環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的三重價值之維

楊振華

【關(guān)鍵字】“鄰避”風(fēng)險? 風(fēng)險防范? 公眾? ?【中圖分類號】C93? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，人們對大型公共設(shè)施的依賴也日漸明顯，環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險已然成為社會主要風(fēng)險之一。環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險是指公眾擔(dān)心“鄰避”設(shè)施（垃圾焚燒發(fā)電廠、高鐵、PX項目等）會引發(fā)環(huán)境污染，試圖以非常規(guī)方式（集會、游行、靜坐等）反對建設(shè)該類設(shè)施，因此威脅到社會安全秩序的潛在可能性。環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險固然與“鄰避”設(shè)施本身的技術(shù)風(fēng)險有關(guān)，但現(xiàn)有的科技水平大多已能夠成功防控此類風(fēng)險。從這個角度來看，環(huán)境類“鄰避”的真正根源還是在于公眾的主觀建構(gòu)。具體而言，首先，傳統(tǒng)的封閉決策模式導(dǎo)致了信息閉塞，公眾無法形成關(guān)于“鄰避”設(shè)施的知識圖譜，于是出現(xiàn)了認(rèn)知上的感覺偏差;其次，現(xiàn)實中公眾的合法利益表達(dá)有時遭遇阻礙，進(jìn)而加深了對“鄰避”設(shè)施的不信任感;最后，環(huán)境具有明顯的溢出效應(yīng)，收益與成本分配的失衡引起了“搭便車”問題，公眾產(chǎn)生較強的“相對剝奪感”，“鄰避”風(fēng)險也隨之被無限放大。相應(yīng)地，環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解應(yīng)該遵循公開、民主、平等價值理念，確立信息公開、民主參與、法律機(jī)制構(gòu)建等實現(xiàn)路徑。

公開：環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的邏輯起點

以公開作為環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的邏輯起點，就是要在“鄰避”設(shè)施決策過程中隨時向公眾發(fā)布必要信息。工具價值與目的價值的實現(xiàn)，均是將信息公開與信息對稱視為前提。盡早就項目規(guī)劃、環(huán)境評價、主體問責(zé)等關(guān)鍵信息，及時向公眾發(fā)布并征求反饋意見，無疑是化解環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險的首要環(huán)節(jié)。其一，可以快速切斷謠言的傳播鏈條?！班彵堋痹O(shè)施普遍含有敏感性信息，公眾的獵奇、懷疑、焦慮等心理，難免使其對一些虛假或小道消息表現(xiàn)出興趣，反而對權(quán)威主體發(fā)布的信息持保留態(tài)度。因此，為了減弱謠言帶來的渲染、夸大、炒作等不良后果，應(yīng)及時就“鄰避”設(shè)施有關(guān)的客觀信息公布于眾，掌握輿論風(fēng)向標(biāo)和主動權(quán)，限制“鄰避”風(fēng)險的擴(kuò)散與傳播;其二，能夠增強公眾對未來預(yù)期，相當(dāng)于給公眾吃下一顆“定心丸”。

在環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解中節(jié)堅持公開原則，有賴于建立由主體、客體、內(nèi)容、方式等要素構(gòu)成的信息公開機(jī)制。公開主體應(yīng)以政府相關(guān)職能部門為主、建設(shè)與運營企業(yè)為輔，也應(yīng)鼓勵具有從業(yè)資質(zhì)的第三方組織或機(jī)構(gòu)，基于公共價值自發(fā)進(jìn)行環(huán)境測評并公布結(jié)果;公開內(nèi)容應(yīng)圍繞環(huán)境承載力、居民健康與財產(chǎn)風(fēng)險、就業(yè)率變化等實質(zhì)信息，并把全部信息內(nèi)容劃分為無條件公開、依申請公開、不公開三個級別，在保護(hù)相關(guān)主體隱私的同時，充分顯現(xiàn)公開主體的誠意，讓公眾切身感受到關(guān)切之情;公開方式應(yīng)注重信息的雙向傳遞與互動，初次公開以自上而下為主，后續(xù)公開則更側(cè)重對反饋意見的精準(zhǔn)回應(yīng)。信息公開方式應(yīng)力求多樣化，不應(yīng)拘泥于固定的形式，廣泛采取官方專題網(wǎng)站、微博、公眾號等新興載體，積極主動地告知公眾有關(guān)“鄰避”設(shè)施的系統(tǒng)動態(tài)。

民主：環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的行動指向

以民主作為環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的行動指向，就是要在“鄰避”設(shè)施決策過程中充分體現(xiàn)民情社意。從利益相關(guān)者角度而言，“鄰避”設(shè)施涉及眾多的利益相關(guān)主體，這些主體理應(yīng)全程參與設(shè)施規(guī)劃與論證的核心環(huán)節(jié)。此舉旨在匯集“鄰避”設(shè)施建設(shè)的合理化建議，反映公眾的根本利益訴求，最終促成科學(xué)化、民主化決策，也為之后政策執(zhí)行掃清障礙;從社會“善治”角度而言，“鄰避”風(fēng)險不會自動消失，如果一味采取拖延、忽視、擱置等消極手段，非但不利于有效化解“鄰避”風(fēng)險，而且可能加劇風(fēng)險的影響范圍與程度。在此情況之下，采取民主協(xié)商的柔性治理方式，便可以為爭議雙方搭建一個輕松、自由的風(fēng)險溝通平臺，雙方有機(jī)會面對面地傾聽彼此心聲，從而就風(fēng)險防范與規(guī)制達(dá)成高度共識;從培育公民精神角度而言，民主參與增進(jìn)了不同社會群體之間的協(xié)商與對話，也加深了這些群體之間的相互尊重、理解與包容，因此喚醒了公眾的社會責(zé)任意識，使得公眾能夠正確處理公共利益與個人私利之間的關(guān)系。同時，多元主體之間的緊密聯(lián)系也有益于這些主體在抵御“鄰避”風(fēng)險時保持足夠的理性與克制，無形之中夯實了社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

