協(xié)同治理視角下“三社聯(lián)動”的實踐反思與理論重構

方 舒

(中央財經大學 社會與心理學院，北京 100081)

提要： 協(xié)同治理從政府治理等維度對多元主體協(xié)同參與治理提出了全新框架，對我國新時代社區(qū)治理創(chuàng)新，尤其“三社聯(lián)動”這一新機制的發(fā)展多有啟示。 “三社聯(lián)動”的基礎在“社”，關鍵在“聯(lián)”，說明需要從聯(lián)動主體、聯(lián)動機制兩個層面對其加以界定。各地的豐富實踐表明，“三社”有一個需要從主體育化到機制建構的發(fā)展過程，也存在著政府治理、社會工作協(xié)同支撐、社區(qū)“三社”聯(lián)動自治的雙層閉環(huán)結構。結合已有研究，從實踐中總結出的“兩個階段”和“雙層閉環(huán)”理論，體現(xiàn)了“建構—過程論”的觀點，它是反思我國“三社聯(lián)動”豐富實踐后的全新理論建構。

中國共產黨十九屆四中全會提出社區(qū)治理共同體的理念，是黨和國家對新時代社會治理做出的又一重要政策發(fā)展，而“三社聯(lián)動”是近年來我國打造社區(qū)治理共同體的重要創(chuàng)新舉措。2013年，民政部、財政部發(fā)布的《關于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》曾明確指出，要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務管理機制。此后，一系列與之相關的頂層設計和地方政策相繼密集出臺，并隨即在部分地方開展了試點工作，極大地推動了“三社聯(lián)動”在全國落地實踐的進程。從學理上說，“三社聯(lián)動”社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機制是為克服我國長期以來基層社區(qū)治理存在的行政化、碎片化等問題而興起的，以協(xié)同治理為理念，旨在重建社區(qū)生活共同體和打造社區(qū)治理共同體。可以說，“三社聯(lián)動”是最具中國本土特色的治理機制，但已有學術研究的實踐總結和理論建構卻相對不足，因此亟須結合協(xié)同治理的視角，從各地豐富的實踐出發(fā)，對“三社聯(lián)動”的基本內涵、歷史定位、實踐進程和邏輯架構進行詳細探討。

一、協(xié)同治理視野下的社區(qū)治理創(chuàng)新

(一)協(xié)同治理的意涵及其特征

協(xié)同治理可謂是現(xiàn)代社會治理的重要轉向。在新的治理理論及其主張中，協(xié)同治理(collaborative governance)或合作治理(cooperative governance)成為一種突出的趨勢。協(xié)同治理理論產生于恐怖主義、氣候變暖、環(huán)境污染等問題頻發(fā)的21世紀之初，它指出這些問題如果得不到妥善處理會引發(fā)一系列全球性的嚴重后果，而要解決這些問題需要各國政府、相關部門等治理主體之間進行有效的合作。關于“協(xié)同治理”的概念，聯(lián)合國全球治理委員會是這樣定義的：“協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益主體得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。其中既包括具有法律約束力的正式制度和規(guī)則，也包括各種促成協(xié)商與和解的非正式的制度安排?！盵1]23因此，協(xié)同治理的基本內涵有：第一，治理主體的多元化；第二，各子系統(tǒng)的協(xié)同性；第三，自組織組織間的協(xié)同；第四，共同規(guī)則的制定[2]。簡言之，協(xié)同治理就是社會多元主體基于特定規(guī)則下共同參與其中并充分運用各自資源優(yōu)勢協(xié)同聯(lián)動，推動實現(xiàn)社會秩序優(yōu)化和公共利益最大化的治理過程。

因而，協(xié)同治理具有六個方面的特征：第一，目標導向的公共性，即目的是解決公共問題、實現(xiàn)公共利益，而不是私人問題和個人利益。第二，參與主體的多元性，即參與者應來自不同的部門，比如政府、企業(yè)、社會組織以及公民等多個主體。第三，參與形式的互動性，即各參與者之間為了實現(xiàn)共同的目標有積極的互動，資源流動與互補真實發(fā)生。第四，參與規(guī)則的正式性，即為確保運作規(guī)范，提高各方的投入程度，各參與者之間的關系、職責應通過比較正式的制度或規(guī)則確定下來。第五，政府的主導性，雖說政府不是唯一的責任主體，但仍然在治理中處于中心位置，在規(guī)則的制定、責任的承擔和機制的創(chuàng)新等方面應積極有為。第六，參與過程的動態(tài)性，即協(xié)同治理并沒有統(tǒng)一的運作模式，而是根據(jù)具體的情況呈現(xiàn)出一定的動態(tài)性[3]。從中可以看出，協(xié)同治理是在治理理論的觀點基礎上，又向著治理效果最優(yōu)化的方向前進了一大步。

