對我國市場規(guī)制立法的梳理

劉文斐

(甘肅政法大學(xué) 甘肅 蘭州 730070)

一、市場規(guī)制的含義

市場即商品交易的場所或商品行銷的區(qū)域，市場規(guī)制存在的首要前提就“市場”的存在。“規(guī)制”來源于英文Regulation，含義是有規(guī)定的管理，或有法規(guī)條例的制約，也有一些文獻(xiàn)如《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大詞典》將Regulation譯為“管制”，狹義的規(guī)制是指政府對經(jīng)濟(jì)行為的管理或制約，而廣義上規(guī)制則包含一切公權(quán)組織對私權(quán)個人或小團(tuán)體的激勵和約束，這其中包括政治、道德等方面的規(guī)制①，比如我國對規(guī)制一詞的最早記載是在《新唐書·韋述傳》，將其釋義為規(guī)格制式，從現(xiàn)代漢語的詞義看，規(guī)制一詞指的是“規(guī)則，制度”，從公共政策學(xué)角度講，規(guī)制是指政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對微觀主體行為實行的一種干預(yù)。

市場規(guī)制廣義上指各個公權(quán)組織對市場失效采取的糾正、約束和激勵，它包括對市場的規(guī)制和對宏觀層面的規(guī)制兩方面，所謂宏觀層面的規(guī)制一般認(rèn)為就是對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。狹義的市場規(guī)制則如金澤良雄的定義，指“在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府為了矯正或改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題而干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體活動的行為”，丹尼爾·史普特在此基礎(chǔ)上提出了三種類型的市場規(guī)制，第一，直接干預(yù)市場配置機(jī)制的規(guī)制，如價格規(guī)制、產(chǎn)權(quán)規(guī)制及合同規(guī)制；第二，通過影響消費者決策而影響市場均衡的規(guī)制；第三，通過干擾企業(yè)決策從而影響市場均衡的規(guī)制，這類的約束包括施加于產(chǎn)品特征之上的限制，如質(zhì)量、耐久、安全等。市場規(guī)制在當(dāng)前的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論主要指狹義上的涵義,是政府通過立法、規(guī)章和制度的執(zhí)行去實施對市場的約束和激勵。

當(dāng)下經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)學(xué)者對政府直接性干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為除了“市場規(guī)制”外，還有“政府管制”、“市場監(jiān)管”、“市場管理”等不同稱謂。“政府規(guī)制”和“政府管制”的定義側(cè)重于強(qiáng)調(diào)“政府對經(jīng)濟(jì)行為的約束、調(diào)節(jié)”，卻忽略了“市場”本身的作用；“市場監(jiān)管”的“監(jiān)管”內(nèi)涵失去了“規(guī)制”所表達(dá)的要按照法律、符合規(guī)則層面的意思，“市場管理”中的“管理”外延擴(kuò)展存在不確定性?？梢姟笆袌鲆?guī)制”是目前最為適合的一種名稱。

通過以上對規(guī)制及市場規(guī)制含義的分析，市場規(guī)制是因市場需要產(chǎn)生的由法律規(guī)定的以政府為主的規(guī)制主體對市場活動進(jìn)行調(diào)節(jié)、監(jiān)督、干預(yù)，以及特殊情況下直接參與市場經(jīng)濟(jì)的行為模式。

二、我國市場規(guī)制基本結(jié)構(gòu)體系討論

我國關(guān)于市場規(guī)制法的研究主要聚集在兩方面，一方面?zhèn)戎乜傮w研究和基本理論，另一方面是具體制度和各單行法的研究，但少有對市場規(guī)制法的體系進(jìn)行整體梳理，更多的是穿插于以上研究當(dāng)中，這些對市場規(guī)制法體系的主流觀點主要有以下幾類：

目前得到許多學(xué)者認(rèn)同的理論認(rèn)為市場規(guī)制法應(yīng)當(dāng)由反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法和消費者權(quán)益保護(hù)法構(gòu)成。有學(xué)者認(rèn)為市場規(guī)制法是“市場障礙排除法“，或稱為“市場競爭法”，這種觀點認(rèn)為市場規(guī)制法由反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法構(gòu)成，基于國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的方式——市場規(guī)制、國家直接參與投資經(jīng)營與社會經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)、促進(jìn)和調(diào)控。依據(jù)這種觀點，市場規(guī)制法就是調(diào)整市場規(guī)制活動中所產(chǎn)生的國家市場規(guī)制關(guān)系的法律的總稱。

王全興教授依據(jù)市場以及市場主體的不同，將市場規(guī)制法劃分為市場一般法、市場規(guī)制特別法、以及市場規(guī)制相關(guān)法三部分。其中市場一般法包括市場準(zhǔn)入法、反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護(hù)法、質(zhì)量規(guī)制法、價格規(guī)制法、合同規(guī)制法、中介服務(wù)規(guī)制法；市場規(guī)制特別法包括金融市場監(jiān)管法、勞動力市場監(jiān)管法、房地產(chǎn)市場監(jiān)管法、電訊市場監(jiān)管法；市場規(guī)制相關(guān)法包括企業(yè)法、侵權(quán)行為法、合同法、知識產(chǎn)權(quán)法等。

