堅持和發(fā)展檢察一體原則的思考

王偉 陳咪娜 盧鳳英

摘 要：落實司法責(zé)任制改革，要處理好檢察一體和檢察官獨立之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，切忌“一邊倒”。在嚴(yán)格貫徹“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”原則的前提下，也要充分考慮我國檢察權(quán)的復(fù)合性、檢察職能的復(fù)雜性、檢察體制的一貫性，注意檢察機關(guān)和審判機關(guān)不同的憲法定位和領(lǐng)導(dǎo)體制，以免出現(xiàn)理解偏差或矯枉過正。

關(guān)鍵詞：司法體制改革 檢察官責(zé)任制 檢察一體 檢察官獨立

作為本輪司法體制改革四項基礎(chǔ)性改革核心的司法責(zé)任制改革，在檢察機關(guān)主要體現(xiàn)為落實檢察官辦案責(zé)任制，即“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”。與改革前相比，更加強調(diào)檢察官的獨立性和權(quán)責(zé)一致性，注重發(fā)揮檢察官在司法辦案中的個體作用。檢察一體是我國檢察體制一以貫之的傳統(tǒng)，體現(xiàn)在檢察工作的各個方面。檢察一體與檢察官獨立的辯證統(tǒng)一構(gòu)成了檢察制度所獨有的、最能反映檢察職能特點的原理。在司法體制改革深入推進、嚴(yán)格落實檢察官辦案責(zé)任制的大背景下，如何實現(xiàn)檢察一體與檢察官獨立之間的動態(tài)平衡，如何實現(xiàn)集體決策與個體決策的優(yōu)勢互補，如何處理好檢察長統(tǒng)籌全局與檢察官主觀能動的協(xié)調(diào)互補，如何在改革方向和現(xiàn)實需求之間尋求最佳結(jié)合點，應(yīng)當(dāng)深入研究和理性分析。

一、問題的提出

檢察一體，是對檢察制度中有關(guān)上命下從的權(quán)力運行方式的概括。對內(nèi)要求上命下從，對外要求“檢察權(quán)的行使保持整體的統(tǒng)一，不受外來勢力，特別是來自于現(xiàn)實政治力量的不當(dāng)影響”。[1]檢察一體反映了由檢察權(quán)的特殊性決定的檢察權(quán)運作的內(nèi)在規(guī)律，是檢察權(quán)運行時必須遵循的基本原理，因而也是構(gòu)建整個檢察制度的基本點。檢察官獨立，對內(nèi)涉及檢察官在檢察機關(guān)組織體內(nèi)獨立關(guān)系的協(xié)調(diào)，對外涉及檢察機關(guān)同其他國家機關(guān)、社會團體、社會組織、社會成員之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。

檢察一體和檢察官獨立之間是辯證統(tǒng)一關(guān)系。檢察一體要在尊重檢察官相對獨立性或者自主性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)一體化。而檢察官獨立則是受到一定約束的相對獨立，二者之間應(yīng)當(dāng)保持相對平衡。沒有檢察官獨立的檢察一體是一種純粹的行政體制，沒有檢察一體的檢察官獨立是一種純粹的司法體制，都不符合我國檢察工作的特點和要求。[2]這是由我國檢察權(quán)的復(fù)合性和檢察職能的復(fù)雜性所決定的。[3]在我國，檢察權(quán)既有司法屬性，又有行政屬性，片面強調(diào)司法屬性或者過于強調(diào)行政屬性，都是不科學(xué)、不全面、不客觀的。

本輪司改前，對檢察一體強調(diào)得比較多，在一定程度上行政化傾向表現(xiàn)比較明顯，以致于本輪司改最初所提出的改革方向之一就是“去行政化”，并在此基礎(chǔ)之上落實司法責(zé)任制。隨著改革不斷深入，一些地方存在過于強調(diào)檢察官獨立性的傾向，把批捕、起訴等決定權(quán)一下子下放給檢察官行使，由此產(chǎn)生了一些問題。一方面，由于不同層級、不同地方的檢察院所辦理的案件性質(zhì)不同、難易程度不一，對于重大、疑難、復(fù)雜、新型、敏感案件，客觀上需要審慎處理，交給某一個檢察官去獨立判斷并決定，實際上是其“不能承受之重”。另一方面，由于現(xiàn)階段檢察官的能力素質(zhì)參差不齊，不能完全適應(yīng)角色的快速轉(zhuǎn)換，相對保守者有之，相對冒進者亦有之?！板e案終身追責(zé)”的利劍高懸，出現(xiàn)不敢擔(dān)當(dāng)、不愿擔(dān)當(dāng)?shù)那闆r在所難免，個別地方的不批捕、存疑不起訴率快速上升就是例證。同時，由于檢察官在案件最終處理上的個體決定作用顯著上升，檢察官的個人辦案風(fēng)格不盡相同，在辦案中過于激進的情況也個別存在。因此，重新審視和探討檢察一體與檢察官獨立的關(guān)系問題非常必要。

