香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法：學(xué)習(xí)與解讀

饒戈平

今年6月30日全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法》（以下簡(jiǎn)稱“香港國(guó)安法”），這是繼基本法之后國(guó)家制定的有關(guān)香港治理的又一部重要法律，是香港實(shí)施“一國(guó)兩制”以來(lái)中央采取的重大舉措之一，也是在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)空節(jié)點(diǎn)上將產(chǎn)生全局性影響的國(guó)家行為，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全、保持香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定構(gòu)筑起一道堅(jiān)固的法律屏障。

那么，國(guó)家為什么要在當(dāng)前制定香港國(guó)安法呢，其必要性、正當(dāng)性是什么；這部法律的主要內(nèi)容是什么、解決了哪些問(wèn)題；在實(shí)施中可能會(huì)出現(xiàn)哪些難點(diǎn)、熱點(diǎn)；香港國(guó)安法的意義何在，前景如何？如此等等，現(xiàn)試就這些問(wèn)題談?wù)勛约阂恍┛捶ā?/p>

一、香港國(guó)安法產(chǎn)生的必要性與正當(dāng)性

（一）香港國(guó)安法是維護(hù)國(guó)家安全和香港穩(wěn)定、完善“一國(guó)兩制”制度體系的必要舉措

在單一制國(guó)家內(nèi)，維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全從來(lái)主要是中央政府的憲制職能，屬于中央事權(quán)?；痉ㄖ贫〞r(shí)，中國(guó)尚無(wú)國(guó)家安全法，無(wú)以適用于香港；同時(shí)考慮到香港將繼續(xù)實(shí)行不同于內(nèi)地的法律制度，因此專門授權(quán)香港就特區(qū)的國(guó)家安全自行立法。該授權(quán)既是對(duì)香港特區(qū)的高度信任，也是賦予香港一項(xiàng)不可推諉的憲制責(zé)任。然而遺憾的是，香港回歸23年來(lái)始終未能完成國(guó)家安全立法，也缺失維護(hù)國(guó)家安全的執(zhí)行機(jī)制，累積了諸多隱患，構(gòu)成整個(gè)中國(guó)國(guó)家安全的薄弱環(huán)節(jié)，也成為世界上少有的國(guó)家安全不設(shè)防的地區(qū)。

從現(xiàn)實(shí)上看，香港回歸后社會(huì)政治生態(tài)基本沒(méi)變，始終存在兩大對(duì)立的政治陣營(yíng)，圍繞政改和管治權(quán)問(wèn)題紛爭(zhēng)不斷，反中亂港活動(dòng)頻頻發(fā)生，近年來(lái)更出現(xiàn)了“港獨(dú)”分裂勢(shì)力和思潮。香港被人戲稱為東方間諜之都，萬(wàn)國(guó)間諜云集于此，各顯神通；回歸以來(lái)外部政治勢(shì)力利用香港維護(hù)國(guó)家安全方面的空缺，深度介入香港事務(wù)，干擾“一國(guó)兩制”實(shí)施，如入無(wú)人之境，無(wú)法可治。內(nèi)外反中亂港勢(shì)力勾連配合，推動(dòng)香港朝著背離、對(duì)抗“一國(guó)兩制”的泛政治化方向發(fā)展，已形成社會(huì)上的一股逆流，這在持續(xù)一年的“修例風(fēng)波”中表現(xiàn)得尤其突出。去年夏季以來(lái)“修例風(fēng)波”突起，香港陷入動(dòng)蕩騷亂，黑暴肆虐、攬炒橫行，民眾生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，社會(huì)法治遭受嚴(yán)重破壞，矛頭直指國(guó)家主權(quán)，國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)空前凸顯，“一國(guó)兩制”面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。特區(qū)政府被逼到進(jìn)退兩難的境地，既無(wú)力在短期內(nèi)完成“23條立法”，又很難單靠自身力量扭轉(zhuǎn)困局。期待中央出手、解決香港曠日持久的難題，已成為香港和內(nèi)地民眾日益強(qiáng)烈的呼聲。實(shí)踐證明，形勢(shì)發(fā)展已經(jīng)不能再聽任涉港國(guó)家安全情勢(shì)繼續(xù)惡化下去了，中央從國(guó)家層面制定香港維護(hù)國(guó)家安全法已經(jīng)是一種迫急的現(xiàn)實(shí)需要，勢(shì)在必行。