綜上，多元主體、協(xié)同聯(lián)動是協(xié)同治理的主要邏輯框架。一方面，多元主體是協(xié)同治理的前提，說明了協(xié)同治理的主體結構是包含政府在內的多元化治理主體，即從以往政府作為單一主體轉變?yōu)檎鲗律鐣嘣α糠e極參與其中；另一方面，協(xié)同聯(lián)動是協(xié)同治理的實現(xiàn)機制，意味著參與治理的各個行動主體之間必須充分發(fā)揮各自的資源和優(yōu)勢，實現(xiàn)主體合作的同時各個要素互補互促，即政府、社會力量和基層社區(qū)在同一治理場域中的有效聯(lián)結。

(二)協(xié)同治理視角下社區(qū)治理創(chuàng)新要求

協(xié)同治理是考察社區(qū)治理新目標、新要求的有效視角。協(xié)同治理的理論起源是公共管理理論，最初產生于新公共管理理論的反思。當前協(xié)同治理在西方國家已經被廣泛應用，成為一種重要的分析工具，被廣泛應用于管理學、經濟學、政治學、社會學等學科。如上，協(xié)同治理本質上是通過在共同處理復雜社會公共事務過程中多元主體間的相互關系的協(xié)調，實現(xiàn)共同行動、聯(lián)合結構和資源共享等目標[4]。因此，從我國當前創(chuàng)新社會治理的政策要求出發(fā)，運用協(xié)同治理視角是十分契合的一條理論路徑，實踐中可以看到黨政社等部門和公民個人在打造多元主體協(xié)同共治格局中的角色及各自不足。

協(xié)同治理首先要求政府公共管理的自我革新。20世紀60年代以來，西方新公共管理思潮帶來了碎片化，由此產生的政府治理裂化等問題引發(fā)了對協(xié)同理論的討論。分工和專業(yè)化是協(xié)同治理的前提條件[5]。公共管理視域下，協(xié)同治理首要的理論任務就是處理好政府管理與社會自治之間的關系，尤其是在政府為主導的前提下，轉變政府等公共部門在治理轉型中的角色、職能和作用。然而，傳統(tǒng)的政府治理遵循自上而下式的行政管控，呈現(xiàn)出來的是一個典型的“單中心”的一元化治理主體結構。新中國成立以后，我國逐漸形成了“國家—單位”縱向垂直式的管理機制，政府作為公權力部門通過統(tǒng)包統(tǒng)攬的資源配置方式，依托“單位—組織”實施全方位的社會管理。在此社會背景下，“社區(qū)治理往往被簡單理解為政府治理或政府的行政管理，社會穩(wěn)定有序被理解為政府良政的結果”[6]。而協(xié)同治理主張政府“有所為有所不為”，在社區(qū)治理和居民服務上適當?shù)刈尪梢徊糠挚臻g，以便廣泛的社會力量自發(fā)參與到社區(qū)治理活動中去。所以，協(xié)同治理首要強調的是政府在治理結構轉型過程中所實施的自我變革。這種政府管理的自我變革是“政府失靈”直接觸發(fā)的。根據(jù)政府失靈理論，現(xiàn)代社會“內外交困”的形勢對一國政府的自我革新形成了一種“倒逼機制”，一方面全球化沖擊著民族國家的傳統(tǒng)疆界，另一方面社會公眾越來越以“原子化”“個體化”的形態(tài)存在，即使在社區(qū)內也呈現(xiàn)出高流動性和人際陌生化，使得政府無法實現(xiàn)對社區(qū)的“全景式”管控。可見，“政府失靈”作為一種解釋框架，闡明了公共權力部門行政管理的不足和弊端，即使官僚行政體制冗雜也無法勝任所有的公共事務和公共服務，在社區(qū)治理上政府自身必須發(fā)生改變。

政府管理的變革主要在于讓渡治理空間，并與第三部門或社會組織形成新型合作關系。在協(xié)同治理看來，政府不是唯一的責任主體，但仍然在治理中處于中心位置，這體現(xiàn)在政府作為治理規(guī)則的制定者、治理進程的主導推動者和治理架構的頂層設計者，擁有法律所賦予的公共治理權力。新型社會治理是在承認政府治理權的前提下開展的政社合作治理。諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆認為，在“政府失靈”和“市場失靈”雙重困境之下，現(xiàn)代社會治理應充分發(fā)揮社會組織自身的治理功能[7]45。從我國社區(qū)制形成過程來看，計劃經濟時期的國家—單位制并無社區(qū)治理的權力空間，隨著改革以來的社會轉型和經濟轉軌，社會流動加速了個體的流動性，社會結構也出現(xiàn)了新的階層和公民身份，統(tǒng)包統(tǒng)攬下的政府管理已無法實現(xiàn)對社區(qū)的有效“掌控力”，因而需要從法律層面確立社區(qū)的自治主體地位。所以說，我國社區(qū)自治體制主要是在政府主動讓渡治理空間基礎上得以形成的。