在環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解中貫徹民主原則，必然要拓展多元利益主體參與“鄰避”設(shè)施決策的渠道。政府部門應(yīng)該著重在三個環(huán)節(jié)暢通參與渠道，確保各方主體有序參與“鄰避”設(shè)施的決策議程。首先是拓寬利益表達(dá)渠道，使得不同群體的利益主張得以順利輸入政策系統(tǒng)。除發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪工作優(yōu)勢以外，還應(yīng)順應(yīng)信息時代的發(fā)展潮流，廣泛借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，創(chuàng)設(shè)多種形式的問政、咨政、議政平臺，突破利益表達(dá)的時空限制，方便所有主體暢快地表達(dá)利益訴求;其次是拓寬利益協(xié)商與溝通渠道，發(fā)揮政府在不同利益主體之間的協(xié)調(diào)作用?！班彵堋憋L(fēng)險源于不同主體之間的利益糾葛，各主體唯有展開卓有成效的交流合作，才能尋求各方利益的“最大公約數(shù)”，彌合彼此之間的利益分歧。例如，政府部門可舉行“共識會議”“圓桌論壇”等，社區(qū)（村）委員會也可嘗試“鄰里守望”制度、“應(yīng)急響應(yīng)”團(tuán)隊等;最后是拓寬利益監(jiān)督渠道，形成全過程、多主體監(jiān)督的新格局。尤其在“鄰避”設(shè)施立項、建設(shè)與運營等重點環(huán)節(jié)，更要開辟社會與輿論監(jiān)督主陣地，大膽探索設(shè)立“舉報人”“吹哨人”等監(jiān)督途徑，從外部約束政府、企業(yè)等強勢主體的不當(dāng)行為，及早發(fā)現(xiàn)并排除“鄰避”風(fēng)險隱患。

平等：環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的程序保障

以平等作為環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解的程序保障，就是要在“鄰避”設(shè)施決策過程中維護(hù)公眾的生命、健康、財產(chǎn)等基本權(quán)利。環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險很大程度上是因為環(huán)境受益權(quán)分配不平等，化解此類風(fēng)險，平等決策是關(guān)鍵。環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解實質(zhì)上需要維護(hù)公眾在政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的一系列平等權(quán)利，在政治領(lǐng)域落實公眾的知情、監(jiān)督、參與、表達(dá)等權(quán)利，有效緩解因“鄰避”設(shè)施長期累積的社會矛盾，防范社會不滿情緒的集中爆發(fā)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域執(zhí)行風(fēng)險與收益對等原則，尤其在“鄰避”設(shè)施的建設(shè)與運營方只需承擔(dān)有限成本，但卻因此獲得巨大的經(jīng)濟(jì)收益的情況下，更要避免選址地周邊居民為“鄰避”風(fēng)險全額買單。在社會領(lǐng)域制定統(tǒng)一的救助與補償標(biāo)準(zhǔn)，防止再出現(xiàn)“大鬧大解決，小鬧小解決”等現(xiàn)象，使所有人都能享受到平等待遇，徹底消除公眾因不平等遭遇產(chǎn)生的“相對剝奪感”。

在環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險化解中維護(hù)平等原則，應(yīng)健全相應(yīng)的法律機(jī)制。法律是維護(hù)公眾各項平等權(quán)利的有效武器，對于化解環(huán)境類“鄰避”風(fēng)險也最具權(quán)威性。在立法層面應(yīng)該明確公眾的環(huán)境權(quán)利，鑒于各類“鄰避”風(fēng)險高發(fā)的態(tài)勢，相關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)加緊完善有關(guān)“鄰避”風(fēng)險應(yīng)對與防范的法律法規(guī)。立法工作要以原則性與靈活性為前提，充分兼顧不同群體的利益訴求，圍繞公眾利益至上的精神內(nèi)核，進(jìn)一步規(guī)范利益相關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。在執(zhí)法層面應(yīng)時刻體現(xiàn)公眾的環(huán)境權(quán)利，適當(dāng)增加公眾環(huán)境滿意度的得分權(quán)重，以強化公眾對政府的環(huán)境問責(zé)力度。還應(yīng)積極推行常態(tài)化的環(huán)?！奥?lián)合執(zhí)法”實踐，加強政府各職能部門之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，解決相關(guān)部門在防范與應(yīng)對“鄰避”風(fēng)險時出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一、自由裁量權(quán)過大等問題。在司法層面應(yīng)及時救助公眾的環(huán)境權(quán)利，強制中止并懲戒一切主體的侵權(quán)行為。

【注：本文系國家社科基金重大項目“環(huán)境污染群體性事件及其處置機(jī)制研究”（項目編號：14ZDB143）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張國慶、楊建成：《信息公開與權(quán)力平衡：新時期中國政府有效監(jiān)督的現(xiàn)實路徑》，《天津社會科學(xué)》，2009年第3期。

②洪大用：《環(huán)境公平：環(huán)境問題的社會學(xué)視點》，《浙江學(xué)刊》，2001年第4期。

責(zé)編/李一丹? ? 美編/楊玲玲