從法理上看，從國(guó)家層面為香港制定國(guó)安法不但是十分必要、亟需的，也是完全正當(dāng)、合法的。世界上找不出任何一個(gè)案例能夠證明主權(quán)國(guó)家的中央政府無(wú)權(quán)以立法形式維護(hù)自己國(guó)家的安全。國(guó)際實(shí)踐中，維護(hù)國(guó)家安全通常都是采用中央主導(dǎo)、地方配合的實(shí)施模式，挑大梁的只能是中央。涉港國(guó)家安全是整個(gè)國(guó)家安全的一個(gè)組成部分，基本法第23條授權(quán)香港就國(guó)家安全自行立法，針對(duì)的僅僅是七種情形，并沒(méi)有涵蓋涉港國(guó)家安全的所有方面，在這七種情形之外涉港國(guó)家安全立法的整體權(quán)力仍保留在中央手里，包括從國(guó)家層面為香港立法。更何況中央對(duì)香港的授權(quán)絕不意味國(guó)家權(quán)力的放棄或喪失，當(dāng)實(shí)踐證明地方所獲授權(quán)沒(méi)有或不能履行的時(shí)候，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)絕不會(huì)坐視不理權(quán)力的虛置和對(duì)國(guó)家安全的現(xiàn)實(shí)威脅，有權(quán)采取變通辦法，義不容辭地行使國(guó)家主權(quán)權(quán)力，從國(guó)家層面建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。

從法律上看，中央決定采取這一國(guó)家行為的權(quán)力依據(jù)和法律基礎(chǔ)均來(lái)源于憲法和基本法。憲法第31條、第62條第二、十四、十六款規(guī)定了全國(guó)人大享有為特別行政區(qū)制定法律、確立制度的權(quán)力?；痉ǖ?條、第12條規(guī)定了香港在中國(guó)憲法秩序中的地位、中央與香港的關(guān)系，第18條規(guī)定人大常委會(huì)有權(quán)增減在香港實(shí)施的全國(guó)性法律。當(dāng)然，全國(guó)人大的決定本身也構(gòu)成人大常委會(huì)立法依據(jù)。

從執(zhí)政黨的政策來(lái)看，2019年10月中共十九屆四中全會(huì)既已提出明確要求，亟需“建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，支持特別行政區(qū)強(qiáng)化執(zhí)法力量”，“絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國(guó)兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國(guó)家的行為”。按照中國(guó)憲法，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須遵循執(zhí)政黨確立的方針政策，落實(shí)香港國(guó)安立法，顯然，全國(guó)人大為香港國(guó)安立法早已具有政策依據(jù)。

（二）香港國(guó)安法的產(chǎn)生過(guò)程

香港國(guó)安法從全國(guó)人大作出立法決定，到人大常委會(huì)最終形成法律、頒布實(shí)行，才不到兩個(gè)月的時(shí)間，其速度之快、力度之大，超出人們預(yù)計(jì)，其產(chǎn)生過(guò)程可謂不同凡響，但又符合和遵循了國(guó)家立法的程序規(guī)則。其實(shí)，鑒于香港國(guó)安風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，從國(guó)家層面制定涉港國(guó)安法的工作實(shí)際上已經(jīng)醞釀多時(shí)、早作準(zhǔn)備了，“修例風(fēng)波”的沖擊不過(guò)是加速了這一國(guó)家行為。在中國(guó)，但凡重大的全國(guó)性法律都由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大直接制定。香港基本法就是全國(guó)人大制定的，而香港國(guó)安法則采取了與眾不同的“人大決定+立法”的形式，即先由全國(guó)人大作出立法決定，再授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)具體制定法律，表明這一法律具有很高的權(quán)威性和法律位階，充分體現(xiàn)國(guó)家意志。2020年5月28日十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)決定，闡明了從國(guó)家層面建立健全香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的必要性和重要性，提出了立法的總體要求和基本原則，明確了授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)立法的主要內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)隨即進(jìn)入了起草、審議法律草案階段。鑒于國(guó)家安全立法的特殊性和敏感性，在法律文本形成和審議過(guò)程中，全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有像往常一樣，采取向社會(huì)公眾全文公開法律草案、征詢社會(huì)各界意見的方式，而是通過(guò)多種渠道和形式來(lái)聽取、征求意見。特別是聽取香港有關(guān)方面的意見，包括行政長(zhǎng)官、立法會(huì)主席、相關(guān)部門主要官員、建制派代表人士、港區(qū)人大代表、政協(xié)委員，還有法律、經(jīng)濟(jì)、教育、工商等各界人士的意見。當(dāng)然，也聽取了中央和國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)、省、市、自治區(qū)及專家學(xué)者的意見。全國(guó)人大常委會(huì)審議有關(guān)法律草案時(shí)，可以根據(jù)不同情況分別采用三審、兩審或一審三種方式?！读⒎ǚā返?0條規(guī)定，經(jīng)過(guò)兩次審議的法律草案，如果各方意見相對(duì)一致，即可提交表決。因此，本屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九、二十次會(huì)議在經(jīng)過(guò)初審、二審兩讀并取得高度一致的情況下，最終全票通過(guò)了香港國(guó)安法。