而且，社區(qū)自治更離不開大量社會組織的參與。20世紀80年代西方社會的結社運動和第三部門的興起，對社會組織的理論和實踐發(fā)展起到了很大的推動作用。廣義的社會組織是指除政府公共部門、私人營利部門之外的私人非營利組織，可以分為會員機構、公益組織和籌款機構三大類[8]55-56，這與我國官方將社會組織劃定為社會團體、民辦非企業(yè)和基金會三類是一致的。在社會治理與公共服務領域，人們最關注的就是第二類，即公益組織。這些組織直接提供服務，致力于提升社區(qū)福利或服務于廣泛的公共或教育目標。近年來，我國在社會治理與服務方面也興起了政府與非營利部門的合作模式，在這種模式下，政府通過“公私伙伴關系”(PPP)或政府購買社會組織服務的方式，讓渡一部分社會治理和公共服務的職能，使得公益組織有了參與的空間和機會。社區(qū)治理也需要大量公益組織的參與，正如登哈特夫婦所認為的——政府應該更多的是服務而不是“掌舵”[9]。當前社區(qū)治理既要實現(xiàn)基層自治也要滿足居民需求，也就是說，在促進社區(qū)自我組織化的同時提供更多的社區(qū)服務。采取社會組織承接政府出資購買社會服務的模式，對政府、社會組織和受益人群具有多重的好處[10]207。在現(xiàn)實中，社區(qū)自治組織依賴居民中介組織開展志愿服務，既能擴大社區(qū)治理的組織化基礎，也能通過多元化公益組織為居民提供服務，從而實現(xiàn)治理與服務的雙重目標。

現(xiàn)代社區(qū)治理更需要依賴公民治理。所謂公民治理，是指公民個人對社區(qū)公共事務的參與、對社區(qū)公共服務的付出及對社區(qū)公共議題的關注，更是對政府行政管理的有效回應。美國行政學家博克斯(Richard C.Box)指出，引領21世紀美國社區(qū)的關鍵力量在于公民治理，這是因為“公民參與治理將極大地促進人們對當代政府角色的理解，也促使人們了解政策發(fā)展的復雜性、多樣化利益間達成共識的困難性以及公共管理者工作的本質”[11]2。可見，根本上來說，公民治理是社區(qū)治理民主化、協(xié)商化和包容化的直接體現(xiàn)。社會資本理論是解釋社區(qū)治理與公民參與關聯(lián)性的合適框架。學者帕特南(Robert D.Putnam)在一項對美國社會的研究中指出，20世紀末的美國社區(qū)中，公民參與的熱情在持續(xù)降低，從而導致社區(qū)生活走向了衰落。他認為這種現(xiàn)象背后一定是公民意識、公民組織、公民行為等公民生活方面出現(xiàn)了問題，意味著社區(qū)的社會資本正在消亡?！八^社會資本指的是社會上個人之間的相互聯(lián)系——社會關系網絡和由此產生的互利互惠和互相信賴的規(guī)范。”[12]11而社區(qū)作為生活共同體，公民美德、互惠信任、社會合作、集體歸屬感和集體行動等社會資本是不可或缺的。我國當前推進社區(qū)治理創(chuàng)新是打造全新的社區(qū)生活共同體與新型社區(qū)治理系統(tǒng)，作為公民個體的居民在社區(qū)治理中既是治理主體，也能通過參與和互動營造美好的社區(qū)生活[13]。

在我國的語境中，協(xié)同治理應當而且一定有其特殊性的表達。黨政社等部門和公民個人在多元主體協(xié)同共治格局中的角色及各自不足，導致其無法各自單獨回應新時代社區(qū)治理與服務的全新要求，從而出現(xiàn)了基層社會治理的碎片化困局，體現(xiàn)了新時代社區(qū)治理協(xié)同化的緊迫性。于是“三社聯(lián)動”應運而生。

二、“三社聯(lián)動”是社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機制

(一)“三社聯(lián)動”的本質界定

“三社聯(lián)動”是指以社區(qū)、社會組織和社會工作為代表的多元利益主體聯(lián)結形成的社區(qū)治理系統(tǒng)，是共建共治共享社會治理新格局在基層街區(qū)的具體展現(xiàn)，是推動社區(qū)邁向多元主體協(xié)同治理局面的全新機制，代表了一種新型的現(xiàn)代化的社區(qū)治理實踐邏輯。

關于“三社聯(lián)動”的定義，2013年出臺的《民政部、財政部關于加快推進社區(qū)社會工作服務的意見》明確指出，“要建立健全社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才聯(lián)動服務機制，探索建立以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的新型社區(qū)服務管理機制”[14]。在此基礎上，已有研究對“三社聯(lián)動”的界定，關鍵路徑有兩個維度，即主體結構和聯(lián)動機制，主體結構即何為“三社”，聯(lián)動機制即如何“聯(lián)動”。就主體結構的構成，學界目前對“三社”的闡述既遵循了民政部發(fā)文中社區(qū)、社會組織和社會工作者的提法，也在學術研究上有所深化和拓展。例如，王思斌認為“三社”中代表社區(qū)的應是社區(qū)居委會這一正式組織[15]；葉南客主張“三社”中的“社區(qū)”應指社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會等正式治理主體[16]。此外，徐永祥、曹國慧認為，“三社”中的“社區(qū)”是指社區(qū)中的各類行動主體，包括黨組織、居委會、居民和轄區(qū)單位等，社會組織應是以社區(qū)社會組織為代表的新社會組織，區(qū)別于工會、共青團和婦聯(lián)等官方背景的社會組織，社會工作者特指社工機構或社區(qū)居站中的專業(yè)社會工作者[17]。這種對“三社”的理解在已有文獻中被廣泛提及。

