論控制性詳細規(guī)劃的可訴性及其司法審查進路
——基于相關(guān)裁判文書的實證分析

聶帥鈞

控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)是我國地方政府行使城市規(guī)劃權(quán)的主要表現(xiàn)方式之一。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2019年修正)第2條第2款、第37條第1款、第40條第2款分別規(guī)定了控規(guī)的法律地位與效力，但現(xiàn)行法并未明確其法律性質(zhì)、可訴性等問題。并且，既有學術(shù)研究也多是聚焦于控規(guī)的穩(wěn)定性(1)趙哲：《城市規(guī)劃變更的合法性與科學性研究——從城市規(guī)劃的公信力形塑入手》，載《河北法學》2018年第10期。、合法性(2)李泠燁：《城市規(guī)劃合法性基礎(chǔ)研究——以美國區(qū)劃制度初期的公共利益判斷為對象》，載《環(huán)球法律評論》2010年第3期。、變更要件(3)蘭燕卓：《論城市控制性詳細規(guī)劃變更的實體要件——以規(guī)范分析為視角》，載《行政法學研究》2013年第2期。、公眾參與(4)莫文競：《控規(guī)運行過程中公眾參與制度設(shè)計研究——以上海為例》，東南大學出版社2018年版，第2頁。、發(fā)展趨勢(5)蔡震：《我國控制性詳細規(guī)劃的發(fā)展趨勢與方向——關(guān)于控規(guī)如何更好適應(yīng)規(guī)劃管理要求的研究》，清華大學2004年碩士學位論文。等問題，對控規(guī)可訴性(6)需指出的是，本文是從行為法上討論控規(guī)的可訴性問題，也就是規(guī)劃部門的控規(guī)行為(編制、批準、調(diào)整)是否屬于司法審查范圍。所以，雖然有些裁判文書的訴訟對象是控規(guī)批復(fù)，但其仍屬于本文研究范圍，因為控規(guī)批復(fù)是控規(guī)批準行為或控規(guī)調(diào)整行為的表現(xiàn)形式(載體)，控規(guī)批復(fù)的可訴性就等同于控規(guī)行為的可訴性。缺乏足夠的關(guān)注。但在域外一些國家，與控規(guī)相似的規(guī)劃是具有可訴性的。例如在德國，高等行政法院可以對按照《建筑法典》所頒布的規(guī)劃進行規(guī)范審查；(7)楊臨宏：《行政訴訟法：原理與制度》，云南大學出版社2011年版，第59頁；邵建東：《德國司法制度》，廈門大學出版社2010年版，第385—387頁。又如在荷蘭，《空間規(guī)劃法》第8.2條第1款a項的規(guī)定：“對于批準土地利用規(guī)劃的決定，利害關(guān)系人有權(quán)向最高行政法院提起行政訴訟?！?8)趙力：《荷蘭規(guī)劃訴訟的要件與審查》，載《行政法學研究》2013年第4期。而在我國臺灣地區(qū)，行政訴訟法第二編第一審程序中也增訂了第五章“都市計劃審查程序”的相關(guān)內(nèi)容，允許對違法的都市計劃提起訴訟請求救濟。但根據(jù)筆者的梳理，目前我國學界也僅是停留在籠統(tǒng)提出控規(guī)是否具有可訴性的看法層面。其中，多數(shù)學者持否定態(tài)度，如認為城市土地詳細性管制規(guī)劃這種政府權(quán)力性行為侵害國民城市土地使用權(quán)等權(quán)益現(xiàn)象在我國往往很難通過提起行政訴訟獲得應(yīng)有之救濟；(9)劉練軍：《城市土地國家所有制度性保障說》，載《政治與法律》2016年第3期。不能就城市規(guī)劃的制定和成果(作為訴訟對象)向法院起訴；(10)鄭文武：《當代城市規(guī)劃法制建設(shè)研究：通向城市規(guī)劃自由王國的必然之路》，中山大學出版社2007年版，第104頁；鄭文武、魏清泉：《論城市規(guī)劃的訴訟特性》，載《城市規(guī)劃》2005年第3期。我國法院無權(quán)在具體案件中審查涉案的事前控制性規(guī)劃本身是否違法。(11)馮玉軍、裴洪輝：《城市規(guī)劃與建設(shè)法治化研究》，載《學術(shù)交流》2017年第11期。但也有少數(shù)學者認為，就我國的城市規(guī)劃制度而言，控規(guī)的可訴性是有現(xiàn)實可能的；(12)李成玲：《現(xiàn)代行政法意義上的城市空間利益》，載《北京行政學院學報》2019年第3期?？匾?guī)中的某些針對特定對象或它的實施必將對特定對象產(chǎn)生實際影響之內(nèi)容具備可審查性。(13)成協(xié)中：《城市規(guī)劃正當性危機及其應(yīng)對》，北京大學2010年博士學位論文?？梢?，當前學者的言說更多是一種寬泛的價值判斷，而對其為何可訴抑或不可訴缺乏富有成效的法律技術(shù)分析。此種一直以來被學界所忽視的研究現(xiàn)狀，與控規(guī)在我國城市規(guī)劃法律制度體系中的重要地位極不相符。

坦誠地講，控規(guī)可訴性問題是一個值得充分關(guān)注的理論命題，主要理由在于：其一，從控規(guī)糾紛解決的角度來看，如果只允許針對實施控規(guī)的后續(xù)規(guī)劃許可行為提起訴訟，既不能從源頭上解決違法或不合理控規(guī)對相對人權(quán)利的影響，又弱化了行政訴訟的監(jiān)督和救濟功能，此時就需進一步探討能否將作出規(guī)劃許可依據(jù)的控規(guī)作為訴訟對象，以達到最優(yōu)訴訟目的；其二，在城市化迅速擴張的社會轉(zhuǎn)型期，控規(guī)對城市居民的財產(chǎn)權(quán)益影響甚大，倘若允許相對人針對控規(guī)提起行政訴訟，會相應(yīng)擴大行政訴訟的受案范圍，加強司法權(quán)對控規(guī)調(diào)整行為的監(jiān)督力度，從而給予相對人及時、有效、完整的權(quán)利保障；其三，在全面推進依法行政的時代背景之下，有必要將控規(guī)納入法治化軌道，而控規(guī)能否被納入行政訴訟的受案范圍，是推動控規(guī)法治化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。正是基于這樣的問題意識以及立足權(quán)利有效救濟的立場，筆者認為有必要借助觀察行政審判實踐中鮮活的案例，以深化對控規(guī)可訴性的理論研究。因此，本文將以涉及控規(guī)訴訟的裁判文書為研究對象，通過真實描繪控規(guī)可訴性的司法圖景，客觀歸納各地法院論證控規(guī)可訴或不可訴的裁判理由，以期科學得出能否將控規(guī)納入受案范圍的結(jié)論，并對如果控規(guī)可訴，應(yīng)具備何種可訴性條件，法院對此需采取何種裁判尺度等問題進行探討。