也就是在香港國(guó)安法通過(guò)的同一天，全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)基本法第18條，決定將該法列入基本法附件三，作為應(yīng)在香港適用的全國(guó)性法律，經(jīng)香港特區(qū)在當(dāng)?shù)毓己罅⒓磳?shí)施，從而最終完成了香港國(guó)安法制定、生效的全部程序。

二、香港國(guó)安法的主要內(nèi)容

香港國(guó)安法是一部兼具實(shí)體法、程序法和組織法內(nèi)容的綜合性法律，也是一部主要針對(duì)涉港國(guó)家安全制定的全國(guó)性法律，一共有6章66條，其主要內(nèi)容或可簡(jiǎn)要概括為六個(gè)方面：

第一，明確規(guī)定了中央政府對(duì)涉港國(guó)家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任，香港特別行政區(qū)負(fù)有維護(hù)國(guó)家安全的憲制責(zé)任（第一章總則第三條）。這部分涉及對(duì)中央和特區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面各自權(quán)力、職能和責(zé)任的規(guī)定，是一種頂層設(shè)計(jì)。在這里，中央的根本責(zé)任意味著對(duì)涉港國(guó)家安全負(fù)有最高責(zé)任、最終責(zé)任和全面責(zé)任，香港的憲制責(zé)任意味著特區(qū)所有公權(quán)力機(jī)關(guān)都承擔(dān)有依法防范、制止和懲治危害國(guó)家安全的行為與活動(dòng)的職責(zé)；香港居民也都有維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)。

第二，明確規(guī)定了針對(duì)香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)遵循的重要法治原則（第一章總則第五條）。這部分既涵蓋法律制定過(guò)程，也涵蓋法律實(shí)施過(guò)程，對(duì)香港、對(duì)中央都有約束力，包括尊重和保障香港居民基本人權(quán)原則、罪行法定、依法治罪原則、無(wú)罪推定原則、一事不再理原則和保障犯罪嫌疑人權(quán)利等原則。這里明確規(guī)定的一些法治原則特別尊重、兼顧到香港普通法的傳統(tǒng)，即使有一些在國(guó)家刑法典中尚未明確提出來(lái)。

第三，明確規(guī)定了香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與活動(dòng)的準(zhǔn)則（第二章香港特區(qū)的職責(zé)與機(jī)構(gòu)）。重申香港仍承擔(dān)著盡早完成基本法規(guī)定的國(guó)安立法的職責(zé)；設(shè)立以行政長(zhǎng)官為首的特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)香港自身維護(hù)國(guó)家安全的整體職責(zé)；該委員會(huì)設(shè)立國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)，由中央政府指派；在特區(qū)政府警務(wù)處設(shè)立維護(hù)國(guó)家安全的部門，配備執(zhí)法力量；在律政司設(shè)立專門負(fù)責(zé)國(guó)家安全犯罪案件的檢控部門。顯然該章偏重于組織法方面的規(guī)定。