就聯(lián)動機制即如何“聯(lián)動”的問題，相應研究亦有不少。顧東輝認為，理解“三社”如何“聯(lián)動”應該從“主體聯(lián)動”和“要素聯(lián)動”兩種解構視角展開。從“主體聯(lián)接”看，“三社聯(lián)動”是居委會等傳統(tǒng)機構、社會工作機構和社區(qū)內外其他社會組織在主體層面的聯(lián)動；從“要素聯(lián)動”看，三社聯(lián)動應是社區(qū)議題、社會組織和社工方法的聯(lián)動[18]。這是基于理想類型的思考，從“三社”各自的角色和優(yōu)勢出發(fā)，提出的有利于社區(qū)治理實踐發(fā)展的探討。但在實踐層面“聯(lián)動”如何才能實現(xiàn)？徐永祥、曹國慧認為“聯(lián)動”本質上是合作，而合作必須在共同的目標指向下才能達成，居委會、社會組織、社會工作者三者在行動策略上存在著差異，但是在宏觀目標上存在著內在的一致性，即建設以居民為本的生活共同體，因而聯(lián)動是可以實現(xiàn)的[17]。徐選國等人也認為，“三社聯(lián)動”是在政社分工與團結機制下，通過政府購買服務等外在化機制，激發(fā)社會活力(以“三社”為主體)參與社會建設，促進政府與社會力量分工協(xié)作、各司其職，以推進基層社會治理和公共服務創(chuàng)新的雙重目標過程及其實踐邏輯[19]?？梢?，“三社”實現(xiàn)有效“聯(lián)動”必須在目標一致前提下，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，經政府購買等聯(lián)結機制的整合，從而實施具體行動策略。

由上，從主體結構、聯(lián)動機制兩個維度，即何為“三社”到如何“聯(lián)動”的雙向解讀，總結出“三社聯(lián)動”的基本內涵是多元主體廣泛參與、互動協(xié)同的社區(qū)治理新理念、新機制、新邏輯。

(二)“三社聯(lián)動”與創(chuàng)新社區(qū)治理

新時期我國創(chuàng)新社區(qū)治理的總目標是構建新型的、現(xiàn)代化的社區(qū)生活共同體和社區(qū)治理系統(tǒng)。一般而言，社區(qū)治理是政府主導、社區(qū)實施的一種以維系和優(yōu)化社區(qū)生活和組織結構為導向的公共行動，它兼具服務和管理的雙重意涵。從歷史淵源來看，我國傳統(tǒng)的社區(qū)工作機制是以行政管理為主、自上而下動員式的，隨著社會轉型和社會流動加速，社區(qū)也日益“空心化”和“原子化”，所以傳統(tǒng)社區(qū)治理機制也亟須變革，呼喚新型社區(qū)治理體系的出現(xiàn)。而新型社區(qū)治理體系是一種多元主體、協(xié)同聯(lián)動的全新格局。根據(jù)治理理論的觀點，新型社區(qū)治理體系是一種基層社區(qū)的良好治理結構，它以構建新型的、現(xiàn)代化的社區(qū)為基本追求，視社區(qū)為一個社會治理的主體和對象，也視自身(社區(qū)治理)為政府、社區(qū)、社會組織、居民群眾多元主體共同參與、協(xié)同聯(lián)動，以實現(xiàn)居民、社區(qū)多重目標為使命的基層治理系統(tǒng)工程。