一、學理探討：控制性詳細規(guī)劃的法律定性

(一)控制性詳細規(guī)劃的法律性質(zhì)之爭

改革開放后，隨著城市建設(shè)方式與投資渠道的變化、土地使用模式的轉(zhuǎn)型，控規(guī)在我國逐步確立起來。(14)唐燕：《控制性詳細規(guī)劃》，清華大學出版社2019年版，第4頁。就控規(guī)的法律性質(zhì)而言，盡管學者們從各自學科和不同視角對其進行了探討，但至今仍未有定論。在規(guī)劃學界，有學者認為，控規(guī)事實上是政府動用了公共部門的規(guī)劃權(quán)而賦予土地使用者的發(fā)展權(quán)。(15)田莉：《我國控制性詳細規(guī)劃的困惑與出路——一個新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)分析視角》，載《城市規(guī)劃》2007年第1期。也有學者認為，控規(guī)本質(zhì)上是一種有關(guān)城市土地和空間資源利用的公共政策。(16)汪堅強：《中國控制性詳細規(guī)劃的制度構(gòu)建》，中國建筑工業(yè)出版社2016年版，第104頁。而在我國行政法學界，學者們更多是遵循“具體—抽象”的二分框架，運用行政行為體系中的概念工具對控規(guī)法律性質(zhì)作出界定，并出現(xiàn)了兩種截然相反的觀點。如有學者從適用對象與權(quán)利義務(wù)分配兩方面判斷，認為控規(guī)從總體上來說屬于行政立法之外的規(guī)范性文件。(17)朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃：都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第302頁。相對地，有學者指出城市規(guī)劃中的控規(guī)直接影響到某一區(qū)域內(nèi)的利害關(guān)系人，并具有不可反復(fù)適用性，是具體行政行為。(18)蘭燕卓：《為了有序的城市：城市規(guī)劃變更的行政法規(guī)制》，北京大學出版社2014年版，第219頁。亦有學者認為詳細規(guī)劃對于相對人的權(quán)益作出了直接處分，原則上應(yīng)為具體行政行為。(19)劉飛：《城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)分析》，載《國家行政學院學報》2009年第2期。進一步，在此學術(shù)脈絡(luò)的延長線上，有學者根據(jù)行政行為形式理論，認為控規(guī)是兼有行政指導(dǎo)、行政給付、行政強制(警察權(quán))和行政征收的復(fù)合行政行為。(20)何明?。骸犊刂菩栽敿氁?guī)劃行政“立法”的法理分析》，載《城市規(guī)劃》2013年第7期?？梢哉f，控規(guī)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到行政相對人能否對其提起訴訟。亦即，若認為控規(guī)針對不特定多數(shù)人，且內(nèi)容抽象、普遍，則不得對之提起行政訴訟；反之，則可以提起行政訴訟。

(二)行政過程論視角下控制性詳細規(guī)劃的階段劃分

不可否認，以“具體—抽象”二分法對控規(guī)進行法律定性有著積極意義，但此種靜態(tài)的類型化方式存在認識上的盲區(qū)，所推導(dǎo)出的結(jié)論有失片面。這是因為，考慮到控規(guī)從編制到批準再到調(diào)整表現(xiàn)為一個動態(tài)的連續(xù)性過程，具有典型的復(fù)雜性和多階段性。這些規(guī)劃行為的對象和內(nèi)容都不相同，它們對行政相對方利益產(chǎn)生的影響也不一樣。(21)陳振宇：《城市規(guī)劃中的公眾參與程序研究》，法律出版社2009年版，第99-102頁。如果不加區(qū)分地對之概括定性，必然不能反映其真實面貌，所得出的統(tǒng)一結(jié)論既不科學也不嚴謹。是故，有必要在以全面、動態(tài)為核心的行政過程論(22)江利紅：《行政過程論研究：行政法學理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學出版社2012年版，第208頁。指引下來分析控規(guī)所涵蓋的各種行政活動，把握其法律性質(zhì)的多樣性。按照作出控規(guī)的整個過程的先后順序，可將其劃分為編制、批準和調(diào)整三個階段。值得說明的是，本部分并不討論實施控規(guī)的行為，這是因為其是行政機關(guān)通過行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等手段而使控規(guī)得以落實的階段，是控規(guī)的后續(xù)執(zhí)行行為，不屬于作出控規(guī)的范疇。

第一，行政機關(guān)編制控規(guī)。從編制控規(guī)所考量的因素來看，行政機關(guān)需要根據(jù)城市發(fā)展的需要，對土地、建筑、管線、文化遺產(chǎn)等進行整體的布局和安排，控規(guī)的編制具有綜合性和復(fù)雜性，不是針對特定單位和個人實施的行政行為；從編制控規(guī)在整個行政過程中的地位來看，其是前階段行政行為，此時控規(guī)的規(guī)劃文本、技術(shù)圖紙、說明書等成果尚未形成，不會對社會公眾的權(quán)益產(chǎn)生處分的法律效果。因而，擬定控規(guī)的行為屬于階段性的行政事實行為。(23)王青斌：《論行政規(guī)劃的司法審查》，載《當代法學》2010年第4期。

第二，行政機關(guān)批準控規(guī)。根據(jù)《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》(以下簡稱《編制辦法》)第15條、第20條第1款之規(guī)定，控規(guī)要經(jīng)過人民政府的批準才能生效。這也就意味著，未經(jīng)批準的控規(guī)沒有法定效力，其既不會對行政機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生拘束力，又不會對外產(chǎn)生直接的法律效力，自然也就不會納入司法審查的范圍。進一步分析，在“請示—批準”的內(nèi)部行政程序之中，無論是同意還是否定該控規(guī)的請示，各級政府都是以批復(fù)形式送達下級行政機關(guān)。因此，若從形式上考察，控規(guī)批準行為是從一個行政機關(guān)傳導(dǎo)至另一機關(guān)，其僅針對下級行政機關(guān)產(chǎn)生法律上的拘束力，是一種內(nèi)部行政行為，很難說對外部相對人產(chǎn)生實際影響。即便規(guī)劃部門向社會公布控規(guī)，其也并不直接形成或處分外部相對人的權(quán)利義務(wù)，往往需要通過后續(xù)規(guī)劃許可的轉(zhuǎn)介作用才產(chǎn)生具體的權(quán)利義務(wù)變動。

第三，行政機關(guān)調(diào)整控規(guī)。一般而言，行政機關(guān)由于客觀情形而調(diào)整控規(guī)屬于具體行政行為，因為此時控規(guī)所涉及相對人已經(jīng)確定，并且控規(guī)中技術(shù)指標的改變也會影響這些地塊土地使用權(quán)人的財產(chǎn)利益。與此種定性相類似，我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官也認為“主管機關(guān)變更都市計劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區(qū)域內(nèi)人民之權(quán)利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質(zhì)，其因而致特定人或可得確定之多數(shù)人之權(quán)益遭受不當或違法之損害者，自應(yīng)許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟?！?24)我國臺灣地區(qū)“司法院”大法官釋字752號。當然，也有學者指出如果控規(guī)需要在總體規(guī)劃下通盤檢討或者控規(guī)需要根據(jù)總體規(guī)劃的變更而變更，且遵循了一定的法定程序，此時，控規(guī)應(yīng)被視為一種“法規(guī)命令”或者是一種“行政立法”。(25)涂云新、秦前紅：《城鄉(xiāng)規(guī)劃中的規(guī)劃變更與權(quán)利救濟通道——以控制性詳細規(guī)劃為重點的考察》，載《行政法學研究》2014年第2期。