第四，明確規(guī)定了防范、制止和懲治四類危害國(guó)家安全的罪行（第三章罪行和處罰）。該章偏重于實(shí)體法內(nèi)容，明確針對(duì)分裂國(guó)家罪、顛覆國(guó)家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國(guó)或者境外勢(shì)力危害國(guó)家安全罪四宗罪來(lái)定罪量刑，規(guī)定其犯罪行為的構(gòu)成及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；任何人在香港或香港之外實(shí)施這四類犯罪行為的均適用該法；此外，明確該法不具有追溯力。

第五，明確規(guī)定了案件管轄、法律適用、程序等內(nèi)容（第四章案件管轄、法律適用和程序）。這一章既有程序法也有組織法方面的內(nèi)容，主要是規(guī)定該法在香港的適用。除個(gè)別案例外，香港特區(qū)對(duì)該法規(guī)定的犯罪案件行使管轄權(quán)；在此過(guò)程中，凡是立案?jìng)刹?、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行等訴訟程序事宜，均適用該法和香港本地法律；行政長(zhǎng)官?gòu)默F(xiàn)有法官中指定法官，組成可負(fù)責(zé)審理危害國(guó)家安全犯罪案件的法官團(tuán)隊(duì)，依法獨(dú)立審判。

第六，明確規(guī)定了中央政府駐香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)（第五章中央駐港維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)）。該機(jī)構(gòu)定名為中央政府駐香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全公署，具有四大職責(zé)：分析研判香港國(guó)家安全形勢(shì)，提出意見建議；監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持特區(qū)履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)；收集分析國(guó)家安全情報(bào)信息；依法辦理危害國(guó)家安全犯罪案件。公署在履職過(guò)程中要嚴(yán)格依法辦事，遵守國(guó)家法律和香港法律。駐港國(guó)安公署和國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)在特定情況下可對(duì)危害國(guó)家安全犯罪案件行使管轄權(quán)，即國(guó)安公署負(fù)責(zé)立案?jìng)刹?，最高人民檢察院指定有關(guān)檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)，最高人民法院指定有關(guān)法院行使審判權(quán)，而且可適用全國(guó)性法律；香港本地法律與該法不一致的，適用該法規(guī)定。

香港國(guó)安法是在基本法實(shí)施23年后，在香港內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)下，中央為堅(jiān)持和完善“一國(guó)兩制”制度體系而制定的一部具有重要標(biāo)志性意義的法律。這部法律為防范、制止和懲治發(fā)生在香港危害國(guó)家安全的四類犯罪行為的具體構(gòu)成和刑事責(zé)任作出了明確規(guī)定，從國(guó)家和香港特區(qū)兩個(gè)層面建立健全了香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，是對(duì)香港法制和國(guó)家法制建設(shè)的一大貢獻(xiàn)。

三、香港國(guó)安法中備受關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

但凡國(guó)家一項(xiàng)重大的涉港政策或法律出臺(tái)，通常都會(huì)在香港社會(huì)引起不同解讀。有人難免會(huì)對(duì)香港國(guó)安法中一些關(guān)鍵性條款缺乏了解、困惑不解、甚至誤解曲解，還有人會(huì)故技重施，又要把香港國(guó)安法污名化、妖魔化一番，挑動(dòng)市民同中央對(duì)立。因此很有必要激濁揚(yáng)清、辨明是非，以正視聽。現(xiàn)在的爭(zhēng)議點(diǎn)主要集中在第五章，以下四個(gè)問(wèn)題備受關(guān)注：

（一）駐港維護(hù)國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)問(wèn)題

香港國(guó)安法第五章規(guī)定駐港國(guó)家安全公署在特定情形下有權(quán)對(duì)危害國(guó)家安全犯罪案件行使管轄，同時(shí)又明確了管轄范圍、管轄權(quán)限、適用內(nèi)地法律、其職務(wù)行為不受香港特區(qū)管轄等項(xiàng)。有人指責(zé)這一規(guī)定是在破壞香港法治、破壞港人治港、高度自治，實(shí)屬罔顧法理、無(wú)端攻擊。

