我國預(yù)算體系改革路徑與發(fā)展

楊 幸

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830012)

一、引言

預(yù)則立，不預(yù)則廢。由此可見，在現(xiàn)代國家治理中預(yù)算的重要地位。作為公共治理體系的基礎(chǔ)，預(yù)算改革總被視為是國家發(fā)展中重大變革的突破口。改革開放以前，由于我國經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)背景以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國預(yù)算的編制也有起有落，一直在探索但是從未走上正軌。尤其是1966-1978年年間，國家財(cái)政沒有編制正式的預(yù)算報(bào)告，除1978年外也沒有編制正式的決算報(bào)告。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生翻天覆地的變化，預(yù)算逐步為各級(jí)政府政策制定和實(shí)施的重要工具。為滿足政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，我國進(jìn)行了一系列的改革探索以建立現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度。

二、我國政府預(yù)算的發(fā)展現(xiàn)狀

在過去的三十年中，中國經(jīng)濟(jì)保持著高速增長，此間中國也較為成功地適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并且構(gòu)建起新的財(cái)政收入體系來。此時(shí)我國的財(cái)政收入還保持著穩(wěn)定的增速，持續(xù)性也有增強(qiáng)，因此我國能夠數(shù)次克服在治理體系改革中的困境與挫折。但是，隨著最近幾年我國經(jīng)濟(jì)中增速放緩，財(cái)政收入開始逐年下滑，且收支缺口將會(huì)越來越大，這代表我國的預(yù)算環(huán)境己經(jīng)發(fā)生根本性的變化。所以面對(duì)這種變化，我國如何繼續(xù)進(jìn)行預(yù)算改革以確保財(cái)政的可持續(xù)性，將是一大挑戰(zhàn)。

在21世紀(jì)初，中央財(cái)政收入連續(xù)多年收入超過預(yù)算，暴露了收入預(yù)算編制的存在的問題，為此，我國年設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，以規(guī)范財(cái)政資金的管理活動(dòng)。新《預(yù)算法》中也規(guī)定了，各級(jí)財(cái)政的一般公共預(yù)算可設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，以彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。

黨的十六屆三中全會(huì)上提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，我國預(yù)算績效管理改革正式開始進(jìn)行。2009年在財(cái)政部預(yù)算司下設(shè)預(yù)算績效管理處，2011年成立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，逐步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效管理目標(biāo)和任務(wù)的明確，至此，我國預(yù)算管理開始突破以往傳統(tǒng)式的合規(guī)控制，為后期改革中績效管理的全面推進(jìn)和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。到了2013年，已經(jīng)意識(shí)到我國財(cái)政工作中問題的根源在于財(cái)政活動(dòng)中“財(cái)權(quán)與事權(quán)”不相匹配，所以，財(cái)政部提出了預(yù)算績效改革，旨在將預(yù)算與績效掛鉤，此舉不僅能過夠緩解財(cái)政預(yù)算的低效率問題，同時(shí)也為政府進(jìn)行績效管理的找到了方向。

預(yù)算績效屬于政府績效的一部分，傳統(tǒng)的預(yù)算管理通常是重視過程而輕視績效，所以政府的財(cái)政支出使用效率較為低下，無法更好地進(jìn)行資源配置。作為一種約束決策的機(jī)制，預(yù)算績效貫穿政府財(cái)政活動(dòng)的起點(diǎn)和終點(diǎn)。根據(jù)相關(guān)績效信息，各方人員可以對(duì)相關(guān)部門預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行評(píng)價(jià)與問責(zé)，同時(shí)高效的預(yù)算績效管理有利于提高預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算編審的科學(xué)性和規(guī)范性。

三、我國推進(jìn)政府預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)

一是要繼續(xù)推進(jìn)政府預(yù)算績效管理。政府預(yù)算績效管理中最重要的環(huán)節(jié)就是預(yù)算績效管理，涵蓋預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等的所有環(huán)節(jié)?？冃ьA(yù)算的核心理念就是將投人與產(chǎn)出相結(jié)合，并在預(yù)算的過程中加強(qiáng)對(duì)績效信息的使用。其中，對(duì)績效信息的使用程度有所不同，隨著該信息在預(yù)決算中重要性的逐步提高，績效預(yù)算的內(nèi)涵也更加明晰。最完美的狀態(tài)是資源的分配與績效信息直接掛鉤。因此，必須要實(shí)現(xiàn)預(yù)算程序的法定化，完善預(yù)算制度，加速實(shí)施修訂條例，規(guī)范預(yù)算操作。至今，新《預(yù)算法》已出臺(tái)5年，但與算法的實(shí)施條例始終沒有消息，這為預(yù)算改革留下了不確定性，也為各方具體如何編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算的規(guī)范性留下問題，因此必須加快實(shí)施條例的修訂。