“三社聯(lián)動”正是我國社區(qū)治理創(chuàng)新的本土創(chuàng)舉，因為它是社區(qū)多元主體廣泛參與、互動協(xié)同的社區(qū)治理新理念、新機制、新邏輯。既然是一種新機制，從無到有需要一定的過程，也需要促生和建構的條件。早在2010年葉南客、陳金城就指出，“通過社區(qū)建設、社會組織培育和社會工作現(xiàn)代化體制建立‘三社聯(lián)動’，形成‘三社’資源共享、優(yōu)勢互補、相互促進的良好局面，加快形成政府與社會之間互聯(lián)、互動、互補的社會治理新格局”[20]，初步闡述了“三社”各自的生長對“三社聯(lián)動”機制建構的作用。從設定新機制到建構新機制，可以說“三社聯(lián)動”具有雙重內涵。例如，江治強提出，“三社聯(lián)動”首先是指在社區(qū)治理體系中社區(qū)、社會組織和社會工作有機鏈接、協(xié)同運作的機制；從指導業(yè)務邏輯上，“三社聯(lián)動”是指促進社區(qū)、社會組織和社會工作三種業(yè)務工作協(xié)同發(fā)展的一種工作指導性原則，使三者協(xié)同運作、融合滲透、一體化發(fā)展，在協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)功能的整合與最佳效果[21]?？梢哉J為，“三社聯(lián)動”內涵的雙重“面孔”是由這一概念包含如何“聯(lián)”、如何“動”兩個層面內涵所決定的。從如何“動”來說，“三社聯(lián)動”即以社區(qū)為平臺，社會組織為載體，專業(yè)社會工作為支撐的多元主體協(xié)同治理的機制；從如何“聯(lián)”來說，“三社聯(lián)動”是以構建社區(qū)治理創(chuàng)新、社會組織培育和社會工作人才隊伍組團發(fā)展的新型合作伙伴關系為主線，整合運用行政性、支持性和服務性的專業(yè)手法，從個人、群體、社區(qū)、社會和政府等層面推進“三社聯(lián)動”的專業(yè)行動策略，在各地實踐中具體包括構建地區(qū)專業(yè)建設與服務評價體系，構建地區(qū)專業(yè)能力建設支持體系，構建“三社”對接培育孵化基地等，這是“三社聯(lián)動”機制的建構過程。

三、“三社聯(lián)動”的兩個階段和雙層閉環(huán)

(一)從建構走向協(xié)同：“三社聯(lián)動”的兩個階段

結合近年來各地社區(qū)治理實踐，從歷史、理論和現(xiàn)實多個維度來看，當前我國“三社聯(lián)動”包含有兩個階段，即“三社”等主體發(fā)展建構階段和多元協(xié)同治理機制成型運轉階段；前一階段的主要特征是社區(qū)、社會組織、社會工作尚無法完全滿足“三社聯(lián)動”政策構想，自身主體性發(fā)展尚需一系列支持性舉措，而后一階段是在“三社”主體建構后形成的較為理想的多元主體、協(xié)同聯(lián)動格局。

從歷史視域觀之，我國基層社區(qū)經歷了社區(qū)服務、社區(qū)建設到社區(qū)治理三個發(fā)展階段[22]，“三社聯(lián)動”在很大程度上實現(xiàn)了社區(qū)從以往“同—協(xié)”管理模式向“協(xié)同”治理模式的轉型，也體現(xiàn)了社區(qū)治理體系和治理能力的日益現(xiàn)代化。以往的所謂“同—協(xié)”模式，是指新中國前三十年歷史中，新生國家政權不斷向市場主體(企業(yè))并通過企事業(yè)單位向社會主體(社區(qū))延伸，再輔之以工青婦等社會團體的系統(tǒng)性網絡，造就了企業(yè)、社會團體和社區(qū)等社會力量向國家政權建設的“趨同化”，在此前提下實現(xiàn)對政府管理的“協(xié)助”。最近四十年來，隨著社區(qū)治理現(xiàn)代化進程的加快，我國經歷了改革以來國家治理下“同—協(xié)”模式變革、社區(qū)建設模式的發(fā)展和新時代協(xié)同治理下“三社”協(xié)同模式的興起三個階段。所以，當下“三社聯(lián)動”在實踐層面應被定位于社區(qū)建設模式下的社區(qū)主體培育階段向協(xié)同治理框架下多元主體協(xié)同聯(lián)動機制的轉型過渡階段。

從理論角度視之，“三社聯(lián)動”作為當前社區(qū)治理創(chuàng)新的一種取向和目標，是一套完善的治理機制，即社會組織等多元治理主體在社區(qū)平臺上通過政府購買、公益創(chuàng)投等聯(lián)結方式，在專業(yè)社會工作支持下，共同參與到治理活動中去。然而，理想的治理框架需要一個不斷發(fā)展和建構的過程，即在政府讓渡空間的前提背景下，社區(qū)、社會組織和社會工作這“三社”不僅需要聯(lián)動，更需要自身的建設，以達到實現(xiàn)聯(lián)動的條件。這是從社會建設視角對協(xié)同治理與“三社聯(lián)動”的補充性闡釋，這種理論闡釋與社會治理理論不同，它側重于培育、建設和發(fā)展，強調重建社區(qū)平臺、培育社區(qū)社會組織和發(fā)展專業(yè)社會工作，以此推動“三社”主體的成熟和壯大，進而實現(xiàn)有效的聯(lián)動。

