踐行理念變革引領(lǐng)行政檢察創(chuàng)新發(fā)展

張昊天

摘 要：行政檢察應(yīng)當(dāng)從自身權(quán)能特性和履職實(shí)踐出發(fā)，踐行最高人民檢察院提出的一系列新理念。要在案件規(guī)模、審查思路和監(jiān)督效果方面充分發(fā)力，推動行政檢察自身及與其他檢察業(yè)務(wù)的全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。要跳出個(gè)案看類案、跳出監(jiān)督看治理、跳出執(zhí)行看執(zhí)法、跳出檢察看監(jiān)察，更好地達(dá)到雙贏多贏共贏。要從立法、執(zhí)法、司法、守法多個(gè)維度全面審查行政檢察案件，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。要用好借足外腦智慧和科技智慧，突破辦案難題，提高案件質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：全面協(xié)調(diào)充分 雙贏多贏共贏 精準(zhǔn)監(jiān)督 智慧借助 創(chuàng)新發(fā)展

以新一輪內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，最高人民檢察院提出了“全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”“雙贏多贏共贏”“精準(zhǔn)監(jiān)督”“智慧借助”等新理念。行政訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的行政訴訟監(jiān)督職能被認(rèn)為狹義的行政檢察制度。[1]1989年行政訴訟法就賦予了檢察機(jī)關(guān)對“行政訴訟”實(shí)行法律監(jiān)督的職能。2014年行政訴訟法修改后，行政檢察更是覆蓋了對人民法院行政案件的受理、審理、裁判和執(zhí)行“全流程”的監(jiān)督。本文從行政檢察權(quán)能特性和履職實(shí)踐出發(fā)，審視新時(shí)期行政檢察新理念的內(nèi)涵以及行政檢察創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)當(dāng)如何踐行這些新理念。

一、如何踐行“全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”理念

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)自上而下實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，法律監(jiān)督職能進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察“四輪驅(qū)動”。2019年全國檢察長會議明確提出，要主動適應(yīng)形勢發(fā)展變化，深化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，推動“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。[2]張軍檢察長同時(shí)也指出：“在整個(gè)檢察工作中，行政檢察是‘短板中的短板‘弱項(xiàng)中的弱項(xiàng)?！盵3]最高人民檢察院第七檢察廳將行政檢察的現(xiàn)狀定位為“短、弱、小、冷”的階段。[4]行政檢察真有這么大的發(fā)展空間、擔(dān)當(dāng)好“四大檢察”之一嗎？答案無疑是肯定的。

首先，在案件規(guī)模方面，行政檢察有充分的增長空間。2018年，全國各級法院審結(jié)行政訴訟案件25.1萬件，檢察機(jī)關(guān)受理對裁判結(jié)果申請監(jiān)督的案件9350件，占比不到4%;北京法院審結(jié)2.3萬件，檢察機(jī)關(guān)受理579件，占比不到3%。近年來，北京行政機(jī)關(guān)一審實(shí)體敗訴率在27%左右，而全國為10%左右。可見，絕大多數(shù)行政案件敗訴的當(dāng)事人沒有向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。在“訴訟巨人”的面前，行政檢察如此小的案件規(guī)模值得反思。原因在于，一方面，檢察機(jī)關(guān)辦理有影響力的行政檢察案件不多，且絕大多數(shù)結(jié)論都是不支持當(dāng)事人監(jiān)督申請。另一方面，公眾對行政檢察這項(xiàng)職能知曉率低、認(rèn)識不夠。如今“民告官”意識越來越強(qiáng)，對當(dāng)事人來說，行政訴訟成本相對較低，行政案件每年增長勢頭迅猛。而申請行政檢察監(jiān)督更幾乎是零成本，不收受理費(fèi)、提交相應(yīng)材料即可，也不用擔(dān)心出庭，試想敗訴的當(dāng)事人有何理由不一試。因此，從提升辦案效果和影響力、加大職能宣傳方面入手，行政檢察工作絕不再是“無米之炊”。