二、檢察一體是我國檢察機關(guān)必須堅持和發(fā)展的基本原則

在我國，雖然檢察院和法院都被稱為“司法機關(guān)”，但兩者的性質(zhì)和特點不盡相同?！稇椃ā穼z察院和法院上下級之間領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定也不同，前者是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，后者是“監(jiān)督”關(guān)系。前者要著重考慮一體化的問題，后者則更加突出法官的個體作用。無論從基本內(nèi)涵和特點，還是從規(guī)律性和實踐性的角度看，檢察一體都是我們在司改中所必須堅持和不斷完善的。

（一）檢察一體規(guī)律的基本內(nèi)涵及特點

通說認(rèn)為檢察一體的內(nèi)涵有三點：首先，檢察機關(guān)是一個不可分割的整體，依法獨立行使檢察權(quán)。其次，強調(diào)上下級檢察院之間、同一檢察院內(nèi)部上下級檢察官之間上命下從的一體化關(guān)系。再次，不同檢察院之間、不同檢察官之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系。[4]基于以上內(nèi)涵，檢察一體有以下五個特點：

第一，獨立性。檢察機關(guān)作為國家機構(gòu)的組成部分，與其他國家機關(guān)相對獨立，并依法獨立行使檢察權(quán)。不受法定機關(guān)、法定程序以外的干涉，這是檢察一體的外部特征。

第二，統(tǒng)一性。檢察一體是為了保障檢察權(quán)行使的統(tǒng)一性，保障法律的統(tǒng)一正確實施。檢察官不是以個人身份或名義辦案的，我國法律是將檢察權(quán)授予檢察機關(guān)而不是檢察官，檢察機關(guān)作為一個整體，是檢察權(quán)行使的主體。因此，檢察機關(guān)不僅要考慮個案公正，而且要考慮同類案件在相互比較中的公平性，從而在全社會實現(xiàn)公平正義。

第三，整體性。從組織結(jié)構(gòu)上檢察一體表現(xiàn)為：一是上下一體，上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級檢察院，從而使各級檢察院形成一個整體。二是在同一個檢察院內(nèi)部，每個檢察院雖然分設(shè)不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，承擔(dān)不同的業(yè)務(wù)，但是法律規(guī)定檢察長領(lǐng)導(dǎo)所有部門的工作，檢察官受命于檢察長，這就使每個檢察院形成了一個整體。

第四，承繼性。檢察機關(guān)作為一個整體行使檢察權(quán)，每個檢察官執(zhí)行職務(wù)的活動可以被其他檢察官所承繼，每個檢察院行使檢察權(quán)的活動可以被其他檢察院所承繼，案件可以依據(jù)指令在不同的檢察官和檢察院之間移轉(zhuǎn)，使檢察機關(guān)形成協(xié)調(diào)合作的整體。

第五，協(xié)調(diào)性。在工作層面上，檢察一體表現(xiàn)為上下級檢察院之間、同級院、同一檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和檢察官之間都要互相配合、協(xié)調(diào)一致，使整個檢察機關(guān)形成一體化的運作機制。

（二）規(guī)律性視角下的檢察一體

從檢察一體與規(guī)律的關(guān)系看，符和規(guī)律的基本特征，其在檢察權(quán)運行過程中躲不開、繞不過，是始終如一貫穿全程且必須遵循的。

第一，客觀存在。檢察一體是由檢察權(quán)的特殊性所決定的。鑒于檢察權(quán)的性質(zhì)及獨立行使檢察權(quán)的需要，各級檢察院實行上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)與指揮和下級對上級的服從與執(zhí)行，同時包括相互之間的協(xié)調(diào)與配合，形成了統(tǒng)一的有機整體。

第二，普遍存在。在各國檢察制度中具有普遍性的表現(xiàn)形式，無論是大陸法系、英美法系，還是以前蘇聯(lián)為代表的社會主義檢察制度都有不同形式、不同程度的體現(xiàn)。[5]歸納而言，德國、法國、日本等大陸法系國家的檢察一體化程度一般要比英美法系國家高，一體化體系相對要嚴(yán)密得多。

第三，必然存在。縱觀現(xiàn)代檢察制度的產(chǎn)生過程，從世界范圍看，按照檢察一體構(gòu)建國家檢察制度已經(jīng)成為檢察制度發(fā)展的一種趨勢。檢察一體不僅是一項組織原則，也是一種制度安排。建立現(xiàn)代檢察制度的初衷就是守護法制統(tǒng)一，防止法官的擅權(quán)和警察的恣意。[6]因此，檢察一體是檢察機關(guān)有效守護法制統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)，自始存在并發(fā)揮作用。

（三）實踐性視角下的檢察一體

檢察一體在我國不僅具有法理合理性，也兼具現(xiàn)實必要性。

第一，適應(yīng)體制要求。我國的政治體制具有統(tǒng)攬性和集中性的特點，本質(zhì)上就是一種上下左右協(xié)調(diào)統(tǒng)一的一體化機制。因此，實行檢察一體與政治體制具有同構(gòu)性，使檢察工作在整體推進過程中容易獲得政治上的支持和社會各界肯定。從黨委政府角度看，在制度功能上，也更能適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)大局的要求，還能有效克服檢察工作受地方化制約的掣肘。

