“一村一法律顧問”制度困境與創(chuàng)新路徑研究
——以HN制度現(xiàn)狀展開

方 家

(吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院 湖南 湘西 416000)

一、“一村一法律顧問”制度基本內(nèi)涵

一村一法律顧問，又叫村(居)法律顧問，是指政府出資購買法律服務(wù)，為每一個村(居)聘請一名法律專業(yè)人員擔(dān)任法律顧問，為村(居)民及村(居)組織提供公共法律服務(wù)，以滿足農(nóng)民群眾的法律需求。受聘對象主要是律師、基層法律服務(wù)工作者以及其他具有法律專業(yè)知識的人員。一村一法律顧問制度涉及的主體主要有司法行政機關(guān)、村(居)法律顧問、農(nóng)民群眾。

一村一法律顧問制度是我國法律顧問制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物，按照我國傳統(tǒng)的法律顧問分類，根據(jù)聘請主體的不同，法律顧問主要分為政府法律顧問、企業(yè)法律顧問、私人法律顧問，而沒有村(居)法律顧問。在我國，浙江省寧波市最早開始實行“一村一法律顧問”工作，2007年，該市通過出臺《寧波市建立農(nóng)村法律顧問制度實施意見》，建立“一村一法律顧問制度”，該市政府財政部出資聘請法律顧問，專門負(fù)責(zé)轄區(qū)村居總計2554個建制村的基層法律服務(wù)工作，現(xiàn)行寧波市內(nèi)已經(jīng)全面開展了農(nóng)村法律顧問工作，給群眾帶來了法律服務(wù)全新體驗，化解了農(nóng)村出現(xiàn)的諸多矛盾糾紛。寧波市的一村一法律顧問制度試點工作取得了很大的成功，隨著其他地區(qū)紛紛借鑒制度模式，一村一法律顧問制度在全國推行開來，成為我國基層社會治理法治化的重要制度。

二、湖南“一村一法律顧問”現(xiàn)狀

湖南省下轄14個地級行政區(qū)，共有122個縣級區(qū)劃，1933個鄉(xiāng)級區(qū)劃。目前“一村一法律顧問”制度在全省14個地級行政區(qū)已全面推進，湘潭市、衡陽常寧市、郴州市北湖區(qū)、永州祁陽縣等地已經(jīng)實現(xiàn)“一村一法律顧問”全覆蓋。其中，就湘潭市來說，該市于2018年7月在全省率先出臺《關(guān)于開展“一村(社區(qū))一法律顧問”工作的實施意見》，經(jīng)過兩個多月的工作推進，2018年10月，湘潭市全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)“一村(社區(qū))一法律顧問”全覆蓋，在全省率先實現(xiàn)村級法律顧問全覆蓋，330名律師走進966個村、社區(qū)，打通了公共法律服務(wù)“最后一公里”。截至2019年11月，據(jù)統(tǒng)計湘潭市法律顧問律師共接受村(社區(qū))組織及村(居)民法律咨詢1萬余人次，為村(社區(qū))起草修改完善合同、村規(guī)民約等600多份，參與矛盾糾紛調(diào)解300余件，開展法治宣傳活動300余場次，讓抽象的法律具體了起來。

三、“一村一法律顧問”制度困境

經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國的農(nóng)村法律顧問制度取得了顯著的工作成效，尤其是在提升政府工作法治化水平、提高農(nóng)民法律知識水平和法律素養(yǎng)、處理農(nóng)村矛盾和糾紛、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等各方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于該制度運行的時間短，當(dāng)前一村一法律顧問制度仍處于探索階段，加上我國區(qū)域之間的發(fā)展差異大、各個地區(qū)對制度的重視程度不同等原因，農(nóng)村法律顧問制度的發(fā)展存在不均衡，制度在實施的過程中也存在很多問題，遇到很多困境需要不斷去解決，同時也面臨很多新挑戰(zhàn)需與時俱進創(chuàng)新發(fā)展路徑。