其次，在審查思路方面，行政檢察有多重的拓展方向。以往，檢察機(jī)關(guān)在對行政檢察案件進(jìn)行審查時(shí)，更多關(guān)注法院生效判決、裁定和調(diào)解書本身，忽視了對涉訴行政行為的審查;更多關(guān)注行政審判和行政執(zhí)法的實(shí)體處理結(jié)論，忽視了程序正義問題;更多關(guān)注辦結(jié)多少案件、抗訴能否改判，忽視了行政違法能否得以糾正、老百姓的實(shí)質(zhì)訴求是否得到滿足等。行政檢察的目光不能局限在法院的生效裁判本身或者審理過程，而忽視行政行為的運(yùn)行及行政爭議的產(chǎn)生。行政訴訟是合法性審查原則，即人民法院通過行使審判權(quán)對行政行為的合法性進(jìn)行審查。相應(yīng)的，行政檢察應(yīng)當(dāng)肩負(fù)對行政審判和行政行為審查的雙重職責(zé)，對訴訟活動和行政行為均進(jìn)行合法性審查應(yīng)當(dāng)是其應(yīng)有之義。以行政訴訟目的為導(dǎo)向，行政檢察可以從行政審判延伸到行政執(zhí)法、行政立法甚至老百姓所反應(yīng)的行政爭議領(lǐng)域，在社會治理層面具有相當(dāng)大的參與空間。

最后，在監(jiān)督效果方面，行政檢察有潛在的發(fā)力渠道。2018年，全國檢察機(jī)關(guān)提出行政抗訴僅117件（同期民事抗訴4000件），法院同期改判19件，改判率為16.2%;提出再審檢察建議90件（同期民事4000件），法院同期采納23件，采納率為25.6%;對審判違法監(jiān)督和行政執(zhí)行活動提出糾正違法檢察建議7000件（同期民事4萬件）。[5]近年來，全國檢察機(jī)關(guān)辦理行政檢察案件的情況始終是：提抗率低，支抗率不高;抗訴率低，抗改率更低。因此，如果只把評價(jià)的標(biāo)尺放在抗訴或抗訴改判上，行政檢察的路只會越走越窄，也說明對行政檢察這項(xiàng)職能的認(rèn)識還不夠全面和深入。不能忽視的是，行政檢察在改進(jìn)工作、完善治理方面具有重要作用，結(jié)合下述理念作進(jìn)一步闡述。

二、如何踐行“雙贏多贏共贏”理念

行政檢察具有對公權(quán)力監(jiān)督的特性，直接監(jiān)督人民法院的行政審判權(quán)，間接指向行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。這是行政檢察“一手托兩家”功能的基本內(nèi)涵，既監(jiān)督了司法公正，又促進(jìn)了依法行政，甚至化解了行政爭議，即所謂實(shí)現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”。在此理念的引領(lǐng)下，須從檢察監(jiān)督的大視角眺望，從保障和推進(jìn)法治國家建設(shè)、法治政府建設(shè)和法治社會建設(shè)多個(gè)角度行權(quán)履職問效。

第一，跳出“個(gè)案”看“類案”。在行政檢察和行政審判的維度上，檢法絕不是單向的監(jiān)督關(guān)系，而應(yīng)是共同保障法律實(shí)施、促進(jìn)社會治理、維護(hù)司法正義和公信力的互動關(guān)系。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有些問題在個(gè)案中達(dá)不到抗訴條件，或者綜合考慮法律效果、政治效果和社會效果后認(rèn)為不宜抗訴的，可以就一類案件領(lǐng)域、一類裁判方式或一類政策問題集中通報(bào)。如北京市檢察院已連續(xù)九年就上一年度行政檢察辦案發(fā)現(xiàn)的共性問題，向市高級法院發(fā)出訴訟監(jiān)督通報(bào)，在規(guī)范訴訟活動、促進(jìn)良性發(fā)展方面取得良好成效。還可以針對監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的突出和共性問題，探索開展面向政府的執(zhí)法監(jiān)督通報(bào)或發(fā)布促進(jìn)依法行政“白皮書”，當(dāng)好黨委政府的法治參謀。

