基于防范沉淀成本視角的政府間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建
——以閩江流域為例

林亞婷

(福建師范大學(xué) 福建 福州 350000)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

(一)沉淀成本概念的提出以及國外相關(guān)成果研究

沉淀成本在經(jīng)濟(jì)學(xué)中特別是產(chǎn)業(yè)組織理論中是一個重要的成本概念，它是指進(jìn)行投資之后不能得到完全補(bǔ)償?shù)哪切┏杀荆脖环Q為不可逆投資、資產(chǎn)固定性。國內(nèi)學(xué)者湯吉軍認(rèn)為沉淀成本(Sunk Costs)，是指無法通過投資成本自身的再出售價值補(bǔ)償?shù)哪切┏杀?，也就是資產(chǎn)的最初購買價格與再出售價格之間的差額，一旦投資之后,就不能通過轉(zhuǎn)讓和銷售得到完全補(bǔ)償?shù)哪切┏杀尽?/p>

21世紀(jì)以來，英國、澳大利亞、加拿大、荷蘭、美國等國家先后運(yùn)用多重治理方式進(jìn)行大規(guī)模的生態(tài)改造，生態(tài)治理已成為當(dāng)代發(fā)展的新趨向，同時它對于深化我國流域管理體制改革和提升生態(tài)環(huán)境治理能力具有重要的警示和實踐啟示。黨的十八大以來，雖然我國流域生態(tài)文明建設(shè)取得前所未有的成就，但全國廢水及其主要污染物排放量仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢，氮、磷等污染問題日益凸顯，局部江河流域水體污染嚴(yán)重、生物多樣性加速下降和流域生態(tài)安全形勢依然嚴(yán)峻。

(二)閩江流域存在的現(xiàn)實性問題

閩江流域作為特殊的自然地理區(qū)域，又有復(fù)雜的流域生態(tài)利益，“由誰來協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)什么、怎么協(xié)調(diào)”等一系列基本問題隨著社會訴求的不斷變化而變化。自2007年福建省政府搭建的“成本分?jǐn)?、比例補(bǔ)償、雙向激勵、項目帶動”的補(bǔ)償框架，到2019年的《閩江流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)正向激勵管理辦法》的發(fā)表，福建省政府在將“生命共同體”理念融入生態(tài)流域補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)正向激勵資金的投入。閩江流域作為一個整體，上游地區(qū)的行為活動會對下游地區(qū)產(chǎn)生正向或負(fù)向的外部性。流域各部門之間就存在的問題進(jìn)行協(xié)商，職能的交叉與配合會擴(kuò)大原計劃的成本費(fèi)用占比，成本的沉淀阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的效率。

1.補(bǔ)償主體向多元化方向轉(zhuǎn)變

閩江流域生態(tài)環(huán)境問題，從表面上來看是人與自然關(guān)系的不和諧，實質(zhì)上流域作為一個利益載體，表現(xiàn)為人與人、人與社會之間利益關(guān)系的不均衡、不充分。解決生態(tài)問題實際上就是要直面根植于社會內(nèi)部的現(xiàn)實問題。為減少上級政府、企業(yè)、居民之間的利益分歧和沖突，閩江生態(tài)流域作為一個典型的多元主體之間利益的結(jié)合點(diǎn)，最好的辦法是實現(xiàn)三者主體的兼容，才能維護(hù)好閩江生態(tài)流域和閩江經(jīng)濟(jì)流域之間的和諧共存。

2.補(bǔ)償方式向系統(tǒng)化補(bǔ)償轉(zhuǎn)變

在原有的閩江分部門管理體制下，完整的流域自然生態(tài)系統(tǒng)容易被人為割裂，流域內(nèi)采取分頭治理的方式，造成部分生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策交叉及重復(fù)的現(xiàn)象?！皸l條管理”的現(xiàn)象造成在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實施中缺乏對整體性和系統(tǒng)性的思維進(jìn)行設(shè)計，資金的有效利用率有待提高。系統(tǒng)化的補(bǔ)償方式，需要建立在問題提出的基礎(chǔ)上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，即政府間橫縱向協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.補(bǔ)償空間向全流域轉(zhuǎn)變

閩江流域采取的補(bǔ)償方式主要是以行政空間為單位，采取橫縱向區(qū)域內(nèi)補(bǔ)償。流域內(nèi)上下游之間的“搭便車”現(xiàn)象比較突出。上中下游、居民、企業(yè)等都享有生態(tài)保護(hù)所帶來的效益，當(dāng)然在享受的同時也應(yīng)成為流域生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)者。閩江流域的公共性，決定了生態(tài)環(huán)境應(yīng)該是區(qū)政府、企業(yè)、居民共同保護(hù)的結(jié)果，再者流經(jīng)的行政區(qū)域較多，生態(tài)利益復(fù)雜，所以應(yīng)當(dāng)建立全流域多元主體之間生態(tài)保護(hù)成本的分?jǐn)倷C(jī)制，以上下游之間的成本和收益作為國家和地方的生態(tài)補(bǔ)償分擔(dān)的比例。

二、沉淀成本問題及其阻力

(一)“施政縫隙”、“權(quán)責(zé)壁壘”及流域視角的局限性

由于政府部門間的“碎片化”是多年來閩江流域科層治理體制不斷發(fā)展的產(chǎn)物。對于流域過程中產(chǎn)生的矛盾，需要建立流域管理主體協(xié)商機(jī)制。在閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中上中下游之間的生態(tài)效益和成本測算，在規(guī)定的補(bǔ)償測算法中，依舊存在很多的職能交叉和效益的重疊。同時，“碎片化”在各部門合作間的機(jī)制層面上就體現(xiàn)為“權(quán)責(zé)壁壘”。為了打破“壁壘”加強(qiáng)各部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，在這一調(diào)整過程中的需要上中下游各部門之間加強(qiáng)信息、人力、財力等之間的溝通，制定相關(guān)的機(jī)制來規(guī)范和引導(dǎo)。