(一)一村一法律顧問制度專門立法缺乏

從目前農(nóng)村地區(qū)一村一法律顧問制度的實際開展情況來看，更多的是關(guān)于一村一法律顧問制度的政策性文件，國家級統(tǒng)一的立法仍舊缺乏，我國尚未形成關(guān)于一村一法律顧問制度的專門立法。這在很大程度上使一村一法律顧問制度規(guī)制缺乏法律依據(jù)及支持，缺少國家強制力，工作的開展亦缺乏有力支持及保證，這也是一些地區(qū)對農(nóng)村法律顧問制度的實施沒有引起足夠重視，工作開展過程可操作性比較差，一村一法律顧問制度最終效果達(dá)不到預(yù)期的重要原因之一。

(二)農(nóng)村“一村一法律顧問”資源不足，分布不平衡

隨著我國法治建設(shè)不斷深入推進，我國農(nóng)村“一村一法律顧問”建設(shè)取得了長足進步。但是，我國法律服務(wù)資源不足，分布不平衡的情況仍然突出。特別是在農(nóng)村地區(qū)，我國農(nóng)村日益增長的法律服務(wù)需求尚得不到滿足，法律服務(wù)人員不足、服務(wù)設(shè)施不完備、服務(wù)水平不高等各方面有待提高。各省之間、各省內(nèi)的法律服務(wù)資源分布都存在差異，多數(shù)法律服務(wù)工作者需要擔(dān)任幾個村的法律顧問，有的村甚至沒有法律顧問。

(三)農(nóng)村“一村一法律顧問”常態(tài)化機制尚未建立

建立常態(tài)化機制是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。建立有效的常態(tài)化運行機制意味著目標(biāo)具體化、責(zé)任明確化的可持續(xù)發(fā)展，而不是短暫的、暫時性的不可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)村法律服務(wù)常態(tài)化機制尚未建立，一村一法律顧問法律服務(wù)也未形成常態(tài)化機制，工作評估、考核、監(jiān)督、獎勵等一系列方面需要形成制度體系。

(四)現(xiàn)有農(nóng)村“一村一法律顧問”服務(wù)形式很難滿足農(nóng)村需要

目前一村一法律顧問制度的宣傳方式中，主要有三種，一種是以“線下”的宣傳海報和普法等活動為主，而通過網(wǎng)絡(luò)平臺進行宣傳較少；一種是以“線上”的網(wǎng)絡(luò)平臺進行宣傳為主，而采取“線下”的宣傳海報和普法等活動較少；還有一種是同時運用“線上”和“線下”雙重平臺進行宣傳，相比之下，顯然是第三種宣傳方式效果更佳。再者，網(wǎng)絡(luò)平臺具有受眾廣、信息傳播速度快、互動性強、不受時空限制等優(yōu)勢，但是目前一村一法律顧問制度運行的過程中，運用網(wǎng)絡(luò)平臺提供法律服務(wù)的投入使用較少，通過網(wǎng)絡(luò)平臺法律顧問提供法律服務(wù)給村民的占比不大，網(wǎng)絡(luò)平臺的優(yōu)勢在日常法律服務(wù)中得不到很好的發(fā)揮。在互聯(lián)網(wǎng)+時代，加強創(chuàng)新運用網(wǎng)絡(luò)平臺落實一村一法律顧問政策具有重要意義，特別是在前期“線下”的農(nóng)村法律顧問工作需要大量的法律人才、資金、設(shè)施的投入影響制度整體推進的時候，充分運用網(wǎng)絡(luò)平臺顯得尤為重要。