二、司法實踐：控制性詳細規(guī)劃可訴性的裁判考察

我國《行政訴訟法》(2017年修正)以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)并未明確規(guī)定控規(guī)是否屬于法院行政訴訟的受案范圍。在行政審判實踐中，盡管各地法院對控規(guī)是否可訴存在不同的觀點，但表面的分歧之中也能尋找到一些內(nèi)在的共識。筆者通過整理關(guān)于控規(guī)的裁判文書，發(fā)現(xiàn)雖然大多數(shù)法院認為控規(guī)不具有可訴性，但并未否定在特別情況下控規(guī)可訴的可能。以下，筆者將以把手案例網(wǎng)、裁判文書網(wǎng)上篩選出的54份相關(guān)裁判文書作為研究對象，(26)筆者以“全文：控制性詳細規(guī)劃and受案范圍”“案由：城市規(guī)劃管理(規(guī)劃)”為條件進行檢索，在把手案例網(wǎng)檢索到351篇文書，在裁判文書網(wǎng)檢索到345篇文書，然后以訴訟請求、爭議焦點是否與控制性詳細規(guī)劃直接相關(guān)作為篩選標準，經(jīng)過逐一閱讀和分析，排除重復(fù)計算的裁判文書后，最終共有54份裁判文書涉及判斷控制性詳細規(guī)劃的可訴性問題?？陀^而言，由于檢索關(guān)鍵詞的選取有限，本文的研究材料并不能涵蓋法院審理控制性詳細規(guī)劃的所有情況，但從裁判文書的來源、數(shù)量和地區(qū)上來看，仍具有一定的典型性與代表性，能夠大致描述出法院對于控制性詳細規(guī)劃是否具有可訴性的基本態(tài)度。從整體上歸納出法院處理控規(guī)可訴性的判斷標準與論證邏輯。

(一)多數(shù)見解：控制性詳細規(guī)劃不可訴

在我國司法實務(wù)中，各地法院審理涉及控規(guī)的案件，多數(shù)都是以裁定駁回起訴而終結(jié)。各地法院關(guān)于駁回原告控規(guī)起訴的裁判理由，(27)當然，也有部分裁判文書沒有說理論證而直接駁回上訴的。例如，江蘇省泰州市中級人民法院(2015)泰中行訴終字第00005號行政裁定書?？煞譃橐韵聨追N：

一是認為控規(guī)針對不特定的公民、法人或者其他組織，具有普遍約束力，不屬于行政訴訟受案范圍，此種理由一般以《行政訴訟法》第13條第2項、《適用解釋》第1條第2款第10項作為裁判依據(jù)。例如，在“畢涵海等十六人訴南昌市人民政府、南昌市城鄉(xiāng)規(guī)劃局控規(guī)調(diào)整與審批、規(guī)劃行政許可及不履行法定職責案”(28)參見江西省南昌市中級人民法院(2015)洪行初字第143號行政裁定書。中，江西省南昌市中級人民法院認為，“城鄉(xiāng)規(guī)劃(包括總體規(guī)劃和控規(guī))是對一定時期內(nèi)的社會和經(jīng)濟發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理，是對不特定的多數(shù)人制定的，是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，與行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令相當”，因而控規(guī)不具有可訴性。就具有普遍約束力的論證邏輯而言，存在三種不同思路：1.明確將控規(guī)定性為行政規(guī)范性文件，如“成都石室佳興外國語學校訴被告成都市規(guī)劃管理局行政糾紛案”；(29)參見成都高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院(2015)高新行初字第327號行政裁定書。2.將控規(guī)視為抽象行政行為，但未明確其是行政規(guī)范性文件，如“丁正琪等5人訴如皋市規(guī)劃局規(guī)劃程序違法案”；(30)參見江蘇省南通市中級人民法院(2017)蘇06行終277號行政裁定書。3.將控規(guī)界定為一種公共政策，如“陳祥定訴溫州市人民政府規(guī)劃行政批準案”。(31)參見浙江省高級人民法院(2016)浙行終1105號行政裁定書。

二是認為控規(guī)應(yīng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條、第20條規(guī)定的審批程序報批，未經(jīng)批準的控規(guī)性質(zhì)上是過程性行為，不具有法律效力，因而不具有可訴性，此種理由一般以《適用解釋》第1條第2款第6項作為裁判依據(jù)。例如，在“董建圓等訴紹興市規(guī)劃局越城區(qū)分局城市規(guī)劃管理案”(32)參見浙江省紹興市越城區(qū)人民法院(2017)浙0602行初105號行政裁定書。中，浙江省紹興市越城區(qū)人民法院認為，“本案被告實施的‘YC-22D-14、16地塊控制性詳細規(guī)劃調(diào)整公示’系規(guī)劃報批前的公示行為，該公示內(nèi)容未經(jīng)依法批準前，不具有外化效力，故該公示行為屬于過程性行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。”此外，“東莞市富盈房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴清遠市城鄉(xiāng)規(guī)劃局城鄉(xiāng)規(guī)劃管理糾紛案”(33)參見廣東省清遠市清新區(qū)人民法院(2016)粵1803行初119號行政裁定書?！爸猩绞型筋U和幼兒園訴中山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政啟動行為違法案”(34)參見廣東省中山市中級人民法院(2016)粵20行終142號行政裁定書。等案件，也均是此種情況。

三是認為即便經(jīng)過批準的控規(guī)，其也屬于內(nèi)部行政行為，不會對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，此種理由一般以《適用解釋》第1條第2款第10項作為裁判依據(jù)。例如，在“朱林訴江蘇省泰興市人民政府城市管理規(guī)劃案”中，江蘇省高級人民法院認為朱林請求確認泰興市政府作出的如泰運河批復(fù)的具體行政行為違法，因該批復(fù)系泰興市政府對泰興市規(guī)劃局請示作出的內(nèi)部批復(fù)，內(nèi)容為泰興市如泰運河景觀規(guī)劃等方面的問題，并未涉及具體項目的征地拆遷，對朱林的權(quán)利義務(wù)未產(chǎn)生直接影響，因而該控規(guī)批復(fù)不應(yīng)具有可訴性。(35)參見江蘇省高級人民法院(2016)蘇行終37號行政裁定書。同樣，在“中山市人民政府與中山市豐陶礦產(chǎn)建材有限公司、中山火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會規(guī)劃行政批準糾紛案”中，二審廣東省高級人民法院認為，“中山市人民政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定批準下級人民政府組織編制控制性詳細規(guī)劃的行為，屬于內(nèi)部審批行為，并不直接對外發(fā)生法律效力，不屬于可訴的行政行為?！?36)參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終298號行政裁定書。

當然，除了上述三種裁判理由之外，法院還以不滿足其他起訴要件為由裁定駁回起訴，從而策略性回避對控規(guī)進行司法審查。主要包括：1.管轄錯誤。譬如，在“蕭寶榮、伍漢春訴中山市大涌鎮(zhèn)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃行政行為案”中，原告已提出撤銷被告作出的《中山市大涌鎮(zhèn)中心南片區(qū)(即原中心片區(qū))控制性詳細規(guī)劃調(diào)整(2015)》的訴請，但廣東省中山市第一人民法院以控規(guī)調(diào)整是由市政府審批通過，依法應(yīng)由中山市中級人民法院管轄，而不屬于本院的管轄范圍為由，裁定駁回起訴。(37)參見廣東省中山市第一人民法院(2016)粵2071行初678號行政裁定書。2.原告不適格。例如，在“林亞珍等人訴茂名市人民政府、茂名市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃行政糾紛案”中，廣東省高級人民法院認為上訴人并非涉案土地使用權(quán)人，《茂名市站南(發(fā)展單元)控制性詳細規(guī)劃》對上訴人的權(quán)益并無影響。(38)參見廣東省高級人民法院(2016)粵行終272號行政裁定書。3.超過起訴期限。比如，在“贛州市智信實業(yè)有限公司訴贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃局建設(shè)用地規(guī)劃許可案”中，盡管江西省贛州市章貢區(qū)人民法院已明確指出可對控規(guī)進行附帶審查，但因原告提起的第二項訴訟請求已經(jīng)超出起訴期限，所以對該控規(guī)的合法性審查也一并予以駁回。(39)參見江西省贛州市章貢區(qū)人民法院(2018)贛0702行初306號行政裁定書。

(二)少數(shù)個案：控制性詳細規(guī)劃可訴

整體看來，各地法院較少支持控規(guī)具有可訴性。通過對這些具有可訴性的控規(guī)案例進行歸納分析，不難發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)作出的控規(guī)行為之所以被認為具有可訴性，是因為這些行為具有以下事實基礎(chǔ)：