第二，跳出“監(jiān)督”看“治理”。堅(jiān)持從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的高度認(rèn)識和推進(jìn)行政檢察工作，全面發(fā)揮行政檢察在促進(jìn)社會治理體系和能力現(xiàn)代化中的積極作用。針對行政執(zhí)法活動中存在的普遍性、苗頭性、制度性問題，北京市檢察機(jī)關(guān)在2019年共向政府及相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出社會治理檢察建議15件，覆蓋國土、住建、房管等諸多行政執(zhí)法領(lǐng)域，有效推動了各領(lǐng)域依法、正確、規(guī)范執(zhí)法，堵塞制度性漏洞。如北京市檢察院在辦理孫某某訴某區(qū)政府不履行法定職責(zé)裁判結(jié)果監(jiān)督案中，雖然依法不支持當(dāng)事人的監(jiān)督申請，但針對發(fā)現(xiàn)的經(jīng)營性機(jī)動車停車場備案和違法處罰銜接不當(dāng)?shù)膯栴}，分別向區(qū)城管委、區(qū)城管執(zhí)法局提出檢察建議，促進(jìn)了機(jī)動車停車管理信息的共享互通和銜接機(jī)制，共同推動妥善解決超大城市停車管理難題。

第三，跳出“執(zhí)行”看“執(zhí)法”。當(dāng)前，人民法院受理行政非訴執(zhí)行案件已遠(yuǎn)超行政訴訟案件而檢察機(jī)關(guān)辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的規(guī)模卻不大，甚至部分基層檢察院存在“有職能、無案件”的窘境。如何做好對行政非訴執(zhí)行案件監(jiān)督、夯實(shí)基層行政檢察工作，是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的重大課題。檢察權(quán)的介入，解決了行政執(zhí)法最后一公里的問題，改變了以往行政機(jī)關(guān)與法院之間推諉、掣肘的二元關(guān)系，在非訴執(zhí)行領(lǐng)域形成行政機(jī)關(guān)、法院、檢察機(jī)關(guān)三方相互監(jiān)督、相互制約的三元關(guān)系，對于促進(jìn)依法行政、公正司法和豐富拓展行政檢察職能都具有重大意義。[6]檢察機(jī)關(guān)可以把關(guān)注點(diǎn)從法院裁定是否合法、執(zhí)行是否到位，前移到行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是否適當(dāng)、是否申請法院非訴執(zhí)行。針對基層檢察院案源少的問題，探索建立行政機(jī)關(guān)申請人民法院行政非訴執(zhí)行向檢察機(jī)關(guān)抄送的機(jī)制，將申請行政非訴執(zhí)行信息與檢察機(jī)關(guān)共享，一方面能夠促進(jìn)行政非訴執(zhí)行從行政到司法的“移、裁、執(zhí)”，另一方面還能拓寬行政非訴執(zhí)行案源，打開基層同級檢察監(jiān)督局面。

第四，跳出“檢察”看“監(jiān)察”。檢察權(quán)和監(jiān)察權(quán)都具有對公權(quán)力監(jiān)督的屬性，但是二者分工不同。要嚴(yán)守職權(quán)邊界，善于運(yùn)用好“雙贏多贏共贏”理念下的政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧，在國家治理體系的大盤子下，依法審慎行使行政檢察權(quán)。如對于非訴執(zhí)行“該申請不申請”等本屬于監(jiān)察委職權(quán)范圍的，建立檢監(jiān)線索移送機(jī)制，不能越俎代庖。緊密依托案件和法定職能，不走“唯抗訴論”的老路，也不走“一般監(jiān)督”的死路，打通檢察和監(jiān)察這兩項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力的線索移送和協(xié)同履職渠道，是一條更加有效監(jiān)督公權(quán)力的出路。