從現(xiàn)實來看，很多地方在“三社聯(lián)動”推進中都反映出一些共同問題。第一，社區(qū)平臺尚未實現(xiàn)轉型。一方面，社區(qū)工作者的專業(yè)性不足，專業(yè)素質與崗位需求不協(xié)調，工作方法簡單落后，對協(xié)商議事和培育社區(qū)社會組織認識不到位；另一方面，社區(qū)居委會仍然大量承擔政府下沉的公共服務管理職能，無暇顧及居民自治等主業(yè)，社區(qū)自治和服務提供薄弱。第二，社會組織承擔社會服務能力不足?？傮w上，我國社會組織體量不大、個體規(guī)模偏小、發(fā)展不平衡，其中大部分社區(qū)社會組織集中在文藝娛樂上，社區(qū)居民真正需要的與日常生活貼近的公益類、服務類組織所占比例很??；部分社會組織自身建設不足，行為不規(guī)范，轉型發(fā)展乏力，服務能力偏弱，難以吸引專業(yè)社工人才進入社會組織工作。第三，社工人才隊伍建設有待持續(xù)加強。當前我國東部地區(qū)社會工作專業(yè)人才數(shù)量有限、結構欠優(yōu)，高層次專業(yè)人才不足，難以滿足日益增長的服務需求；其他很多省市社工人才規(guī)模仍然很小、總量嚴重不足，無法承接社區(qū)公益項目等政府購買服務項目，致使“三社聯(lián)動”運轉不暢。

綜上，當前我國“三社聯(lián)動”包含了“三社”的發(fā)展、“聯(lián)動”的實現(xiàn)這兩個階段，其中“三社”主體性發(fā)展在前，而有效“聯(lián)動”在后，“三社”主體性發(fā)展是實現(xiàn)有效“聯(lián)動”的前提性工作。各地“三社聯(lián)動”實踐也一再表明，推進“三社聯(lián)動”需要分為兩個部分或兩個環(huán)節(jié)，第一步是“三社”自身的主體發(fā)展，第二步才是“聯(lián)動”結構的形成，二者前后有別又辯證統(tǒng)一。

在“三社”的主體建構階段，社區(qū)(居委會)的重構、居民再組織化、專業(yè)社會工作發(fā)展是主要的三大任務。在各地實踐中，社區(qū)、社會組織和社會工作等多元主體實現(xiàn)了不同程度的轉型和發(fā)展。首先，社區(qū)居委會職能有了一定的回歸。從各地出臺的政策來看，社區(qū)居委會的自治職能和平臺屬性在“三社聯(lián)動”推進中得以進一步明確，發(fā)動居民廣泛參與及與專業(yè)社會組織的聯(lián)動，使得其原有行政化任務沉重的問題得到較大改善。例如，廣州、成都、武漢等地都出臺專門文件或下發(fā)通知，疏解、整理了居委會工作事項，突出了社區(qū)自治和公共服務方面的職能。其次，居民組織化參與得到加強，尤其在鄉(xiāng)村空心化和城市社區(qū)原子化不斷加劇的社會大背景下，通過居委會和社會工作者的組織和培育，越來越多的社區(qū)成員愿意組團參與到社區(qū)公共事務協(xié)商、志愿服務提供和文體娛樂活動之中，并逐漸樹立和強化了參與的規(guī)則意識和有效能力，為居民自治群策群力。同時，專業(yè)社會工作得到了長足的發(fā)展，在政府購買服務機制的帶動下，無論是外來引進的專業(yè)社工機構還是社區(qū)社會組織，分別從專業(yè)發(fā)展和專業(yè)轉化上取得了很大進展，加上社區(qū)(兩委一站)人員在民政部和各地利好政策的鼓勵下考取社會工作師資格證，都是“三社聯(lián)動”中專業(yè)社會工作獲得顯著發(fā)展的有力佐證。再者，各地在“三社聯(lián)動”實踐中，充分整合了社區(qū)內外資源，以社區(qū)為平臺，實現(xiàn)了政府職能部門、街道社區(qū)、駐區(qū)單位商戶、社會愛心人士等多方面力量的融會，在錢、物、人等方面，為解決社區(qū)問題、滿足居民需求發(fā)揮了各自的作用。

“三社”的有效聯(lián)動階段自然是社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才發(fā)揮各自資源優(yōu)勢，在政策措施支持下形成的完整治理機制及其運行過程，其中社區(qū)一定是回歸自治本色并成為社區(qū)服務集散平臺，社會組織一定是有能力依法參與社區(qū)治理、承接社區(qū)服務的基礎性社會力量，專業(yè)社工則是廣泛輻射到社區(qū)居委會、社會組織等治理節(jié)點上，提供專業(yè)支撐的關鍵角色。所以說，“三社聯(lián)動”的兩個階段也是其機制建構過程的兩個階段，是政府職能轉變、社區(qū)及其組織平臺建設、社區(qū)社會組織孵化與培育、社工人才隊伍發(fā)展基礎上，“三社”通過一定措施串聯(lián)起來成為全新治理機制的過程。

(二)政社關系重構：“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”

政社協(xié)作、“三社”協(xié)同構成了當前中國“三社聯(lián)動”及社區(qū)治理創(chuàng)新的“雙層閉環(huán)”結構，這也是“三社聯(lián)動”的又一突出本土特征。