一是行政機關(guān)作出的控規(guī)行為具備成熟性，即該控規(guī)行為屬于最后的行政決定，而非整個行政行為流程的中間環(huán)節(jié)或步驟。在美國法上，法院主要是根據(jù)成熟原則來判定的。所謂成熟原則是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已經(jīng)達到成熟的程序，才能允許進行司法審查。(40)王名揚：《美國行政法》(下)，北京大學出版社2016年版，第479頁。否則的話，如果法院過早介入控規(guī)的形成過程，將會面臨沒有合法性審查基準的困境，陷入對規(guī)劃行為合理性進行深度審查的泥沼之中，妨礙控規(guī)制定過程的正常進行。所以，行政機關(guān)編制控規(guī)行為并不可訴，因為此時控規(guī)并未實際完成，內(nèi)容尚不明確，不會對任何對象產(chǎn)生強制約束力。事實上，在筆者搜集的控規(guī)可訴案例之中，法院無一例外審理的是控規(guī)批準行為或控規(guī)調(diào)整行為，而不包括控規(guī)編制行為。

二是控規(guī)批準或調(diào)整行為對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際影響。從筆者所檢索的控規(guī)案例來看，該項因素是法院在具體個案中判斷控規(guī)是否具有可訴性的關(guān)鍵指標，即控規(guī)內(nèi)容必須對特定相對人的權(quán)益產(chǎn)生不利負擔。例如，在“古耀南訴中山市人民政府、中山市南朗鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃審批行政糾紛案”(以下簡稱“古耀南案”)(41)參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終297號行政判決書。中，《中山市翠亨(平頂、長沙埔)片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》將古耀南土地使用權(quán)的用地性質(zhì)由住宅調(diào)整為防護綠地，廣東省高級人民法院認為涉案控規(guī)對古耀南等村民宅基地使用功能變更方面的內(nèi)容具體明確，導(dǎo)致古耀南依法取得的集體土地用地價值降低，損害了其合法權(quán)益，因而具有可訴性，并判決確認中山市政府審批該控規(guī)的行為違法。就本案而言，如果從形式層面判斷，中山市政府審批該控規(guī)是內(nèi)部行政行為，不產(chǎn)生對外效力，就會被排除受案范圍。但是，法院并沒有以控規(guī)的行為類型、過程形態(tài)作為判斷受案范圍的首要標準，而是從實質(zhì)層面入手，認為控規(guī)批準行為給古耀南土地的財產(chǎn)價值造成了損失，影響其權(quán)利義務(wù)，因而受理本案并無不當。

三是行政機關(guān)作出控規(guī)的行為與當事人之間存在利害關(guān)系。準確來講，是否與被訴行政行為之間存在利害關(guān)系似乎與判斷何種行政行為屬于受案范圍并無聯(lián)系，二者分屬于不同層面的問題。但在控規(guī)可訴的案件中，有法院將存在利害關(guān)系作為論證控規(guī)可訴的裁判理由。例如，在“陳卓艷訴中山市人民政府土地規(guī)劃行政糾紛案”中，廣東省高級人民法院認為被訴30號批復(fù)涉及同意控規(guī)的范圍是中山市火炬開發(fā)區(qū)宮花南部片區(qū)，包括了對凱茵新城南畔山北邊道路規(guī)劃為城市道路，針對的對象是特定的，而上訴人居住的房屋與該道路相鄰，該控規(guī)對上訴人的居住環(huán)境產(chǎn)生實際影響，上訴人與本案被訴30號批復(fù)有法律上的利害關(guān)系，是可訴的具體行政行為。(42)參見廣東省高級人民法院(2014)粵高法行終字第33號行政判決書。筆者以為，這種論證邏輯之所以在司法實務(wù)中出現(xiàn)是因為原告資格與受案范圍之間的界限并非涇渭分明的，二者都以實際影響作為核心判斷標準，具有難以割裂的內(nèi)在聯(lián)系，難免發(fā)生重疊、混同的現(xiàn)象。對此，也有學者指出原告資格問題包含了受案范圍問題，案件不屬于受案范圍，即沒有原告資格，原告資格的范疇大于受案范圍。(43)湯軍：《論行政訴訟原告資格認定的“權(quán)益保護”路徑》，載《政治與法律》2013年第9期。

(三)控制性詳細規(guī)劃可訴性的爭議焦點

以上從正反兩方面歸納了關(guān)于控規(guī)可訴性的司法案例，并分析了裁判理由的論證邏輯?？梢园l(fā)現(xiàn)，在我國行政審判實踐中，多數(shù)法院認為控規(guī)不具有可訴性，僅在少數(shù)司法裁判中，法院將其納入受案范圍。從學理層面看，若將控規(guī)定性為抽象行政行為，則不可訴；若是具體行政行為，則可訴?？梢哉f，法院對控規(guī)可訴性的不同見解與其法律性質(zhì)定位密切相關(guān)。但是，通過解析大量裁判理由表明，各地法院在論證控規(guī)是否具有可訴性時，除了從表面上判斷其屬于何種行政行為形態(tài)之外，更多是從實質(zhì)層面重點論證其是否對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。例如，在“莫亞茂、莫鴻雨、莫鴻浩訴湛江市人民政府規(guī)劃行政批復(fù)糾紛案”(44)參見廣東省湛江市中級人民法院(2018)粵08行初353號行政裁定書。中，湛江市中級人民法院重點論證了控規(guī)批復(fù)行為的內(nèi)容沒有針對特定對象設(shè)定具體權(quán)利義務(wù)。又如，在“寧波大榭開發(fā)區(qū)藍天制衣廠訴寧波市人民政府規(guī)劃批復(fù)行為案”(45)參見最高人民法院(2018)最高法行申45號行政裁定書。中，最高人民法院就明確指出寧波市政府作出的批復(fù)行為是對案涉控制性詳規(guī)編制的確認，該確認行為未對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的實際影響，不屬于受案范圍。

一言以蔽之，關(guān)于控規(guī)是否應(yīng)納入行政訴訟受案范圍之爭議，關(guān)鍵點乃在于其是否對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，即是否造成相對人權(quán)益的變更或限制。權(quán)利義務(wù)實際影響，漸漸成為受案范圍判斷的實質(zhì)和首要標準，行政行為類型、形態(tài)等因素，則作為衡量受案范圍的次要素。(46)于立深、劉東霞：《行政訴訟受案范圍的權(quán)利義務(wù)實際影響條款研究》，載《當代法學》2013年第6期。具體來講：就控規(guī)不可訴的案例而言，盡管表現(xiàn)為普遍約束力、內(nèi)部的、過程性、未批準等不同裁判理由，但它們在本質(zhì)上殊途同歸，均立足于相對人權(quán)益保護視角觀察，其皆意味著未對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響；就控規(guī)可訴的案例而言，盡管它們共同的事實基礎(chǔ)可歸納為成熟性、處分性和利害關(guān)系三項，但這些要素同樣亦可歸納為會對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。

三、規(guī)范生成：可訴控制性詳細規(guī)劃的構(gòu)成要件

全面梳理司法實務(wù)中關(guān)于控規(guī)可訴性的裁判文書，可以發(fā)現(xiàn)并非所有控規(guī)均有或均不具可訴性。整體而言，控規(guī)的批準與調(diào)整作為一種階段性的行政活動，只有在特別情形下才能夠被納入行政訴訟的受案范圍。筆者通過提煉這些少數(shù)個案中的裁判理由，認為控規(guī)若要具有行政法上的可訴性，須同時具備針對特定相對人、涉及相對人權(quán)益、權(quán)利義務(wù)實際影響、明確性與效力外化等四個構(gòu)成要件。