首先，高度自治不能成為排斥、對(duì)抗中央管治權(quán)的借口。香港被授予的高度自治不是完全自治，維護(hù)國(guó)家安全本不屬于高度自治范疇，而是屬于中央事權(quán)，中央有權(quán)也有責(zé)任采取一切必要措施維護(hù)涉港國(guó)家安全。駐港國(guó)安公署是中央政府依法派出的機(jī)構(gòu)，其執(zhí)行職務(wù)的行為具有國(guó)家行為性質(zhì)；公署為依法履行職責(zé)的需要，當(dāng)然不受下屬的香港特區(qū)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的管轄，這與基本法第22條禁止中央各部門及內(nèi)地省市干預(yù)香港自治事務(wù)是兩碼事，完全談不上違反基本法的問(wèn)題。其次，駐港國(guó)安公署的職權(quán)絕不是干預(yù)、取代已經(jīng)授予香港的高度自治權(quán)，而只是在特定情形下才對(duì)某些國(guó)安案件行使管轄，即該法第55條規(guī)定的三種情形：案件涉及外國(guó)或境外勢(shì)力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難的；出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無(wú)法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況的；出現(xiàn)國(guó)家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況的。試問(wèn)在這些情形下有什么理由、有什么法律可以阻止國(guó)家行使管轄權(quán)呢？難道是要國(guó)家直接宣布香港進(jìn)入緊急狀態(tài)嗎？最后，特定國(guó)家機(jī)關(guān)之所以在涉港國(guó)家安全案件中適用內(nèi)地法律，那是鑒于香港、內(nèi)地法律制度不同，執(zhí)法、司法主體不同，雙方在各自管轄范圍內(nèi)應(yīng)該也只能執(zhí)行各自的法律，這是不言而喻的道理。此外，鑒于香港國(guó)安法是全國(guó)性法律，位階高于香港本地法，因此如果發(fā)生二者不一致的地方，當(dāng)然優(yōu)先適用香港國(guó)安法。國(guó)務(wù)院港澳辦負(fù)責(zé)人指出，在共同維護(hù)涉港國(guó)家安全方面，中央和香港兩支執(zhí)法、司法隊(duì)伍，各自形成包括立案?jìng)刹?、審查起訴、審判和刑罰執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)在內(nèi)的“全流程”管轄，既做到分工明確、管轄劃分清晰，又能互補(bǔ)、協(xié)作和支持，共同構(gòu)成香港維護(hù)國(guó)家安全的制度和機(jī)制體系。這一點(diǎn)恰恰彰顯了中央管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合。當(dāng)然，該法第50條規(guī)定，國(guó)安公署人員在港行使執(zhí)法職能，除須遵守全國(guó)性法律外，還應(yīng)當(dāng)遵守香港本地法律，表明了對(duì)香港法律的尊重和維護(hù)。

（二）香港國(guó)安法同“一國(guó)兩制”和基本法的關(guān)系

有人說(shuō)，香港國(guó)安法違反了“一國(guó)兩制”原則，中央的權(quán)力超出了基本法的規(guī)定，是在搞“一國(guó)一制”；香港國(guó)安法要成為第二個(gè)基本法了，中央要放棄基本法了。這種說(shuō)法純屬歪曲事實(shí)、危言聳聽。

香港國(guó)安法第一條就開宗明義規(guī)定了立法意圖：旨在維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益、保持香港繁榮穩(wěn)定，而這恰恰是“一國(guó)兩制”的根本宗旨，二者完全一致；立法內(nèi)容也符合“一國(guó)兩制”框架，把堅(jiān)守“一國(guó)原則”同尊重兩制差異完美結(jié)合，堅(jiān)持兩種管治權(quán)的有機(jī)結(jié)合，何談違反。香港國(guó)安法旨在糾正那些偏離“一國(guó)兩制”軌道、預(yù)防和懲治危害國(guó)家安全的嚴(yán)重犯罪行為，恰恰是為了全面準(zhǔn)確地實(shí)施“一國(guó)兩制”、進(jìn)一步完善“一國(guó)兩制”制度體系；國(guó)家安全越有保障，“一國(guó)兩制”就越有廣闊發(fā)展空間。須知，“一國(guó)兩制”是中國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是中國(guó)內(nèi)地與香港之間最大的政治共識(shí)，中央一再承諾將堅(jiān)定不移長(zhǎng)期實(shí)施，談何放棄。