三、如何踐行“精準(zhǔn)監(jiān)督”理念

最高人民檢察院特別強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督，“抓好典型性、引領(lǐng)性案件的監(jiān)督，努力做到做一件成一件、成一件影響一片”。如此，行政檢察理應(yīng)在踐行“精準(zhǔn)監(jiān)督”理念方面有足夠的發(fā)言權(quán)。理由是：一方面，行政檢察規(guī)模不大為精準(zhǔn)監(jiān)督提供了前提。與刑事訴訟、民事訴訟案件相比，行政訴訟案件本身體量相對偏小。一件行政案件，要經(jīng)過法院一審、二審、申請?jiān)賹彛拍苓M(jìn)入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督程序。每一道程序都有糾錯功能，每經(jīng)過一道程序，案件都會減少一部分。如，2018年北京法院受理一審行政案件2.6萬件，審結(jié)2.4萬件;受理二審上訴案件1.1萬件，二審改判685件;受理申訴案件1615件，再審改判僅9件。同期北京市檢察機(jī)關(guān)受理裁判結(jié)果監(jiān)督案件578件，提出抗訴3件。因此，辦成一個(gè)抗訴案件，如同“沙里淘金”。行政檢察制度設(shè)計(jì)的特點(diǎn)表明，在監(jiān)督規(guī)模不大的情況下更有條件進(jìn)行精準(zhǔn)監(jiān)督。另一方面，行政訴訟制度弊端為精準(zhǔn)監(jiān)督提供了空間。當(dāng)前行政訴訟的程序空轉(zhuǎn)問題十分突出，“案結(jié)事不了”成為行政訴訟的制度弊病。司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約失之于寬，本質(zhì)上存在一定的制度因素，即檢察監(jiān)督不是終局，抗訴后仍需法院裁判;法院審判也難以解決一些根本問題，因?yàn)槭聶?quán)還是在行政機(jī)關(guān)。但是把行政訴訟的制度性問題、行政審判和行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)問題，作為行政檢察改革創(chuàng)新的方向標(biāo)和發(fā)力點(diǎn)，無疑是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的絕佳路徑。

監(jiān)督絕不止于抗訴，而是充分發(fā)揮行政檢察在推進(jìn)依法治國偉大工程的重要保障作用。檢察機(jī)關(guān)只有做到全面審查，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督。第一，可以從促進(jìn)公正司法的角度，審查生效裁判認(rèn)定事實(shí)和適用法律是否正確，審判人員是否存在違法行為，行政裁判和行政非訴執(zhí)行是否到位、若未到位又是否正當(dāng)。特別注意審查對訴訟請求是否遺漏或者所判非所訴、原告主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、訴訟證據(jù)的認(rèn)定和舉證責(zé)任的分配、行政程序和訴訟程序是否明顯不當(dāng)?shù)榷喟l(fā)、易漏、難點(diǎn)問題。第二，可以從促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法的角度，審查涉訴行政行為的合法性，對行政行為的是否合理、是否規(guī)范、是否便民高效等同步審查，發(fā)現(xiàn)政府在進(jìn)行行政管理和參與社會治理方面是否存在問題。第三，可以從促進(jìn)科學(xué)立法的角度，審查涉訴行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件，特別是地方立法制度改革后地方立法是否與法律、國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章相沖突。如北京市檢察院在辦理某法國公司與原商評委商標(biāo)異議復(fù)審行政糾紛一案中，針對《商標(biāo)評審規(guī)則》相關(guān)條文規(guī)定不夠明確的問題，首次向國家知識產(chǎn)權(quán)局提出檢察建議，獲后者全部采納并表示將在規(guī)則修訂時(shí)予以完善;在辦理另一起逯某某訴市、區(qū)食藥監(jiān)局不作為及復(fù)議糾紛案中，發(fā)現(xiàn)食藥監(jiān)和工商部門在原機(jī)構(gòu)改革時(shí)分離但相關(guān)職能存在模糊，導(dǎo)致履職不到位的問題，依法提出抗訴。第四，可以從促進(jìn)全民守法的角度，審查當(dāng)事人和第三人是否息訴服判，是否存在惡意訴訟、不誠信訴訟、纏訴濫訴、纏訪鬧訪等行為。從“恢復(fù)性司法”的理念出發(fā)，積極引導(dǎo)行政相對人與行政機(jī)關(guān)和解，讓問題真正解決，讓社會更穩(wěn)定一點(diǎn)、沖突再減少一點(diǎn)，也是行政檢察的一種貢獻(xiàn)。

從全面審查到精準(zhǔn)監(jiān)督的一個(gè)重要方式就是“繁簡分流”。行政檢察案件的繁簡分流不僅是通過“簡案快辦”解決部分檢察院特別是最高和各省、市分州檢察院“案多人少”的問題;更重要的是“繁案精辦”，辦出在法律適用、監(jiān)督方式等方面具有典型性、引領(lǐng)性的案件。對重大疑難復(fù)雜案件，完善精細(xì)化閱卷審查模式，充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)、公開聽證、專家咨詢等方式，提高行政檢察質(zhì)效。

