文化治理：政治治理的轉(zhuǎn)向

歷史上，邊疆在現(xiàn)實世界里一直有著遙遠邊緣之地的想象。被認為是遠離京畿要地、經(jīng)濟文化落后的僻遠荒蕪地區(qū)。處于遙遠邊緣的人可以被“開化”，即通過教化而成為文明人。在古代傳統(tǒng)“天下觀”的影響下，野蠻與文明的想象被冠之于“蠻荒”與“華夏”的分野。當然，兩者又構(gòu)成缺一不可、互成對立的結(jié)構(gòu)?！靶U荒”“開化”“文明”“野蠻”使得邊疆具有了除地理環(huán)境等因素之外的異域文化特色。邊疆民族地區(qū)治理，自然離不開從文化角度而進行的討論。邊疆，歷史上既是政治的邊緣，同時也是文化的邊緣。在中心與邊緣的張力下，邊疆的文化資源作為一種“他者”的存在有著被解構(gòu)的危險，人們總是在潛意識中以內(nèi)地文化觀來觀照邊疆文化。對文化多樣性的鼓勵和承認是邊疆民族地區(qū)治理關(guān)注的重要一環(huán)。文化多元是特色，也是優(yōu)勢。中心與邊緣的長期互動是中華民族文化形成的條件，文化多樣性的發(fā)展提升了國家整體文化內(nèi)涵，邊疆就是這種多樣性生成的獨特場域。“邊疆完全可能是充滿活力、智慧與創(chuàng)造力的，甚至，由于特殊的歷史機緣，邊疆可能生產(chǎn)出一種‘中心’并不具備的知識。”[12]64-70。尊重文化生成的多樣性，并保護好這種多樣性，是邊疆民族地區(qū)社會文化治理的重要前提，也是手段和目的。

重視邊疆民族地區(qū)作為文化多樣性生成的重要場域和條件，豐富各民族文化內(nèi)涵，開發(fā)民族文化的社會功能等?！靶聲r代邊疆文化治理就是要實現(xiàn)邊疆地區(qū)各民族文化的相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)費孝通先生所實現(xiàn)的‘各美其美，美人之美，美美與共，天下大同’的各民族文化和諧共存的局面”。[13]17-21在多民族長期發(fā)展的歷程中，各民族形成了自身獨特的次序表達和觀察視角，并通過物質(zhì)文化和精神文化的形式呈現(xiàn)在邊疆民族地區(qū)民眾生活的方方面面，通過這些文化對當?shù)孛癖姷纳a(chǎn)和生活形成規(guī)范和次序，引導(dǎo)其履行相應(yīng)的社會內(nèi)部責任。

文化要素是社會的重要組成部分，在社會治理中充分體現(xiàn)文化的作用，是創(chuàng)新社會治理手段的重要手段。改革開放以來，邊疆民族地區(qū)社會治理理念的創(chuàng)新歷程中，文化政治認同的重要性被擺在越來越突出的位置，著力培育邊疆民族地區(qū)民眾中華民族共同體意識。民族團結(jié)是我國各族人民和中華民族存在的生命線，只有加深了文化認同、政治認同、中華民族認同，邊疆民族地區(qū)才有可靠發(fā)展的環(huán)境和基礎(chǔ)，社會治理才會真正達到實效。

四、非傳統(tǒng)安全：新安全觀的樹立

歷史上，邊疆民族地區(qū)因地理位置的獨特，在國家生存和發(fā)展中的地位與格局具有相當?shù)闹匾?，安全問題一直是這類地區(qū)重點關(guān)注的話題。但隨著改革開放四十年的發(fā)展，我國綜合國力日益強大，傳統(tǒng)安全問題，如國外軍事威脅已不是我國國家安全的最重要威脅，非傳統(tǒng)安全問題開始逐漸突出。

邊疆民族地區(qū)是一個互動關(guān)系復(fù)雜的社會，而社會是“人們交互作用的產(chǎn)物”[14]320-321?；拥脑黾?、特殊的區(qū)情、復(fù)雜的社會民生問題、嚴峻的社會管理壓力使得邊疆民族地區(qū)的非傳統(tǒng)安全也必然面臨一些威脅和挑戰(zhàn)。走私、毒品、偷渡等違法犯罪行為已經(jīng)成為威脅我國邊疆民族地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的重要障礙，特別是我國邊境線漫長，不同地區(qū)非傳統(tǒng)安全又有不同的特點。非傳統(tǒng)安全“作為時代變化的產(chǎn)物，是安全從觀念到實踐被引入新的時代內(nèi)容的結(jié)果”[15]1-6，對這一類地區(qū)的社會治理，也遵循了由傳統(tǒng)安全觀到非傳統(tǒng)安全觀的路徑轉(zhuǎn)變，要求運用國家總體安全觀綜合治理，同時做到具體問題具體分析。

十九大報告明確提出“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”，發(fā)展是消除邊疆民族地區(qū)貧困，緩解社會矛盾的最重要的途徑，進一步優(yōu)化國家整體安全和發(fā)展。 2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，將公安邊防部隊不再列武警部隊序列。現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制，這既是全面落實黨對人民解放軍和其他武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)，同時也是我國邊疆民族地區(qū)治理由應(yīng)對傳統(tǒng)威脅轉(zhuǎn)為非傳統(tǒng)威脅的重要手段，更加注重內(nèi)部社會的治理，貫徹落實中央總體國家安全觀。針對邊疆民族地區(qū)非傳統(tǒng)安全的威脅，文化和意識形態(tài)在這一地區(qū)的引領(lǐng)作用顯得至關(guān)重要。文化固邊成為越來越多地方所采用的主要應(yīng)對手段。比如云南省實施的“紅旗飄飄”工程、“村級組織活動場所”建設(shè)、“農(nóng)村黨員干部現(xiàn)代遠程教育站點”建設(shè)等工程，通過邊境地區(qū)基層黨組織的引領(lǐng)作用帶動邊疆安寧、增進民族團結(jié)。國家總體安全觀的確立是對邊疆民族地區(qū)社會治理理念中國家普遍性和地方獨特性的整合，是國家意志、地方意志和民族意志的統(tǒng)合。

總之，改革開放以來，我國對邊疆民族地方的治理理念隨著社會歷史語境的轉(zhuǎn)移而有所變化，這種變化是必然的。它遵循了馬克思主義哲學(xué)傳統(tǒng)中“實事求是”“一切從實際出發(fā)”的認識論和方法論原則。唯有此，才能進一步通過治理手段促進邊疆民族地區(qū)的全新發(fā)展?？梢韵胍?，在不遠的將來，邊疆民族地區(qū)也會在民族復(fù)興的潮流中走向繁榮與興盛。