基本法確立了香港特別行政區(qū)制度，和憲法一同構(gòu)成香港的憲制基礎(chǔ)，凌駕于香港所有法律之上，其憲制性地位是其他法律不可替代的，這一點(diǎn)絕不會(huì)因?yàn)橄愀蹏?guó)安法的出臺(tái)而有任何改變。香港國(guó)安法根據(jù)憲法和基本法以及全國(guó)人大有關(guān)決定而制定，是一部專門用來(lái)確立香港維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的特別法，是對(duì)基本法的重要補(bǔ)充和發(fā)展，屬于完善、健全與基本法實(shí)施配套的制度機(jī)制，無(wú)意也絕不可能超越或成為第二個(gè)基本法。試問(wèn)一下，能否舉例說(shuō)明香港國(guó)安法哪些規(guī)定取代了基本法的全面權(quán)能？香港國(guó)安法哪一條妨礙了基本法的貫徹執(zhí)行？明白人一眼就看出來(lái)，這種指責(zé)是典型的障眼法，是在故意制造香港國(guó)安法與基本法之間的對(duì)立，并非真正維護(hù)、尊崇基本法，不過(guò)是為了毀棄、折斷全面準(zhǔn)確貫徹基本法的一個(gè)幫手、一把利劍而已。

（三）香港國(guó)安法與人權(quán)保護(hù)的關(guān)系

一些香港市民非常擔(dān)心香港國(guó)安法的實(shí)施會(huì)損害到個(gè)人的基本人權(quán)，之所以有這種擔(dān)心主要是因?yàn)槲茨苷_認(rèn)識(shí)香港國(guó)安法與人權(quán)法的關(guān)系。維護(hù)國(guó)家安全與保障人權(quán)之間不是對(duì)立相克的關(guān)系，而是一個(gè)法治社會(huì)相輔相成、不可或缺的兩大基本要素。沒(méi)有國(guó)家安全，就談不上人權(quán)保障；人權(quán)不彰，國(guó)家安全也就失去了意義?？匆豢词澜缟先藱?quán)發(fā)達(dá)的國(guó)家，有幾個(gè)沒(méi)有完備的國(guó)家安全法？近年來(lái)香港社會(huì)之所以亂象頻生、人權(quán)得不到保障，很大程度上恰恰是因?yàn)榫S護(hù)國(guó)家安全的法律和制度缺失。那種把國(guó)家安全立法與維護(hù)人權(quán)對(duì)立起來(lái)的說(shuō)法，不過(guò)是香港激進(jìn)反對(duì)派對(duì)抗香港特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全法的一個(gè)詭計(jì)而已。

香港國(guó)安法有明確的指向性，針對(duì)的只是極少數(shù)危害國(guó)家安全的特定犯罪和特定犯罪分子，保護(hù)的卻是絕大多數(shù)香港市民的生命財(cái)產(chǎn)安全和香港社會(huì)的整體安全穩(wěn)定，從根本上維護(hù)了香港市民的基本權(quán)利和自由。遵法守法的普通市民根本無(wú)需擔(dān)心香港國(guó)安法會(huì)對(duì)自己有什么損害，人們可以從香港國(guó)安法頒布后香港多數(shù)市民的積極回應(yīng)得到印證。人們注意到，香港國(guó)安法還專門設(shè)立了第4條，強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，主動(dòng)重申將繼續(xù)依據(jù)基本法和國(guó)際人權(quán)公約的規(guī)定，保護(hù)香港市民的基本權(quán)利和自由。這既是中央再次的莊嚴(yán)承諾，也無(wú)異于一種自我約束，讓港人放心。即便在實(shí)施香港國(guó)安法第55條所定中央管轄權(quán)的司法過(guò)程中，該法也強(qiáng)調(diào)了對(duì)犯罪嫌疑人、被告人合法權(quán)利的保護(hù)，可見保障人權(quán)并非空泛之談，而是真正落實(shí)到細(xì)微實(shí)處。

還需要指出的是，香港國(guó)安法在納入基本法附件三并經(jīng)公布實(shí)施后，即成為香港法律體系的一部分。在維護(hù)國(guó)家安全這一點(diǎn)上，香港本地法如果同國(guó)安法不一致的，當(dāng)然適用后者的規(guī)定。即便如此，香港國(guó)安法的適用全然沒(méi)有改變或損害香港原有法律，并無(wú)觸動(dòng)香港現(xiàn)有普通法體系，反而是彌補(bǔ)了香港法律的明顯缺漏。