基于市場規(guī)制法的調(diào)整對象范圍及基本內(nèi)容，徐孟州教授認(rèn)為市場規(guī)制法由生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)制法、市場競爭法和市場監(jiān)督法構(gòu)成。另一種得到更多學(xué)者認(rèn)同的“三部分構(gòu)成說”認(rèn)為市場規(guī)制法由反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法和消費者權(quán)益保護(hù)法構(gòu)成。

楊紫烜教授則認(rèn)為市場規(guī)制法由市場競爭法、產(chǎn)品質(zhì)量法、要素市場管理法和消費者權(quán)益保護(hù)法四個部分構(gòu)成。李昌麒教授認(rèn)為市場規(guī)制法包括壟斷及其法律規(guī)制、反不正當(dāng)競爭法律規(guī)制、消費者保護(hù)法律制度和產(chǎn)品質(zhì)量法律制度等。

在以上觀點中，筆者更贊同李昌麒教授的理論，但在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)增加市場準(zhǔn)入和退出法，形成一個從進(jìn)入市場到退出市場過程中具有連貫性的法律體系。

市場經(jīng)濟(jì)的繁榮帶來了經(jīng)濟(jì)的攀升，但同時也造就了更多的市場主體，不同于我國傳統(tǒng)基于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)所形成的“士農(nóng)工商”觀念，而今只要存在一定需求，就會催生相關(guān)產(chǎn)業(yè)的誕生，但隨著越來越多的市場主體進(jìn)入市場，對市場主體的經(jīng)營資質(zhì)要求也應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時也推動了產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)生，市場主體之間的聯(lián)系越來越緊密，對經(jīng)濟(jì)的影響也就越來越大，此時若其中一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，則會“牽一發(fā)而動全身”。此外，國際貿(mào)易使得中外合資企業(yè)不斷增加，市場準(zhǔn)入的另一重要作用就是控制外資進(jìn)入特定行業(yè)。相比于對市場準(zhǔn)入制度的規(guī)定，市場退出機(jī)制并不完善，《破產(chǎn)法》規(guī)定了企業(yè)法人的市場退出方式，而除此之外則再無其他對市場主體退出機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，不論是一般經(jīng)營者還是特殊經(jīng)營者，都應(yīng)當(dāng)受到法律全面的規(guī)制，包括其進(jìn)入、經(jīng)營和退出，這也符合上文中所說的連貫性。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的核心之一自由公平的競爭秩序，經(jīng)營者在競爭過程中追逐利益，競爭的存在使得消費者可以從中做出最優(yōu)選擇，也促進(jìn)了市場的健康發(fā)展，但經(jīng)營者為了獲取更多利益的過程中，可能會破壞競爭秩序，從而產(chǎn)生壟斷或不正當(dāng)競爭行為，由于市場本身存在缺陷對這種狀況無法調(diào)節(jié)，反壟斷法與反不正當(dāng)競爭法應(yīng)運而生，其作用就是遏制市場中破壞競爭秩序的行為。

經(jīng)營者進(jìn)入市場后將提供產(chǎn)品和服務(wù)，存在某些經(jīng)營者為了追求利益最大化會為消費者提供瑕疵或缺陷產(chǎn)品，而某些缺陷在短期內(nèi)可能不會顯現(xiàn)出其影響，但長期使用下對消費者造成人身或財產(chǎn)損害，長此以往，消費者將對經(jīng)營者提供的產(chǎn)品失去信任，繼而造成劣質(zhì)產(chǎn)品的惡性循環(huán)，不利于市場長久的健康發(fā)展。產(chǎn)品質(zhì)量法對經(jīng)營者提供的產(chǎn)品及服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)而的最終目的是為了維護(hù)市場的良性發(fā)展。

市場的日益龐大、社會分工的細(xì)化使得消費者對產(chǎn)品的信息了解愈來愈少，相比與傳統(tǒng)市場中消費者與經(jīng)營者相對平等的關(guān)系，現(xiàn)今消費者與經(jīng)營者的信息不對稱令消費者處于不利地位，這種現(xiàn)象稱為“信息偏在”。信息偏在導(dǎo)致了消費者在交易中處于劣勢地位，其利益也更易受到侵害，消費者權(quán)益保護(hù)法是傾斜配置以提升消費者在市場中的地位，彌補(bǔ)由于信息偏在而導(dǎo)致的不利。