如果說“三社”從主體發(fā)展到有效聯(lián)動，實現(xiàn)了社會治理“同—協(xié)”模式向“協(xié)同”模式轉變，那么在這一轉變過程中，以社區(qū)為地理空間范圍和組織動員平臺、社會組織與社會工作參與其中的“三社聯(lián)動”，只是形成了一個小的協(xié)同閉環(huán)，與此小閉環(huán)相對應的還有一個更大的協(xié)同閉環(huán)，即政府與社會的協(xié)作。因為“三社”各自主體的發(fā)展，本質上仍屬于社會力量的發(fā)展，“三社聯(lián)動”機制的建構仍屬社會體制的改革創(chuàng)新，而社會建設、社會體制改革與社區(qū)自治，必須要處理好政府讓渡公共權力、社會力量發(fā)展培育和專業(yè)化力量發(fā)展等議題。也就是說，先有政社的協(xié)同“大閉環(huán)”這一主架構，再有社區(qū)、社會組織、社會工作協(xié)同聯(lián)動的“小閉環(huán)”。

“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”結構，主要取決于當今中國協(xié)同治理發(fā)展的雙層屬性。第一層屬性是說，協(xié)同治理體現(xiàn)的是政府與社會關系的重構，即政社協(xié)作。協(xié)同治理首先要求政府公共管理的自我革新，政府管理的變革主要在于讓渡治理空間，并與第三部門或社會組織形成新型合作關系，而且社區(qū)自治更離不開大量社會組織的參與，同時也依賴公民治理。第二層屬性是說，協(xié)同治理邏輯直接體現(xiàn)在“三社聯(lián)動”多元主體、協(xié)同聯(lián)動的思路上，即社區(qū)協(xié)同治理。如前所述，“三社聯(lián)動”是社區(qū)多元主體協(xié)同治理新機制，它所蘊含的多元主體、協(xié)同聯(lián)動思路直接體現(xiàn)了協(xié)同治理的邏輯。一方面，多元主體說明了“三社聯(lián)動”的前提，即社區(qū)治理已經從以往政府作為單一主體轉變?yōu)檎鲗露嘣鐓^(qū)力量參與；另一方面，協(xié)同聯(lián)動意味著參與治理的各個行動主體必須充分發(fā)揮各自的資源和優(yōu)勢，在明確共同目標后實現(xiàn)各個要素的互補。所以，政府職能轉變在前，政策創(chuàng)新和制度建設跟進，然后才有“三社聯(lián)動”的設計和推進，這也符合新時代社會治理協(xié)同化趨勢的客觀邏輯。

所謂“三社聯(lián)動”的“雙層閉環(huán)”結構，指的是“三社聯(lián)動”在當今中國的推進，實際上是包含“雙層閉環(huán)”的完整框架。一方面，內層的“小閉環(huán)”是指人們通常認識到的社區(qū)、社會組織、社會工作協(xié)同聯(lián)動的治理機制，即社區(qū)意義上的“三社聯(lián)動”；外層的“大閉環(huán)”是指政府治理、社會調節(jié)和居民自治之間的緊密治理系統(tǒng)，即政社協(xié)作。這里，居民(社區(qū))自治是“三社聯(lián)動”的最終目標——社區(qū)實現(xiàn)自我治理與自我服務，既是政社協(xié)作“大閉環(huán)”的一個環(huán)節(jié)，也是社區(qū)層面“三社聯(lián)動”的“小閉環(huán)”本身；社會協(xié)同在各地社區(qū)治理實踐中主要表現(xiàn)為專業(yè)社會工作對政府推進社區(qū)治理的專業(yè)支持作用。于是，政社協(xié)作、“三社聯(lián)動”構成了這一“雙層閉環(huán)”結構，兩個聯(lián)動閉環(huán)是既有區(qū)別又有聯(lián)系的有機整體。

從區(qū)別來說，一方面，時間順序不同，先有政社協(xié)作的“大閉環(huán)”，而后才有“三社”協(xié)同的“小閉環(huán)”；另一方面，社會系統(tǒng)層級不同，政社協(xié)作涉及更宏觀的制度和政策的設置，“三社”協(xié)同直接面向具體社區(qū)開展治理與服務活動。眾所周知，我國社會治理協(xié)同化趨勢的脈絡非常清晰，是從計劃經濟時代政社同構的“同—協(xié)”模式，經過改革以后的社會建設，到當下新時代中國社會正在走向協(xié)同治理新模式，三個階段始終沒有離開政社關系這一主線。隨著社會治理協(xié)同化的三個階段演變，我國政社關系也經歷了很大的變遷?！巴獏f(xié)”模式下政府統(tǒng)包統(tǒng)攬社會事務和民生福利，沒有社會組織、社區(qū)自治的生長空間，改革以來的社會建設思路就是要打破“同—協(xié)”模式下的政社同構格局，首先是政府讓渡治理權力和公共事務，實行職能轉變，而后才有社區(qū)建設與管理、社會組織發(fā)展等議題的出現(xiàn)，并且隨著我國社會治理協(xié)同化趨勢，與社會工作人才發(fā)展議題一道成為“三社聯(lián)動”機制設置中的重要環(huán)節(jié)。可見，政府在社區(qū)建設、社區(qū)治理中的角色發(fā)生了深刻的轉變，政府與社會的關系也發(fā)生了深刻的轉變。黨的十八屆三中全會以來，我國提出的“三社聯(lián)動”作為社區(qū)協(xié)同治理新機制，正是政府和相關部門順應國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標和共建共治共享社會治理新格局的要求而產生的創(chuàng)新性政策成果，是政府主動作為在社區(qū)治理領域進行“自我變革”的重要措施，包括政府行政機構改革、街道體制改革、明確社區(qū)自治服務職能、培育和發(fā)展社區(qū)社會組織，以及建設社會工作人才隊伍、構建政府購買社會服務制度等等，都是政府及相關部門為構建新型政社協(xié)作關系而主動實施的作為，而這些工作都是圍繞在社區(qū)“三社”協(xié)同治理體系外圍的完整閉環(huán)，為“三社聯(lián)動”機制建構提供了先決的條件。