（四）香港國(guó)安法與香港司法獨(dú)立

司法獨(dú)立是香港法治的核心內(nèi)容，也是基本法明確規(guī)定和保障了的。其要義在于：香港特區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判，不受任何干涉；司法人員履行審判職責(zé)的行為不受法律追究?，F(xiàn)在有人提出，香港國(guó)安法規(guī)定行政長(zhǎng)官有權(quán)指定、委任專審法官審理國(guó)安案件，擔(dān)心這一舉措將損害或破壞香港的司法獨(dú)立，其實(shí)這是一種多余的擔(dān)心。

鑒于國(guó)家安全案件的特殊性，香港國(guó)安法第44條確有規(guī)定，行政長(zhǎng)官應(yīng)從香港現(xiàn)有法官中指定若干名法官負(fù)責(zé)審理此類案件。然而，此舉涉及的只是對(duì)專審法官的遴選方式問(wèn)題，只是對(duì)基本法早已確認(rèn)的行政長(zhǎng)官任命法官權(quán)力的一種延伸而已，完全不影響法官獨(dú)立行使審判權(quán)，沒(méi)有涉及司法獨(dú)立。據(jù)主持該法起草的全國(guó)人大法工委負(fù)責(zé)人解釋，指定法官制度的原意應(yīng)從以下幾個(gè)方面去理解：一是從現(xiàn)有法官而不是非法官中指定；二是被指定的法官負(fù)責(zé)國(guó)家安全案件審理，未被指定的法官仍擁有原本具有的其他所有職權(quán)；三是被指定法官僅僅是列入專審法官的備選名單，而非預(yù)先指定特定案件的法官；四是行政長(zhǎng)官并非獨(dú)斷專行，在指定法官前需征詢香港國(guó)安委和終審法院首席法官的意見；五是案件審理過(guò)程中各法官仍堅(jiān)持獨(dú)立審判，不受任何干涉。由上可見，特首指定國(guó)安案件專審法官同是否影響司法獨(dú)立毫不相干，何需擔(dān)心。

香港國(guó)安法中容易引起爭(zhēng)議的問(wèn)題當(dāng)然不止以上這些，這里不一一列舉。

四、香港國(guó)安法的深遠(yuǎn)意義和面臨的挑戰(zhàn)

（一）香港國(guó)安法的深遠(yuǎn)意義

首先，香港國(guó)安法的出臺(tái)是“一國(guó)兩制”實(shí)踐階段性發(fā)展的重大成果，是“一國(guó)兩制”事業(yè)的重要里程碑。這部法律是繼基本法、駐軍法之后中央專門為香港制定的又一部重要法律，把“一國(guó)兩制”的原則和底線進(jìn)一步法律化，筑牢了在香港防控國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的制度屏障，適應(yīng)了全面準(zhǔn)確貫徹“一國(guó)兩制”方針的總體要求，對(duì)“一國(guó)兩制”實(shí)踐行穩(wěn)致遠(yuǎn)具有深遠(yuǎn)影響。

其次，標(biāo)志著中央治港方略的進(jìn)一步發(fā)展完善。這部法律是對(duì)香港回歸二十多年實(shí)踐科學(xué)總結(jié)的產(chǎn)物，是落實(shí)中共十九屆四中全會(huì)重大部署的一個(gè)具體舉措。表明中央更加注重法治思維和治港制度的頂層設(shè)計(jì)，更加注重用好憲法和基本法賦予中央的權(quán)力，更加注重中央管治權(quán)和香港高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合，注重中央把握香港局勢(shì)發(fā)展的大方向和主導(dǎo)權(quán)?！耙粐?guó)兩制”在香港的實(shí)施將進(jìn)入一個(gè)新階段。

再次，香港社會(huì)長(zhǎng)治久安的守護(hù)神。這部法律填補(bǔ)了香港法律缺漏，猶如利劍高懸、警鐘長(zhǎng)鳴，旨在懲治極少數(shù)嚴(yán)重危害國(guó)家安全的犯罪分子、震懾干預(yù)香港事務(wù)的外部勢(shì)力，充分保護(hù)絕大多數(shù)香港居民的生命財(cái)產(chǎn)安全和基本人權(quán)，也包括充分保障在香港的外國(guó)投資者的合法權(quán)益。守法者自安、違法者自懼，該法將對(duì)維護(hù)香港繁榮穩(wěn)定、國(guó)家主權(quán)安全起到定海神針的作用。