三、改革開放以來我國市場規(guī)制立法的梳理

1978年改革開放至1992年間，我國處于從計劃體制和人治向經(jīng)濟(jì)法制轉(zhuǎn)變的時期，彼時還未有市場經(jīng)濟(jì)一說，這條轉(zhuǎn)變之路上對“姓資還是姓社”的爭論一直未曾停止，但政府已經(jīng)敏銳的感受到市場的力量，1980年《國務(wù)院關(guān)于開展和保護(hù)社會主義競爭的暫行規(guī)定》明確規(guī)定了“在社會主義公有制經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢的情況下，允許和提倡各種經(jīng)濟(jì)成分之間、各個企業(yè)之間，發(fā)揮所長，開展競爭。在經(jīng)濟(jì)活動中，除國家指定由有關(guān)部門和單位專門經(jīng)營的產(chǎn)品以外，其余的不得進(jìn)行壟斷、搞獨家經(jīng)營?！辈⒁蟾鞑块T開通商品流通渠道為競爭開辟場所、逐步調(diào)整不合理的價格、打破地區(qū)封鎖和部門分割等，可謂是對市場規(guī)制立法的率先嘗試。

隨著市場的逐步開放，《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》與《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任條例》相繼在1985年和1986年出臺，前者劃定了各類產(chǎn)品的范圍以及檢驗方式，后者則明確了工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量責(zé)任，以現(xiàn)今的眼光來看，僅制定對工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任的相關(guān)規(guī)定也許并不全面，但考慮到當(dāng)時工業(yè)在社會所占比重及工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量問題可能導(dǎo)致的嚴(yán)重性，可以解釋當(dāng)時產(chǎn)品質(zhì)量立法對工業(yè)產(chǎn)品的看重。1987年，國務(wù)院成立反壟斷法規(guī)起草小組，并草擬《禁止壟斷和不正當(dāng)競爭暫行條例草案》，但接下來我國《反壟斷法》的出臺卻經(jīng)歷了一個十分漫長的過程。隨后1991年《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證管理條例》(2003年隨著《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》的施行同時廢止)頒布。

但同時，對需要國家專營的產(chǎn)業(yè)也出臺了相關(guān)法律法規(guī)對經(jīng)營者予以限定，不論是煙草方面的《煙草專賣條例》(1983年)、《煙草專賣法》(1991年)，或是食鹽方面的《鹽業(yè)管理條例》(1990年)抑或是郵政方面的《郵政法》(1987年)和《郵政法實施細(xì)則》(1990年)。

1992年黨的十四大提出“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”，平息了“姓資姓社的爭論”，確立了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場規(guī)制立法迎來了春天，有了之前對產(chǎn)品質(zhì)量的各項法規(guī)，《產(chǎn)品質(zhì)量法》(1993年2月22日通過，1993年9月1日施行)成為了市場規(guī)制法中最先制定的法律，緊接著《反不正當(dāng)競爭法》也于1993年9月12日通過并于同年的12月1日施行，市場經(jīng)濟(jì)的確立使得消費者的地位也收到了關(guān)注，對消費者權(quán)益的保護(hù)催生了《消費者權(quán)益保護(hù)法》的誕生，這部法律也于1994年1月1日正式施行。相比于這幾部制定十分順利的法律，《反壟斷法》的制定不可謂不艱難，87年對壟斷行為的禁止已有相關(guān)規(guī)定，《反壟斷法》通過時卻已是2007年。自此，我國市場規(guī)制法的基本體系構(gòu)建完成。

1992年至今，對煙草的專賣仍舊實行了較為嚴(yán)格的把控，但自2017年《食鹽專營辦法》頒布，將競爭機(jī)制引入食鹽市場，對食鹽的把控已經(jīng)不如最初的嚴(yán)格。2002年《無照經(jīng)營查處取締辦法》(隨著2017年《無證無照經(jīng)營查處辦法》施行同時廢止)對經(jīng)營者的進(jìn)入市場提出要求，同年《指導(dǎo)外商投資方向的規(guī)定》也對外商投資劃定了界限。

四、對我國市場規(guī)制立法的評價

改革開放四十年來，我國市場規(guī)制法形成了政府與市場相互補(bǔ)充協(xié)調(diào)作用的模式，政府的從被動調(diào)節(jié)市場失靈轉(zhuǎn)變成為主動干預(yù)，政府不再僅僅是“守夜人”的角色，而是有條件的控權(quán)，市場規(guī)制就是其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中與之最為契合的工具，通過主動對市場進(jìn)行規(guī)制，營造經(jīng)營者之間良好的競爭秩序并保護(hù)對弱勢的消費者。

但同樣，我國市場規(guī)制立法也存在相應(yīng)缺陷，如前文提到的對市場退出制度的缺失，以及體系構(gòu)建不明確等問題尚未解決，在此情形下，學(xué)界有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將市場規(guī)制法法典化，雖然法典化的協(xié)調(diào)性有著無法比擬的優(yōu)越性，但考慮到我國對市場經(jīng)濟(jì)法的立法技術(shù)還不成熟，法典化并不是目前我國市場規(guī)制立法模式的最佳選擇。筆者認(rèn)為，現(xiàn)今在市場規(guī)制立法方面的首要工作仍舊是完善單行法，加強(qiáng)對市場規(guī)制法律法規(guī)的制定、修改及清理，與此同時提高立法技術(shù)，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)市場規(guī)制法體系的構(gòu)建，最終完成我國市場規(guī)制法的體系架構(gòu)。