同時(shí)，要分離預(yù)算主體的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，否則人大對(duì)預(yù)算的決策權(quán)始終是流于形式。預(yù)算的改革應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)利劃分清晰，責(zé)任與權(quán)利相匹配”的原則劃分職能，政府編制和執(zhí)行預(yù)算，對(duì)預(yù)算的審核與批準(zhǔn)程序由各級(jí)立法機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)。當(dāng)然，需要注意的是，行使決策權(quán)的各級(jí)人大必須具備相應(yīng)的能力，以保證決策的科學(xué)性和正確性。其次是績效信息在決策中的運(yùn)用程度問題，應(yīng)當(dāng)先發(fā)展績效信息的使用技術(shù)，為加強(qiáng)績效信息在決策中的作用提供技術(shù)支持。

二是加大力度推進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度的發(fā)展與之協(xié)同發(fā)展。政府預(yù)算績效管理必須與政府會(huì)計(jì)制度改革協(xié)同推進(jìn)才能更好地發(fā)揮其作用。由于財(cái)政活動(dòng)中存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，財(cái)政資金的分配與使用將必然會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品無效率提供的問題。目前，我國政府預(yù)算績效管理主要運(yùn)用指標(biāo)法進(jìn)行預(yù)算的績效評(píng)價(jià)，政府預(yù)算績效指標(biāo)的申報(bào)在某種意義上來說就是要求財(cái)政各部門和單位公開財(cái)政資金的使用、產(chǎn)出及效果如何。這有助于緩解有信息不對(duì)稱引起的委托代理沖突，即逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，但是這并不能從根源上解決財(cái)政管理的信息不對(duì)稱問題，而是需要建立完善的政府會(huì)計(jì)制度?？梢越梃b國際成功經(jīng)驗(yàn)，政府預(yù)算績效管理和公共部門績效管理的改革必然會(huì)伴隨著政府會(huì)計(jì)技術(shù)的革新與發(fā)展。如1998年，在英國政府會(huì)計(jì)中對(duì)權(quán)責(zé)發(fā)生制的應(yīng)用就源于資源會(huì)計(jì)與預(yù)算改革;2001年，法國頒布法律加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理的同時(shí)，也規(guī)定中央政府會(huì)計(jì)開始采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

近幾年，我國國家治理體系現(xiàn)代化的改革開始呈現(xiàn)出自組織的現(xiàn)象，政府預(yù)算績效管理、公共部門績效管理與政府會(huì)計(jì)之間的協(xié)同作用開始逐漸顯現(xiàn)出來，即隨著政府預(yù)算績效管理的不斷進(jìn)步促進(jìn)了政府會(huì)計(jì)改革的深化與發(fā)展。

三是加強(qiáng)總額控制。在預(yù)算的管理中引入中長期預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算總額的控制，成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的重要手段之一。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收入增速也隨之減慢、支出結(jié)構(gòu)發(fā)生變化以及政府債務(wù)到達(dá)歷史的最高水平，我國財(cái)政出現(xiàn)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，未來的政府收支壓力也會(huì)加大。

我國各級(jí)政府首先要適應(yīng)國內(nèi)預(yù)算環(huán)境的變化，改革預(yù)算模式和預(yù)算行為不僅要提高財(cái)政資金的配置和使用效率，還要引入中長期的預(yù)算管理，而不只是關(guān)注短期預(yù)算。由于我國的特殊國情，不同地區(qū)之間如何編制中期財(cái)政規(guī)劃可能會(huì)存在較大差異，因?yàn)橄嚓P(guān)政策法規(guī)對(duì)具體編制情況也沒有進(jìn)行規(guī)定，這會(huì)使各地方政府進(jìn)行自我探索，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致改革難以落地，達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。因此，中央及各級(jí)政府必須提供具體的操作指南以規(guī)范各地區(qū)中長期預(yù)算報(bào)告的編制，來保證預(yù)算改革的實(shí)施。其次，各部門在編制中期預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮采用上下相結(jié)合的預(yù)算決策模式，在保證預(yù)算質(zhì)量的同時(shí)突出重點(diǎn)及預(yù)算的輕重緩急。最后，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算準(zhǔn)確性和科學(xué)性要求，在此基礎(chǔ)之上確定財(cái)政支出最高限度，將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政府工作報(bào)告的一部分。