最后，香港發(fā)展由亂返治、重歸正軌的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。不妨說(shuō)，這部法律是經(jīng)歷“修例風(fēng)波”后的香港社會(huì)期盼已久的。多數(shù)香港市民早已期待中央出手，打破香港持續(xù)年余、揮之不去的亂局困境，為清理破壞香港穩(wěn)定繁榮、危害國(guó)家主權(quán)安全的路障打開通道。此舉有利于香港重歸憲法和基本法確立的憲制秩序，繼續(xù)沿著“一國(guó)兩制”正確方向重振旗鼓，再創(chuàng)輝煌。就此來(lái)說(shuō)“一法可安香江”，可謂一語(yǔ)中的。

毋庸置疑，香港國(guó)安法是一部好法，應(yīng)運(yùn)而生，來(lái)之不易，應(yīng)當(dāng)十分珍惜，有效落實(shí)。當(dāng)然，以上所述較多反映的是積極樂(lè)觀的評(píng)價(jià)和期待，它們無(wú)疑都很有道理，但不能因此而忽略另一面的問(wèn)題。

（二）香港國(guó)安法面臨的挑戰(zhàn)

香港國(guó)安法是一部新法，是各種力量長(zhǎng)期較量的產(chǎn)物，在香港的落地實(shí)行很難設(shè)想會(huì)立竿見影、一帆風(fēng)順，特別是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外和香港內(nèi)外情勢(shì)面臨諸多不確定因素的時(shí)候。香港國(guó)安法的貫徹實(shí)施需要有一個(gè)適應(yīng)過(guò)程，需要在中央和香港之間、國(guó)家法和香港法之間、香港本地各派勢(shì)力之間銜接磨合、交叉博弈；香港社會(huì)的深層次矛盾依然存在，政治生態(tài)不會(huì)在短期內(nèi)有根本改變，另一場(chǎng)政治風(fēng)暴可能正在醞釀之中，香港國(guó)安法能起到什么樣的作用，不便遽下斷語(yǔ)；香港國(guó)安法雖然像一副緊箍咒，時(shí)時(shí)套在亂港反中勢(shì)力的頭上，但很難設(shè)想這些力量會(huì)服貼認(rèn)慫、輕易就范，新一輪激烈反彈或?qū)故强梢灶A(yù)期的；中美關(guān)系正面臨前所未有的困難和挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響著香港的國(guó)際環(huán)境和經(jīng)濟(jì)地位；偏偏又趕上近期疫情肆虐、卷土重來(lái)，無(wú)疑雪上加霜，為香港未來(lái)發(fā)展蒙上了一層陰影。所有這些都可能大大增加了香港國(guó)安法落地實(shí)施的復(fù)雜性、艱巨性，加大了潛在風(fēng)險(xiǎn)，也將直接影響到未來(lái)的立法會(huì)選舉，不可小覷。對(duì)此，人們應(yīng)該有充分的思想準(zhǔn)備。那種盲目樂(lè)觀、無(wú)為而治、坐待其成的想法將被證明是不現(xiàn)實(shí)、不可取的。

當(dāng)此形勢(shì)，什么是我們應(yīng)取的態(tài)度呢？清代畫家鄭板橋有一首贊美巖竹的七絕，“咬定青山不放松，立根原在破巖中。千磨萬(wàn)擊還堅(jiān)勁，任爾東西南北風(fēng)”。對(duì)香港而言，這個(gè)青山就是香港基本法和香港國(guó)安法，它們一個(gè)是守護(hù)神，一個(gè)是定海神針，是國(guó)人港人的共同利益和政治共識(shí)所在，是國(guó)家意志和力量所在。我們只有堅(jiān)定不移、全面準(zhǔn)確地捍衛(wèi)、落實(shí)基本法和香港國(guó)安法，真正把它們作為堅(jiān)守“一國(guó)兩制”方針的法律保障，才是抓住了青山，抓住了希望，抓住了問(wèn)題的根本。人們有理由相信，香港迎來(lái)的必將是“柳暗花明又一村”的美好明天。