(一)對象要件：針對特定相對人

控規(guī)若要具有可訴性，必須滿足關(guān)涉對象特定性的要件，即相對人的范圍必須在客觀上已確定。對此，已有相關(guān)判決表明了此種立場。例如，在“譚鳳云、譚小東訴中山市人民政府、中山市城鄉(xiāng)規(guī)劃局行政批復(fù)違法案”(以下簡稱“譚鳳云案”)中，中山市中級人民法院認為《南朗鎮(zhèn)中心城區(qū)控規(guī)》的實施對譚鳳云、譚小東的影響已超出了對一般人的普適性影響的范圍，具有個別性和法效性的影響，是其權(quán)利受到影響的直接原因，因而該批復(fù)行為對二人而言應(yīng)為可訴的行政行為。(47)參見廣東省中山市中級人民法院(2017)粵20行初34號行政判決書。二審廣東省高級人民法院肯定了初審法院的論證邏輯，指出涉案控規(guī)雖然是在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，但是，對于該文件獲批復(fù)實施前已經(jīng)存在特定權(quán)利且該權(quán)利會因該文件的批復(fù)實施而受到影響的本案兩被上訴人而言，則發(fā)生了如同針對該兩被上訴人的具體行政行為一樣的法律效力和影響。(48)參見廣東省高級人民法院(2017)粵行終1544號行政判決書。不難看出，兩審法院均認為控規(guī)批準行為是針對特定行政相對人作出的，并采用了法律擬制的方法，將其視為一個具體行政行為。此種司法認定的背后其實隱匿了兩種判斷邏輯：其一，判斷控規(guī)所關(guān)涉的對象不應(yīng)采取外觀上的形式標準，而應(yīng)以權(quán)利義務(wù)是否受到影響作為標準。倘若依據(jù)形式標準，控規(guī)批準行為的直接對象是下級行政機關(guān)，并不是外部相對人，就會被拒之受案范圍的大門之外，此時若將關(guān)注點轉(zhuǎn)向權(quán)利義務(wù)是否受到影響，就會將外部相對人視為控規(guī)的規(guī)制對象。其二，對控規(guī)關(guān)涉對象是否特定的判斷應(yīng)以人的特定為基準，而非以物的特定為基準。雖然控規(guī)的規(guī)制對象是特定范圍內(nèi)的土地，但不能由于土地范圍已經(jīng)確定就當然認為土地使用人也是確定不變的，這是因為在土地有償出讓的背景之下，土地使用權(quán)人往往是不特定的，而且也無法預(yù)見。

(二)內(nèi)容要件：涉及相對人權(quán)益

涉及行政相對人的權(quán)益，是判斷控規(guī)具有行政法上可訴性的邏輯前提，而相對人所享有的權(quán)益可具體分為實體性權(quán)益和程序性權(quán)益兩類。就實體性權(quán)益而言，主要是指相對人根據(jù)《行政許可法》第8條第1款所享有的信賴利益，此種權(quán)益必須在控規(guī)編制、批準或調(diào)整之前就已客觀存在，并具有期待可能性。例如，在“周國柱與中山市港口鎮(zhèn)人民政府、中山市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理行政糾紛案”(以下簡稱“周國柱案”)中，周國柱于2013年5月24日取得的中府集用(2013)第1100391號土地證的土地用途為住宅，但中山市人民政府于2012年3月8日批復(fù)同意《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造第二期控制性詳細規(guī)劃》將該塊土地的用地性質(zhì)規(guī)劃為公共綠地。(49)參見廣東省高級人民法院(2016)粵行終1132號行政判決書。顯而易見，在本案中，行政機關(guān)是以后來的行政行為改變了先前行政許可的具體內(nèi)容，損害了周國柱依據(jù)土地使用權(quán)證所獲得的預(yù)期利益。又如，在譚鳳云案中，廣東省高級人民法院認為中山市政府批復(fù)實施涉案控規(guī)行為實質(zhì)上是將原有對兩被上訴人的土地使用權(quán)行政許可的內(nèi)容予以變更。就程序性權(quán)益而言，主要是指相對人根據(jù)《編制辦法》第12、17、20條之規(guī)定，在控規(guī)編制、批準、調(diào)整等環(huán)節(jié)所享有的知情權(quán)、表達權(quán)和聽證權(quán)，其具有保障實體性權(quán)益實現(xiàn)的工具價值。比如，在古耀南案中，原審中山市中級人民法院認為當事人無法通過公告得知《中山市翠亨(平頂、長沙埔)片區(qū)控制性詳細規(guī)劃》的情況，無法對其受影響的權(quán)利進行陳述、申辯，控規(guī)批準行為屬于程序違法。

(三)效果要件：權(quán)利義務(wù)實際影響

控規(guī)是否對特定相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，是判定控規(guī)是否具有可訴性的核心標準。進一步講，權(quán)利義務(wù)受到實際影響，其實就是控規(guī)對相對人權(quán)益造成了不利后果(即存在直接或間接的損害結(jié)果)。例如，在古耀南案中，中山市中級人民法院認為控規(guī)損害了土地使用權(quán)人古耀南原被許可的合法利益，屬于違法變更；又如，在譚鳳云案中，廣東省高級人民法院認為中山市政府批復(fù)實施涉案控規(guī)行為對兩被上訴人權(quán)利的影響等同于將原有對兩被上訴人的土地使用權(quán)行政許可的內(nèi)容予以變更。筆者以為，此種不利后果應(yīng)當只是一種事實上的影響，即在可預(yù)見的時間內(nèi)將遭受權(quán)利損害，而非直接顯現(xiàn)的法律效果。這是因為，根據(jù)《編制辦法》第3條之規(guī)定，控規(guī)是作出城市規(guī)劃許可的依據(jù)。也就是說，控規(guī)并不直接作用于相對人，其必須由實施控規(guī)的后續(xù)規(guī)劃許可行為將事先創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)傳導(dǎo)給行政相對人，方發(fā)生法律效力。從這個意義上講，控規(guī)雖在事實上設(shè)定了相對人的權(quán)利義務(wù)，但是并沒有實際發(fā)生，是一種間接的法律效果，其需要借助相對人的積極作為(即申請規(guī)劃許可)從而實現(xiàn)已確定的權(quán)利義務(wù)。

(四)形式要件：明確性與效力外化

控規(guī)若要對特定相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，還必須符合兩項形式要件：其一，作出控規(guī)的內(nèi)容應(yīng)符合行政行為的明確性要求。行政行為的明確性是指行政行為的內(nèi)容應(yīng)當明確，也即行政機關(guān)在行政行為中為相對人所選擇的法律效果應(yīng)當清楚、明確、完整。(50)王留一：《論行政行為的明確性》，載《法商研究》2019年第4期。這就要求規(guī)劃部門編制、調(diào)整的控規(guī)內(nèi)容以及地方政府審議控規(guī)的批準意見必須充分明確，控規(guī)內(nèi)容能被行政相對人所準確理解。例如，在“定安金地建設(shè)開發(fā)有限公司訴定安縣人民政府規(guī)劃行政管理案”(以下簡稱“定安公司案”)中，定安縣政府2011年編制的塔嶺一期控規(guī)(調(diào)整)將金地公司第89號《土地證》中的土地由商業(yè)用地規(guī)劃為教育用地，控規(guī)調(diào)整行為的內(nèi)容具體明確，具有可訴性。(51)參見海南省高級人民法院(2016)瓊行終512號行政判決書。其二，控規(guī)內(nèi)容需被相對人所知悉。在筆者搜集整理的關(guān)于控規(guī)具有可訴性的裁判文書中，不少法院認為盡管行政機關(guān)未向相對人送達控規(guī)內(nèi)容，但如果相對人通過其他方式知悉控規(guī)內(nèi)容，則可認定控規(guī)編制、批準等內(nèi)部行政行為發(fā)生了效力外化，相對人可對其提起訴訟。例如，在周國柱案中，中山市中級人民法院認定周國柱通過向中山市人民政府申請復(fù)議才知悉《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造第二期控制性詳細規(guī)劃》的存在，其在復(fù)議后起訴并未超過起訴期限。在這里，法院的裁判思路蘊含了一個前提——控規(guī)批準行為已經(jīng)出現(xiàn)了效力外部化，因為只有內(nèi)部行政行為效力外化的情形下才有進一步討論起訴期限的可能性與必要性。當然，在有些案件中，規(guī)劃部門也采用公示方式告知相對人控規(guī)內(nèi)容，此時亦出現(xiàn)了效力外化，如趙淑范訴哈爾濱市人民政府、黑龍江省人民政府規(guī)劃行政批復(fù)及行政復(fù)議決定案。(52)參見黑龍江省高級人民法院(2016)黑行申579號行政裁定書。