在閩江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中上中下游之間的生態(tài)效益和成本測算，在規(guī)定的補(bǔ)償測算法中，依舊存在很多的職能交叉和效益的重疊。例如對于成本支出大于效益收入的區(qū)域等，這些情況都需要進(jìn)行重新思考。

(二)晉升錦標(biāo)賽對于部門間合作的負(fù)激勵

區(qū)域環(huán)境作為一種公共物品，它的溢出效應(yīng)十分明顯。閩江流域機(jī)制補(bǔ)償?shù)闹卫磉^程中，各個部門間的關(guān)系很容易從橫向和縱向兩個方面的利益博弈。事實上，為了更好的完成流域設(shè)定的目標(biāo)、滿足公眾的需求度，流域內(nèi)部的生態(tài)大部分部門間合作都存在“共謀行為”。但由于“理性人”的存在，出于部門自身的利益考慮，往往容易出現(xiàn)負(fù)向共謀行為，會采取和其它部門相類似的政策行為，導(dǎo)致在政策的執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差原有政策的初衷。

同時，由于晉升的機(jī)會總是有限的，“相對績效評估”很大程度上被應(yīng)用于上級政府對于下級部門的考察之中，即除了部門內(nèi)部的績效爭奪之外，還有多層級之間的政績對比。橫向與縱向之間的績效壓力使得理想的“晉升錦標(biāo)賽”模型出現(xiàn)偏差。

三、政府間生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制的構(gòu)建路徑

(一)深化大數(shù)據(jù)在生態(tài)補(bǔ)償方面的應(yīng)用

大數(shù)據(jù)作為一種創(chuàng)新的政府治理工具，開啟了治理的新時代。它的精準(zhǔn)化和科學(xué)化水平促進(jìn)了環(huán)境數(shù)據(jù)資源的進(jìn)一步信息化與透明化，解決信息碎片化及資源融合的問題，推動各部門間的信息共享，進(jìn)而使政府、企業(yè)和民眾能夠建立多元參與、平等互動、雙向溝通的監(jiān)督治理共同體。由于政府的多重身份，在公開大數(shù)據(jù)獲取的環(huán)境信息后，公民應(yīng)積極參與和了解相關(guān)的發(fā)展?fàn)顩r，還可通過提出自己的社會訴求，實現(xiàn)對政府部門的監(jiān)督，有待政府部門的進(jìn)一步改善，實現(xiàn)“上下互動，左右聯(lián)動”的社會參與機(jī)制。完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

(二)構(gòu)建平衡的激勵結(jié)構(gòu)

很大程度上，晉升錦標(biāo)賽的衡量尺度是單項考核，引入民意評定機(jī)制，將單項考核變?yōu)殡p向考核，是克服當(dāng)前單項考核所無法避免的反向激勵的一項重要措施。如果想要建成完善的民意評定機(jī)制，首先就得讓民眾對生態(tài)理念有想法、對“生命共同體”有興趣，將生態(tài)理念通過教育、宣傳等方式融入到民眾的社會生活中，不斷提高思想高度，營造全民共治共享的社會氛圍。政府部門要將各地經(jīng)驗進(jìn)行可復(fù)制化，形成具有整體性的生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)格局。

要制定和完善科學(xué)的官員考核依據(jù)，由于生態(tài)環(huán)境成效的“潛伏期”較長，避免愈演愈烈的短期績效行為主義模糊了考核的公平性，所以應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)有的績效與未來的績效相結(jié)合。值得注意的是，由于政府績效目標(biāo)的設(shè)立與官員的任期存在一定的關(guān)系，所以要加大對政府官員的長期綜合績效的考察，把握干部人事的選拔標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)面臨不同的執(zhí)政環(huán)境和激勵結(jié)構(gòu)時，政府官員表現(xiàn)出了截然不同的管理行為。由此可見，在管理不同來源的政府官員時，可能也需要采取不同的策略。

(三)依托“伙伴關(guān)系”，加強(qiáng)政府間“跨部門協(xié)作”

“條狀”結(jié)構(gòu)的存在，使得“跨部門協(xié)作”存在阻礙。以處理某項事物為目標(biāo)，靈活的調(diào)整和拆合各部門單位，抽調(diào)各部門精英人手能夠有效的解決“條條專政”從縱向上造成的“碎片化”，協(xié)調(diào)整合不同部門的下屬機(jī)制使得管理層次扁平化。要想打破“權(quán)責(zé)壁壘”，要保證有足夠的力量來承接所分解出來的社會責(zé)任，積極引入社會第三方力量，引導(dǎo)和培育社會新型機(jī)構(gòu)，同時，也要避免組織的無序發(fā)展。通過不斷學(xué)習(xí)和提高整體性價值的意識形態(tài)。要在公共部門內(nèi)塑造一種“共同的倫理觀”及“內(nèi)聚性文化”。所以說部門間是否愿意合作，合作的程度如何，都先取決于在之后合作過程中的獲益情況，因此事先建立好公平的部門間利益分享規(guī)則是合作的前提條件。

建立跨區(qū)域協(xié)作的信息共享機(jī)制，在高難度、高復(fù)雜性的信息交換下，能否有效實現(xiàn)信息資源的協(xié)同效應(yīng)和增值效應(yīng)直接決定了跨部門協(xié)作的成功與否。所以說部門間是否愿意合作，合作的程度如何，都先取決于在之后合作過程中的獲益情況，因此事先建立好公平的部門間利益分享規(guī)則是合作的前提條件。