四、如何踐行“智慧借助”理念

“智慧借助”更多是一種方法論層面上的理念，主要致力于突破辦案難題、提高案件質(zhì)效，附帶擴(kuò)大職能影響力。行政檢察涉及知識產(chǎn)權(quán)和紛繁的行政執(zhí)法領(lǐng)域，但檢察機(jī)關(guān)長期缺少有行政法學(xué)、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)背景的人員，專業(yè)性不足一直是行政檢察的短板弱項(xiàng)。以往，行政檢察辦案更多是“唱獨(dú)角戲”，缺少“眾人搭臺”的智慧，沒有很好借助社會力量和技術(shù)手段。推動行政檢察創(chuàng)新發(fā)展，亟需從各方借智借力。

一是借助“外腦”智慧，兼聽則明。積極向人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界等聽取意見，開展座談?wù){(diào)研評議，推動成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。落實(shí)行政檢察專家委員會制度，邀請專家學(xué)者、行政審判和執(zhí)法實(shí)務(wù)人員以及有法律背景的人大代表、政協(xié)委員參加評議、咨詢和研判，特別注重發(fā)揮律師在息訴方面的天然優(yōu)勢。對金融、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強(qiáng)的案件，按照《關(guān)于指派、聘請有專門知識的人參與辦案若干問題的規(guī)定（試行）》，實(shí)行行業(yè)專業(yè)人員輔助辦案機(jī)制，將專業(yè)問題交給“有專門知識的人”輔助辦案。對于公開審查、公開聽證、檢察建議的研究提出和督促落實(shí)等，可以根據(jù)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》安排人民監(jiān)督員監(jiān)督獻(xiàn)策。

二是借助“科技”智慧，吐故納新。推動建立與法院、政府及行政機(jī)關(guān)等的數(shù)據(jù)互聯(lián)、信息互通，運(yùn)用信息化手段抓取執(zhí)法、審判、執(zhí)行等方面的信息，及時(shí)把握輿論熱點(diǎn)和人民群眾關(guān)注的問題。依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，嵌入智能輔助辦案模塊，增加類案推送、法條解釋、結(jié)果對比、數(shù)據(jù)分析、智能篩查等功能，標(biāo)注涉案裁判與相似案例之間的類同差異，為辦案提供參考和輔助。

檢察監(jiān)督的這些新理念不是孤立的，而是有內(nèi)在密切聯(lián)系的。在“理念變革與行政檢察創(chuàng)新發(fā)展”的語境下，更可以是相輔相成、桴鼓相應(yīng)的。行政檢察不僅要與刑事檢察、民事檢察和公益訴訟檢察“全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”，還要實(shí)現(xiàn)自身在裁判結(jié)果監(jiān)督、審判違法監(jiān)督和執(zhí)行活動監(jiān)督三大領(lǐng)域的“全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展”;在全面推進(jìn)依法治國的系統(tǒng)工程下，行政檢察可以借由“精準(zhǔn)監(jiān)督”達(dá)到“雙贏多贏共贏”;而在全面正確認(rèn)識新時(shí)期行政檢察職能的基礎(chǔ)上，通過“智慧借助”等方式可以更好實(shí)現(xiàn)上述功能效果?？梢韵嘈牛ㄟ^理念變革的引領(lǐng)，行政檢察必定能夠開創(chuàng)出一條筆直而又明亮的大道。

注釋：

[1]張步洪：《“四大檢察”融合背景下行政檢察的新方位》，《人民檢察》2019年第19-20期合刊。

[2]姜洪：《全面貫徹習(xí)近平總書記重要講話精神 推動各項(xiàng)法律監(jiān)督工作全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展》，《檢察日報(bào)》2019年1月18日。

[3]《行政檢察補(bǔ)短板 立足共贏鑄合力》，http：//www.jcrb.com/opinion/jrtt_45128/201909/t20190926_2054222.html，最后訪問日期：2019年12月1日。

[4]具體來說：一是短，行政檢察在檢察機(jī)關(guān)是短板中的短板。二是弱，主要是行政檢察力量弱。三是小，行政檢察業(yè)務(wù)規(guī)模小。四是冷，行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知。參見張相軍：《關(guān)于做好新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第4期（上）。

[5]張軍：《2019年最高人民檢察院工作報(bào)告》，2019年3月21日全國人民代表大會。

[6]劉藝：《中國特色行政檢察監(jiān)督制度的嬗變與重構(gòu)》，《人民檢察》2018年第2期。