四、裁判尺度：可訴控制性詳細規(guī)劃的司法審查

在提煉出控規(guī)納入行政訴訟受案范圍所需具備的構(gòu)成要件后，與之緊密相關(guān)的另一問題便是法院應(yīng)如何對其進行司法審查。不同于交通處罰、稅務(wù)爭議等涉及私人權(quán)益的一般行政訴訟，控規(guī)之訴兼具主觀訴訟與客觀訴訟的雙重性質(zhì)：一方面，控規(guī)之訴是為了救濟一定地域范圍內(nèi)權(quán)益受損的特定人或可確定多數(shù)人，是以保障土地財產(chǎn)權(quán)等私人利益為目的的主觀訴訟；另一方面，控規(guī)更關(guān)系到城市未來發(fā)展、公共設(shè)施標準、生活環(huán)境品質(zhì)等公共利益，這就決定了控規(guī)之訴同時擔負著維護客觀法秩序的功能，是以維護城市發(fā)展等公共利益為目的的客觀訴訟。正因如此，控規(guī)之訴具有自身獨特的司法審查機制。在我國行政審判實務(wù)操作中，有些法院已經(jīng)受理了關(guān)于控規(guī)的案件并對其進行了司法審查。對此，筆者試圖通過分析這些案件的裁判尺度，歸納出可訴控規(guī)的審查強度、路徑、基準與判決方式，從而為法院以后審理類似案件提供裁判方法與技術(shù)上的指引。

(一)審查強度：規(guī)劃權(quán)與司法權(quán)的邊界

大體而言，控規(guī)是否可訴是從橫向維度上探討司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度，而控規(guī)一旦接受司法檢視，則要面臨縱向維度上司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)控深度問題。在具體個案中，法院能夠?qū)匾?guī)審查到何種程度，實際反映著法院對規(guī)劃權(quán)與司法權(quán)邊界的把握。而如何把握控規(guī)司法審查的強度，是一個極其重要的問題。一方面，司法權(quán)須監(jiān)督規(guī)劃權(quán)，既要為遭受控規(guī)行為侵害的相對人提供有效的權(quán)利救濟，又要確保規(guī)劃權(quán)的行使符合公共利益需要；另一方面，司法權(quán)對規(guī)劃權(quán)是有限、低密度的監(jiān)控，如果對其介入過深，就會干預(yù)規(guī)劃權(quán)的正當行使，以司法判斷取代規(guī)劃專業(yè)判斷，這就要對規(guī)劃權(quán)行使予以必要的尊重，但不能以此為由放棄司法權(quán)的監(jiān)督功能。

進一步講，規(guī)劃裁量的存在是對控規(guī)司法審查的限制。不同于一般意義上的行政裁量，由于傳統(tǒng)法律是采用條件程式的“要件—效果”模式，而規(guī)劃法采用的是目的程式的“目的—手段”模式，法律賦予規(guī)劃裁量的空間明顯要大于行政裁量，而且規(guī)劃裁量實際上是在發(fā)揮社會形成的機能。(53)郭慶珠：《行政規(guī)劃及其法律控制研究》，中國社會科學出版社2009年版，第236-237頁。從這個意義上講，由于控規(guī)需要處理有關(guān)空間形態(tài)的大量豐富而復(fù)雜的問題，并且作為未來導(dǎo)向需要進行大量的評估和預(yù)測，(54)李泠燁：《土地使用的行政規(guī)制及其憲法解釋——以德國建設(shè)許可制為例》，載《華東政法大學學報》2015年第3期。所以行政機關(guān)作出控規(guī)的過程中享有更廣泛的形成自由和判斷余地。更為重要的是，法院(法官)在專業(yè)技能、知識結(jié)構(gòu)和政策決斷等方面不如規(guī)劃部門(規(guī)劃師)更具有經(jīng)驗性和專業(yè)性，與規(guī)劃部門相比，法院的“機構(gòu)能力”存在著明顯的缺陷。這就決定了法院在審查控規(guī)時，其介入規(guī)劃權(quán)的深度必須保持一定的法律限度。也就是說，在司法審查過程中要確保規(guī)劃權(quán)享有不被司法權(quán)干涉的“自由空間”，尊重規(guī)劃部門的專業(yè)判斷，不能肆意侵入規(guī)劃領(lǐng)域。因而，法院不能也不可能審查控規(guī)的功能定位、地塊劃分、建筑高度等具有高度專業(yè)性的事項，而應(yīng)更多關(guān)注控規(guī)編制、批準和調(diào)整等環(huán)節(jié)中的程序性事項，以及是否符合較高位階的城市規(guī)劃內(nèi)容等實體性事項。盡管司法權(quán)對控規(guī)的審查須遵循司法謙抑性原則，但其并不意味著司法審查范圍僅限于原告的訴訟請求，這是因為控規(guī)之訴具有客觀訴訟的性質(zhì)。例如，在同一控規(guī)之中，與原告訴訟請求具有不可分關(guān)系(55)不可分關(guān)系是城市規(guī)劃訴訟(包括控規(guī)之訴)的重要特點。原因在于，土地和地上設(shè)施之間具有空間上的連帶性以及城市規(guī)劃內(nèi)容具有整體性，這就導(dǎo)致控規(guī)內(nèi)容之間相互牽連。映射到權(quán)利維度上，當事人和法律上具有利害關(guān)系的第三人之間同時存在著正反兩方面利益。的控規(guī)內(nèi)容雖未經(jīng)原告請求，但此部分內(nèi)容理應(yīng)經(jīng)過法院的審查。只不過，鑒于目前法院不應(yīng)超出訴訟請求而主動做出裁判，所以當法院認定與原告訴請不可分的控規(guī)內(nèi)容違法時，只能借助司法建議這類手段糾正違法的控規(guī)內(nèi)容。