四、“一村一法律顧問”制度完善及創(chuàng)新路徑

(一)加快制定農(nóng)村法律顧問制度專門立法

經(jīng)驗和科學(xué)告訴我們，一項制度的有效建構(gòu)和運行有賴于相應(yīng)的法律支持，良好的法律作指引能夠使制度更好的造福社會和人民。目前，我國關(guān)于農(nóng)村法律服務(wù)的法律法規(guī)還不健全，制定針對農(nóng)村法律顧問制度相關(guān)單行法律及配套制度具有重要的理論和現(xiàn)實意義。通過專門性的立法明確一村一法律顧問制度的具體目標(biāo)、機構(gòu)設(shè)置、具體制度措施、人員構(gòu)成及其權(quán)利與義務(wù)、管理和監(jiān)督措施等各個方面，使制度在整個運行過程中有法可依、執(zhí)行有效、推進有序、監(jiān)督有力。制定法律之后，各地區(qū)可以根據(jù)具體情況出臺相關(guān)文件進行貫徹落實。同時，法律的生命在于實施。一部法律能夠得到很好的實施，首先要進行普法工作，加大宣傳力度。從而增強群眾對該制度的了解和認(rèn)同，形成知法、學(xué)法、懂法、用法的良好氛圍，讓村民養(yǎng)成遇事找法的習(xí)慣，培養(yǎng)解決問題靠法的意識和能力，從而更好保障自身合法權(quán)益。

(二)大力培養(yǎng)農(nóng)村各類法律人才，整合農(nóng)村法律服務(wù)資源

目前，我國農(nóng)村法律服務(wù)資源不足，分布不平衡，主要原因一是區(qū)域法律人才分布不均，這跟教育資源分布不平衡有關(guān)，一般情況下，教育資源發(fā)達(dá)地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)培養(yǎng)的法律人才占比更大。二是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，大部分律師及法律服務(wù)者更傾向于選擇到經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)工作，農(nóng)村法律人才供需出現(xiàn)矛盾。三是法律需求方面，農(nóng)村之前遇到矛盾和糾紛時采取法律手段的人不多，農(nóng)村法律服務(wù)人員需求不大，從而影響了農(nóng)村法律服務(wù)隊伍建設(shè)。

大力培養(yǎng)農(nóng)村各類法律人才，整合農(nóng)村法律服務(wù)資源。一是要加大力度培養(yǎng)基層法律人才，錄用一批具備法律專業(yè)知識和素養(yǎng)的專業(yè)性人才去農(nóng)村鍛煉，在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立法律服務(wù)所和法律服務(wù)點，接待前來咨詢的群眾。二是要加強法律志愿者隊伍建設(shè)。充分調(diào)動具備法律素養(yǎng)的人才，如公檢法退休人員、高校法學(xué)教師、法律專業(yè)學(xué)生、熱衷于法律宣傳的媒體從業(yè)人員等等投身到基層法律服務(wù)建設(shè)事業(yè)中來。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+”打造網(wǎng)絡(luò)化、綜合性公共法律服務(wù)平臺，通過有機整合法律服務(wù)職能和全國各地法律服務(wù)資源，實現(xiàn)資源互通共享。

(三)建立農(nóng)村“一村一法律顧問”常態(tài)化機制體系

農(nóng)村一村一法律顧問工作是個系統(tǒng)工程、長期工程，不是一朝一夕就能完成和落實到位，必須通過建立常態(tài)化長效機制，不斷解決問題，吸取經(jīng)驗，鞏固成果，不斷完善創(chuàng)新，才能確保村村有落實、人人能咨詢、年年有提升。

2020年兩會全國人大代表李宗勝建議建立農(nóng)村法律服務(wù)常態(tài)化機制。他認(rèn)為，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，現(xiàn)行“一村屯一法律顧問制度”需進一步深化，需要建立農(nóng)村法律服務(wù)常態(tài)化機制，以政府購買服務(wù)形式，派駐農(nóng)村法律援助志愿者隊伍，可選擇就近就地輪換機制，法律援助人員履行農(nóng)村法律援助職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村生活、居住，通過常態(tài)化法律服務(wù)和日常生活，培養(yǎng)農(nóng)村法律醫(yī)生。