從聯(lián)系來看，兩個層面“閉環(huán)”之間還存在諸多聯(lián)系。首先是與“三社”的主體聯(lián)系。各地主管“三社”的機關和部門，都在運用社會建設思維助推“三社”主體發(fā)展。比如北京市委社工委市民政局、成都市委城鄉(xiāng)社治委等，均采取類似舉措，在社區(qū)開展社區(qū)建設、社區(qū)營造、協(xié)商自治，面向社會組織設置市區(qū)鎮(zhèn)街多層級孵化培育平臺，專門出臺文件促進社會工作人才隊伍的發(fā)展。其次是服務傳遞的聯(lián)系。各地各部門也積極出臺多種措施，構建“三社”協(xié)同聯(lián)動新機制。比如，近些年全國普遍開展的政府購買社會組織服務的公共服務傳遞機制，就是由政府出資、社會組織承接，由專業(yè)社工連同志愿者服務社區(qū)居民和解決社區(qū)問題的新興做法。又如，促進專業(yè)社會工作職業(yè)化的機制，近年來民政部接連發(fā)布通知，推動專業(yè)社工人才在社區(qū)工作、工會工作、青少年服務領域廣泛發(fā)展，此外國家衛(wèi)健委也推動了社會工作進入醫(yī)療衛(wèi)生健康領域發(fā)揮作用。再比如，各地搭建的聯(lián)動服務機制。廣州市在每個鎮(zhèn)街開設“家庭綜合服務中心”，深圳市在每個社區(qū)設立“黨群服務中心”，北京市朝陽區(qū)在街道層面設立“社會動員中心”、海淀區(qū)目前正在每個社區(qū)開設“社區(qū)會客議事廳”，這些平臺承載著多元主體的治理與服務，都是政府在“幕后”大力支持才得以出現(xiàn)的。

綜上，政社協(xié)作、“三社聯(lián)動”是新時代社區(qū)協(xié)同治理新機制的兩個“閉環(huán)”，這是“三社聯(lián)動”的縱向結構，它與本文歸納的“三社聯(lián)動”從建構到協(xié)同兩個階段的橫向脈絡共同構成了當前中國最具本土意蘊的多元主體、協(xié)同聯(lián)動社區(qū)治理新機制的全貌。

四、結語與展望

總結來看，“三社聯(lián)動”需要經歷從主體發(fā)展到協(xié)同聯(lián)動的兩個階段，實現(xiàn)社區(qū)治理模式轉變，因此從過程論和建構論的角度來看，目前我國推行的“三社聯(lián)動”是處于非協(xié)同治理和協(xié)同化治理連續(xù)統(tǒng)上的中間位置和過渡階段。同時，政府作為主導方、社會工作作為協(xié)同方，圍繞社區(qū)、社會組織、社會工作在社區(qū)治理與服務領域的協(xié)同“小閉環(huán)”，形成了政府、社會工作、社區(qū)自治的“大閉環(huán)”。所以說，在協(xié)同治理框架下，“三社聯(lián)動”是一個完整架構：政府職能轉變讓渡部分公共服務和社會治理的功能和權力，引導社會組織有序發(fā)展，明確社區(qū)法定合理職能、推動社區(qū)和居民的協(xié)商自治，運用社會工作承接社區(qū)治理服務外包任務，此外發(fā)展引入專業(yè)社會工作作為支持性力量，促進社區(qū)建設、培育社會組織和實現(xiàn)社工人才隊伍建設。其中，社區(qū)、社會組織和社會工作形成的社區(qū)治理與服務的“小閉環(huán)”又是政府主導、專業(yè)社工支撐、社區(qū)自治三位一體“大閉環(huán)”中的“社區(qū)自治”這一重要環(huán)節(jié)。這里的“兩個階段”和“雙層閉環(huán)”是對近年各地“三社聯(lián)動”實踐經驗的最新總結，是我國社區(qū)治理創(chuàng)新的一大本土理論成果。