(二)審查路徑：直接審查抑或附帶審查

筆者通過梳理這些涉及控規(guī)可訴的裁判文書，發(fā)現(xiàn)這些案例中的原告都是針對控規(guī)行為提起訴訟，并要求法院予以撤銷。而且，在控規(guī)行為符合可訴性構(gòu)成要件的情況下，法院是將控規(guī)行為視為具體行政行為而直接審查其合法性的。那么，需要繼續(xù)追問的是，行政相對人能否在規(guī)劃許可訴訟中要求對控規(guī)進行附帶審查，畢竟控規(guī)是作出規(guī)劃許可的依據(jù)，此類訴訟請求在司法實務(wù)中也不乏見。例如，在“艾粉珍訴泰州市海陵區(qū)人民政府規(guī)劃行政許可案”(以下簡稱“艾粉珍案”)中，原告就向法院提出了對作出《關(guān)于老東河社區(qū)艾粉珍戶申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的答復(fù)》所依據(jù)的《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細規(guī)劃》進行附帶審查的訴訟請求。然而，江蘇省高級人民法院認為海陵區(qū)政府做出答復(fù)所依據(jù)的《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細規(guī)劃》并非規(guī)范性文件，不符合“一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”的前提，且原審法院已經(jīng)以海陵區(qū)政府超越職權(quán)為由撤銷答復(fù)，故沒有必要審查《泰州市海陵區(qū)北部街區(qū)控制性詳細規(guī)劃》的合法性。(56)參見江蘇省高級人民法院(2016)蘇行終978號行政判決書。盡管本案是由于撤銷被訴行政決定而不再審查其所依據(jù)的控規(guī)，但法院亦鮮明否定了控規(guī)可以附帶審查。

可以看出，控規(guī)的審查路徑亦取決于其法律定性。如果其被視為具體行政行為，則法院自然能對其進行直接審查；而一旦被定性為規(guī)范性文件，其相應(yīng)地也就能夠納入《行政訴訟法》第53、64條所建立的規(guī)范性文件附帶審查制度通道之中。對此，也有學者敏銳觀察到新修訂的《行政訴訟法》對法院監(jiān)督抽象行政行為性質(zhì)的行政規(guī)劃，提供了新的制度途徑和空間，對行政規(guī)劃的監(jiān)督將產(chǎn)生重要作用。(57)應(yīng)松年：《當代中國行政法》(第五卷)，人民出版社2018年版，第1851頁。因此，控規(guī)能否進行附帶審查的關(guān)鍵就在于其是否屬于規(guī)范性文件。但在行政審判實務(wù)中，最高人民法院明確表達了控規(guī)不同于規(guī)范性文件的司法見解。例如，在“艾年俊訴黃石市人民政府規(guī)劃行政批準案”中，最高人民法院指出：“規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)同樣具有不特定性和可反復(fù)適用性，但不能就此將規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)等同于行政規(guī)范性文件。規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)之所以不可訴，在于它和行政規(guī)范性文件一樣，都具有‘普遍約束’性，而不在于它必須是行政規(guī)范性文件本身?！?58)參見最高人民法院(2017)最高法行申4731號行政裁定書。而在行政管理實務(wù)中，《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第2條亦明確規(guī)定“規(guī)劃類文件和專業(yè)技術(shù)標準類文件，不納入規(guī)范性文件管理范圍”。

理論上講，按照我國行政行為的理論通說，抽象行政行為包括行政立法和制定行政規(guī)范性文件行為，其中行政立法為行政機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限并按法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章的活動。(59)姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京大學出版社2015年版，第151、160頁。從制定主體和規(guī)定事項上看，控規(guī)不屬于《立法法》中的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。因此，從形式邏輯上推論，作為抽象行政行為的控規(guī)只可能屬于規(guī)范性文件。但是，控規(guī)與規(guī)范性文件之間存在著一些區(qū)別：第一，制定程序不同。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2018〕115號)的規(guī)定，規(guī)范性文件需要法制機構(gòu)進行合法性審查，而控規(guī)并不需要；第二，修改原因不同。一般而言，規(guī)范性文件內(nèi)容不符合上位法規(guī)定才予以修改，而控規(guī)具有未來性與動態(tài)性，是對城市發(fā)展遠景的安排和指引，會隨著社會發(fā)展和政策導(dǎo)向而頻繁變動調(diào)整；第三，法律關(guān)系不同?？匾?guī)是通過預(yù)先設(shè)定規(guī)劃條件直接規(guī)制特定土地，從而間接對相對人權(quán)益產(chǎn)生影響，而規(guī)范性文件則是通過行政機關(guān)的具體執(zhí)行行為對外發(fā)生效力?？梢?，盡管控規(guī)與規(guī)范性文件比較類似，但根據(jù)事務(wù)之本質(zhì)的不同，控規(guī)并不能完全定性為規(guī)范性文件。這就意味著，若將控規(guī)納入規(guī)范性文件附帶審查的范疇，仍然存在一些亟待解決的理論障礙。雖然已經(jīng)有學者根據(jù)公報案例推論出，對作為“依據(jù)”的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案的合法性質(zhì)疑只能在具體個案中提出并由法院間接附帶審查。(60)鄭春燕：《論城鄉(xiāng)規(guī)劃的司法審查路徑——以涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃案件的司法裁判文書為例》，載《中外法學》2013年第4期。但筆者以為，此種“間接附帶審查”方式有別于規(guī)范性文件附帶審查，因為控規(guī)不完全等同于規(guī)范性文件。

(三)審查基準：控制性詳細規(guī)劃的合法性要件

在確定法院對控規(guī)采取直接審查的路徑之后，就面臨法院依據(jù)什么標準判斷其合法性的問題，即控規(guī)司法審查的審查基準。筆者通過整理可訴控規(guī)的裁判實踐，將控規(guī)合法性基準歸結(jié)為職權(quán)要件、程序要件和內(nèi)容要件。

1.職權(quán)要件

職權(quán)要件，是指判斷行政機關(guān)作出控規(guī)的行為是否超越了法定權(quán)限。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19、20、48條之規(guī)定，控規(guī)的編制、批準和調(diào)整等職權(quán)分別交由不同的行政機關(guān)行使，遵循著“制審機關(guān)分離”的原則。因此，根據(jù)職權(quán)法定和越權(quán)無效的行政法原理，如果行政機關(guān)作出控規(guī)的行為不符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所劃定的職權(quán)邊界，那么其就不具有相應(yīng)的主體資格，所作出的控規(guī)行為應(yīng)是無效或被撤銷。不過，就筆者搜集到的控規(guī)可訴的裁判文書而言，行政機關(guān)編制、批準或調(diào)整控規(guī)并未超越職權(quán)。

2.程序要件

程序要件，是指判斷行政機關(guān)編制、批準或調(diào)整行為是否違反了作出控規(guī)的法定程序。此處的法定程序是指法律、法規(guī)和規(guī)章所明文規(guī)定的程序，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條、《編制辦法》第16條規(guī)定行政機關(guān)在作出控規(guī)的過程中要充分聽取專家和民眾的意見。但是，控規(guī)作出各個環(huán)節(jié)的程序并非都有明確的制定法規(guī)定，此時為了防止規(guī)劃權(quán)的恣意行使，法院應(yīng)引入正當程序原則來填補法定程序缺失的漏洞。例如，在譚鳳云案中，中山市中級人民法院認為雖然關(guān)于中山市政府如何審查批復(fù)控規(guī)的編制、調(diào)整方案法律中沒有明確的程序規(guī)定，但是并不意味著可以由此認為批復(fù)行為不受程序限制，應(yīng)當從正當程序原則的要義，來確定中山市政府作出涉案批復(fù)所要遵循的行政程序。又如，在“麥廣麟、陳鳳珠訴中山市人民政府規(guī)劃審批糾紛案”(61)參見廣東省高級人民法院(2018)粵行終378號行政判決書。中，廣東省高級人民法院認為市政府審查《控規(guī)》時，除了要審查編制部門編制控規(guī)是否按照《城市規(guī)劃編制辦法》的程序進行外，基于正當程序原則的法律要求，審查行為還應(yīng)當受《行政許可法》拘束，對于受影響的已生效的行政許可，應(yīng)在直接告知利害關(guān)系人將對其造成不利影響，聽取其陳述、申辯意見，并對該影響制定救濟方案的基礎(chǔ)上，才能批復(fù)實施《控規(guī)》。而正當程序原則所要表達的是國家在作出對個人不利決定之前，必須給予一個最低限度的公正程序。(62)章劍生：《對違反法定程序的司法審查——以最高人民法院公布的典型案件(1985-2008)為例》，載《法學研究》2009年第2期。這就要求法院在審查控規(guī)時，應(yīng)重點關(guān)注行政機關(guān)對控規(guī)涉及的特定相對人是否充分履行告知、送達或聽取意見的義務(wù)。