筆者也認(rèn)為建立農(nóng)村法律顧問常態(tài)化長效機制，要以不斷滿足村民的法律需求為出發(fā)點和落腳點，只有真正走進農(nóng)村、深入農(nóng)村，才能真正解決好農(nóng)村的法律問題。同時，村民廣泛參與是關(guān)鍵，目前，一些農(nóng)村地區(qū)法制意識比較差，法律維權(quán)途徑不足，出現(xiàn)矛盾和糾紛時，往往用拳頭或者“威權(quán)”來解決，一些弱勢群體往往只能選擇默默忍受，當(dāng)矛盾積累越來越多時，極易引發(fā)一系列嚴(yán)重的后果和社會問題。

(四)多元化多途徑創(chuàng)新促進制度發(fā)展

為了更好的讓現(xiàn)有一村一法律顧問服務(wù)滿足農(nóng)村需要，需要加強積極運用現(xiàn)代化的聯(lián)系方式，建立多元化法律服務(wù)聯(lián)系機制。進一步優(yōu)化服務(wù)，需要加快推進一村一法律顧問法律服務(wù)互聯(lián)網(wǎng)一體化平臺的創(chuàng)新路徑，通過打造集宣傳、服務(wù)、監(jiān)督于一身的平臺，實現(xiàn)農(nóng)村法律顧問機制一體化，逐布實現(xiàn)全國農(nóng)村法律顧問的全覆蓋。

建立一個方便、快捷、有效的多元化法律服務(wù)聯(lián)系機制。在開展工作中，積極運用現(xiàn)代化的聯(lián)系方式，如建立微信公眾號平臺，在每個村建立微信群、QQ群等聯(lián)系方式便于群眾聯(lián)系，定期在微信群開展普法宣傳活動，講解和分享與村民密切相關(guān)的法律法規(guī)和法律案例，進行普法宣傳，提高村民法治意識。

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新農(nóng)村法律顧問服務(wù)形式。充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和平臺實現(xiàn)農(nóng)村法律顧問服務(wù)“線上+線下”無差別服務(wù)，讓群眾不出村甚至不出家門就能獲得法律服務(wù)，也能促進各地農(nóng)村法律顧問工作均衡發(fā)展，緩解農(nóng)村法律服務(wù)資源不足、分布不平衡的現(xiàn)狀。通過集宣傳、服務(wù)、評價監(jiān)督建議于一身的農(nóng)村法律顧問一體化平臺，打開網(wǎng)站，當(dāng)事人可以了解到分門別類的法律服務(wù)類型及專業(yè)的處理不同矛盾和糾紛的法律顧問隊伍。在宣傳頁面上，當(dāng)事人可以直接了解到法律服務(wù)政策、法治宣傳活動、正確化解矛盾和糾紛的做法和途徑、違法犯罪警示區(qū)、以案釋法等信息。在服務(wù)頁面上，當(dāng)事人可以直接點擊需要的法律顧問，及時與法律顧問取得聯(lián)系，實現(xiàn)需求的精準(zhǔn)對接服務(wù)。在評價監(jiān)督建議頁面，農(nóng)民群眾可以對服務(wù)進行評價和提出自己的建議，一方面可以作為考核法律顧問工作參考，另一方面，農(nóng)民群眾提出的寶貴建議和監(jiān)督意見將不斷提升農(nóng)村法律顧問服務(wù)質(zhì)量和水平，促進農(nóng)村法律服務(wù)體系建設(shè)。

目前，農(nóng)村依然是法治建設(shè)最薄弱的區(qū)域，全面推進依法治國，根基在農(nóng)村、難點也在農(nóng)村。通過“一村一法律顧問”制度建設(shè)，打通法律服務(wù)群眾“最后一公里”，讓村民獲得專業(yè)、高效、便捷的法律服務(wù)，讓法律成為老百姓的依靠，讓群眾依法維權(quán)成為常態(tài)，讓法治助力鄉(xiāng)村振興。