四是引入外部監(jiān)督體系。首先是應(yīng)當(dāng)積極引人第三方參與績效管理，由于第三方機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立、客觀、專業(yè)的優(yōu)勢，能夠更好的進(jìn)行預(yù)算評(píng)價(jià)，也有助于增強(qiáng)監(jiān)督的透明度和公開度，提高財(cái)政資金的使用效率，也能為財(cái)政部提供人力資源支持以面對(duì)大量的績效評(píng)價(jià)活動(dòng)。同時(shí)，作為實(shí)施績效管理的重要方式和途徑之一，引入第三方機(jī)構(gòu)也符合“參與式治理”的改革方向，這在我國建立現(xiàn)代化治理體系具有重要的價(jià)值和意義。因此，第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)工作必須具備客觀、公正的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的管理，提高第三方人員技能專業(yè)水平，增強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮第三方獨(dú)立客觀的優(yōu)勢，提高預(yù)算過程的科學(xué)性。

其次是提高預(yù)算決策的公眾參與度。公共參與預(yù)算決策表明其具有民主化的特征，同時(shí)也表明了其科學(xué)性。因?yàn)椋覈菫槿嗣穹?wù)的，決策的科學(xué)化必須是為以納稅人的需求為導(dǎo)向的，為最大化社會(huì)福利。因此，必須構(gòu)建有效且可行的民主制度，讓民眾參與到預(yù)算中來，使預(yù)算的編制與執(zhí)行等過程都能體現(xiàn)出公眾的需求與意念，減少預(yù)算供給與需求的之間的不對(duì)稱性，保證每一分錢都花在適當(dāng)?shù)牡胤?，提高?cái)政資金的使用效率及效果。政府必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)政信息的公開，運(yùn)用各種新形式向大眾展示其辦事依據(jù)，流程以及結(jié)果與效率，為民眾參與預(yù)算活動(dòng)提供廣闊的渠道。另一方面，加強(qiáng)對(duì)政府部門網(wǎng)站的建設(shè)，通過網(wǎng)站披露各種政務(wù)信息，并且提供各種在線服務(wù)，在線為公眾疑問進(jìn)行解答。通過不同手段和途徑拓寬民眾積極參與預(yù)算的途徑，使得預(yù)算最終能夠體現(xiàn)出大眾的偏好

五是加強(qiáng)財(cái)政信息化建設(shè)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，各行各業(yè)的信息化水平顯著提高，其中，財(cái)政信息化建設(shè)作為技術(shù)支撐開始逐步推動(dòng)財(cái)政改革的，有助于提高財(cái)政管理的效率和水平，有助于財(cái)政治理方式的改革，有助于較好的進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)分析。然而目前為止，我國財(cái)政方面的信息化建設(shè)依舊是相對(duì)比較落后的，技術(shù)的發(fā)展與管理藝術(shù)的融合較為困難，具備財(cái)政管理知識(shí)的人才，其計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)相對(duì)太過薄弱，相反由計(jì)算機(jī)技術(shù)背景的，對(duì)財(cái)政上并不了解，綜合性人才少，很難適應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)背景下財(cái)政管理的發(fā)展要求。故而要重視對(duì)人才的培養(yǎng)和建設(shè)，使得同時(shí)具備信息化技術(shù)與財(cái)政管理能力的人才越來越普遍化，才能把保證財(cái)政信息化建設(shè)的發(fā)展。

四、結(jié)語

展望未來，預(yù)算制度本身的發(fā)展和完善固然重要，但其運(yùn)行環(huán)境的變革(如財(cái)政體制、稅收制度等)亦不容忽視，應(yīng)當(dāng)適時(shí)的進(jìn)行同步推進(jìn)，至少不能讓其成為預(yù)算改革進(jìn)一步深化的障礙。從長遠(yuǎn)來看，未來的預(yù)算改革不僅要完善我們國家現(xiàn)有的預(yù)算制度，還要滿足現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的動(dòng)態(tài)需求。作為國家治理現(xiàn)代化基礎(chǔ)支撐的預(yù)算改革，將伴隨全面深化改革的整個(gè)過程，成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

由于我國特殊的制度背景以及發(fā)展?fàn)顩r，導(dǎo)致我國不能也不應(yīng)該從整體上借鑒其他國家的預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)分時(shí)期分階段的學(xué)習(xí)。預(yù)算的發(fā)展不止其自身制度和法律的完善，更需要其他各相關(guān)制度體系的配合與協(xié)同發(fā)展，進(jìn)行一條漸進(jìn)的改革引進(jìn)之路。