3.內(nèi)容要件

從審判能力來看，盡管法院不能對控規(guī)內(nèi)容是否適當作出專業(yè)性判斷，但這并不意味著其不能對控規(guī)內(nèi)容是否合法作出法律判斷。事實上，比照規(guī)范性文件附帶審查中“下位法不得違反上位法”的位階判斷方式，法院審查控規(guī)內(nèi)容是否合法也存在類似的判斷邏輯，即下位規(guī)劃不得違反或抵觸上位規(guī)劃。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第19條之規(guī)定，控規(guī)是在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定的，因此控規(guī)內(nèi)容是否符合城市總體規(guī)劃的內(nèi)容要求就成為判斷其是否合法的重要標準。表面上看，城市總體規(guī)劃與控規(guī)之間的效力位階來源于規(guī)劃統(tǒng)一性的要求，但實質(zhì)上來源于背后制定主體之間的上下級隸屬關(guān)系，因為城市總體規(guī)劃由地方政府組織編制，而控規(guī)由規(guī)劃部門編制，地方政府與規(guī)劃部門之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的層級關(guān)系。例如，在譚鳳云案中，中山市中級人民法院認為現(xiàn)無證據(jù)證明本案《控規(guī)》與相關(guān)總體規(guī)劃不符，因此《控規(guī)》內(nèi)容合法。與此相反，在周國柱案中，廣東省高級人民法院認為本案被訴《港口鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)區(qū)改造二期控制性詳細規(guī)劃》，將《中山市港口鎮(zhèn)總體規(guī)劃》中的部分居住用地變更為公共綠地，與《中山市港口鎮(zhèn)總體規(guī)劃》不相吻合，因此中山市港口鎮(zhèn)人民政府編制的《控規(guī)》部分內(nèi)容違法。

(四)判決方式：依據(jù)利益衡量的價值判斷

如果被訴控規(guī)經(jīng)法院審查職權(quán)、程序和內(nèi)容要件后被認定違法，是適用撤銷判決還是作出確認違法判決，最終取決于法官對案件利益衡量所做的價值判斷。這是因為，法院審理確認違法的行政案件，無論從審查標準還是審查方法都是沿用撤銷判決的法律規(guī)定，只不過是到了適用何種判決的岔路口，因這兩種判決的價值取向不同而分道揚鑣了。(63)章劍生：《論利益衡量方法在行政訴訟確認違法判決中的適用》，載《法學》2004年第6期。具體而言：如果判決撤銷控規(guī)，則意味著法官認為撤銷控規(guī)對社會造成的影響不大，當事人的個人利益更值得保護；反之，如果判決確認控規(guī)違法，則說明法官認為撤銷控規(guī)會對社會造成巨大的不利影響，兩害相權(quán)取其輕，需要犧牲個人利益以保護公共利益，此時往往責令行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施，以彌補控規(guī)繼續(xù)有效而對當事人合法權(quán)益所造成的損失。

事實上，法院認定控規(guī)違法基本上慎用撤銷判決，在已檢索的控規(guī)可訴裁判文書中，僅有定安公司案采取了此種判決方式。在本案中，海南省高級人民法院認為根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，不能證明該規(guī)劃調(diào)整直接關(guān)系到定安縣整個塔嶺新區(qū)的規(guī)劃，也不能證明撤銷該規(guī)劃調(diào)整會給國家利益和社會公共利益造成重大損害，原判不予撤銷沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)依法撤銷該控規(guī)調(diào)整行為。除此案外，余下認定控規(guī)違法的案件均采用了確認違法判決。之所以如此，筆者以為行政機關(guān)在作出控規(guī)行為時，已經(jīng)就土地開發(fā)許可條件中的容積率(64)事實上，容積率指標具有一定的財產(chǎn)價值，在城市開發(fā)建設(shè)之中，地方政府往往會通過容積率獎勵的手段誘導(dǎo)開發(fā)商提供公益性設(shè)施。具體參見聶帥鈞：《容積率獎勵的法律性質(zhì)及法治化路徑》，載《城市問題》2018第12期；聶帥鈞：《容積率獎勵制度的法律屬性及其規(guī)制——以行政過程論為視角》，載《中國土地科學》2019第5期。、配建設(shè)施等指標進行過一次利益衡量與妥協(xié)，控規(guī)的編制、批準與調(diào)整涉及不特定多數(shù)人的土地權(quán)益，如直接撤銷將會給城市發(fā)展與國家建設(shè)等社會公共利益造成重大損害，所以確認控規(guī)違法并給予受損害當事人補償仍不失為最優(yōu)的抉擇。需說明的是，由于控規(guī)之訴的客觀訴訟性質(zhì)以及維護法秩序的功能，無論是確認違法還是撤銷判決均應(yīng)具有對世效力。至于經(jīng)法院審查認為控規(guī)未違法，駁回原告訴訟請求的，該判決僅對當事人具有拘束力，而不能夠確認該控規(guī)具有合法的效力，第三人仍可就此相同控規(guī)提起行政訴訟。

結(jié) 語

隨著城市化的發(fā)展和城市開發(fā)的推進，控規(guī)對社會公眾的影響也在不斷放大。在此時代背景下，本文聚焦于控規(guī)能否納入行政訴訟受案范圍這一理論命題，試圖從司法審查的視角矯正控規(guī)的合法性缺失，從而倒逼控規(guī)法治化建設(shè)以及保障當事人的合法權(quán)益。就本文的學理價值而言，可能在于以下兩點：第一，打破了控規(guī)不可訴的刻板印象，并從少數(shù)個案中提煉出法院判斷控規(guī)可訴性問題的四個規(guī)范要件。其中，在對象上，要求控規(guī)必須針對特定相對人；在內(nèi)容上，要求控規(guī)必須涉及相對人權(quán)益；在效果上，要求控規(guī)對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響；在形式上，要求控規(guī)必須符合行政行為的明確性要求和效力外化。第二，通過梳理控規(guī)可訴的司法案例，歸納出審查控規(guī)的裁判尺度，為法院以后審理類似案件提供裁判指引的說明書和路線圖。其中，在審查強度上，法院要尊重行政機關(guān)作出控規(guī)時的形成自由；在審查路徑上，法院可將控規(guī)擬制成具體行政行為并予以直接審查，而將其納入規(guī)范性文件附帶審查的范圍則存在理論障礙；在審查基準上，法院應(yīng)依序?qū)彶樽鞒隹匾?guī)行為的主體、程序和內(nèi)容；在判決方式上，法院需衡量個人利益與公共利益之間的沖突，作出適當?shù)呐袥Q。但是，在當前控規(guī)不可訴的普遍情況下，面對法律性質(zhì)不一以及有著較高專業(yè)性與較多政策性的控規(guī)，司法審查的作用極為有限。從組織體的制度能力來看，權(quán)力機關(guān)和法院相對而言沒有充足的“裝備”，行政必然憑借優(yōu)勢起主導(dǎo)作用。(65)陳越峰：《城市空間利益的正當分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學研究》2015年第1期。因此，不能僅靠人大監(jiān)督和司法制約，如何提升行政機關(guān)制定控規(guī)過程中的公眾參與，通過引入權(quán)利話語以增強控規(guī)正當性，實現(xiàn)充分且實質(zhì)的公共參與，將控規(guī)糾紛問題解決在前端可能會更具有實踐意義，亦為都市法研究的重要課題。