第二，符合工作特點。無論對于檢控犯罪，還是履行法律監(jiān)督職責(zé)，都需要一體化的工作機制。特別是法律監(jiān)督的基本方式是一種整體性活動，而不是個別檢察官作出決定的活動。

第三，順應(yīng)現(xiàn)實需要。從外部看，本輪司改前的檢察權(quán)呈現(xiàn)分散化、地方化的趨勢，檢令不暢、檢察權(quán)不能獨立行使等問題客觀存在，可以通過推動檢察一體來有效破解。從內(nèi)部看，職能劃分、工作細(xì)化，容易產(chǎn)生部門主義、畫地為牢，妨礙工作效率和效益的提升。因此也需要加強整合和統(tǒng)合，通過實行捕訴一體、專業(yè)化等一體化機制來提升工作質(zhì)效。

（四）當(dāng)前檢察一體規(guī)律運行過程中存在的問題

第一，上級檢察院加強領(lǐng)導(dǎo)和下級檢察院發(fā)揮能動之間的平衡問題。《憲法》確立了上下級檢察院之間的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，上級檢察院擁有廣泛的權(quán)力，而權(quán)力邊界卻并不明確。如果對下級院統(tǒng)得太死，不利于下級院因地制宜地發(fā)揮主觀能動性，影響工作的積極性和創(chuàng)造性。兩者的平衡點如何確定？

第二，檢察機關(guān)整體協(xié)調(diào)與檢察官個體獨立之間的平衡問題。《憲法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》規(guī)定的僅是檢察院在行使職權(quán)時的“整體獨立”，強調(diào)的是檢察院的整體協(xié)調(diào)性，對檢察官獨立則沒有具體、明確的規(guī)定。但司法責(zé)任制改革要求檢察官對其所承辦的案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，更加強調(diào)檢察官的辦案主體和責(zé)任主體作用。兩者之間的平衡點如何確定？

第三，內(nèi)部檢察權(quán)配置上的優(yōu)化與調(diào)整問題。檢察官、辦案部門負(fù)責(zé)人、檢察官聯(lián)席會議、主管檢察長、檢察長、檢察委員會等之間在職權(quán)劃分和職能重構(gòu)仍處于探索、磨合、調(diào)整、完善階段。

三、堅持和發(fā)展檢察一體的建議

（一）調(diào)整上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)方式

第一，領(lǐng)導(dǎo)方式宏觀化。司法不同于行政。司法活動對于案件事實、證據(jù)采信以及案件處理更需要親歷性，而非僅憑領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。因此，原則上上級院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威不宜過多地介入下級院具體的業(yè)務(wù)辦理。上級院對下級院的領(lǐng)導(dǎo)宜體現(xiàn)為宏觀層面的信息知悉權(quán)、工作部署權(quán)、辦案指揮權(quán)、業(yè)務(wù)考評權(quán)、督察權(quán)、糾錯權(quán)。

第二，業(yè)務(wù)指導(dǎo)書面化。下級院對上級院的匯報或請示、上級院對下級院進行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或指令，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)書面化、文書化、程序化，杜絕口頭請示、電話請示、工作記錄、工作說明等不規(guī)范的情況，將匯報、請示、批準(zhǔn)、備案等環(huán)節(jié)性介入納入流程監(jiān)控，并利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進行全程留痕。

第三，崗位職責(zé)規(guī)范化。改革后，越往基層扁平化、集約化趨勢越明顯，內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量越少。一個業(yè)務(wù)部門要承擔(dān)原來多個業(yè)務(wù)部門的職能。因此，應(yīng)當(dāng)明確各內(nèi)設(shè)機構(gòu)中不同崗位員額檢察官的權(quán)力邊界和具體職能?？紤]到我國幅員遼闊，經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異性大的特點，可以由各省級院按照高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，及時修訂各級院的檢察官權(quán)力清單、檢察官崗位說明書，明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，確保各項辦案工作銜接順暢，檢察改革任務(wù)分解到位、落實到位。

（二）充分發(fā)揮檢察委員會和檢察長的作用

第一，加強檢委會工作。應(yīng)當(dāng)立足各級院自身定位和工作實際，認(rèn)清檢委會與檢察官之間的關(guān)系、上下級檢察院檢委會之間的關(guān)系，探索如何改革，研究如何調(diào)整發(fā)揮作用，以保證檢委會在檢察機關(guān)重大決策中能夠體現(xiàn)民主性和科學(xué)性的優(yōu)勢。

第二，區(qū)分不同層級檢察院檢委會職能差異。根據(jù)不同層級檢察院確定個案決策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督職能的側(cè)重點。省級院檢委會側(cè)重于總結(jié)經(jīng)驗、統(tǒng)一轄區(qū)法律適用等宏觀指導(dǎo)職能;分州市院和基層院檢委會側(cè)重對重大案件的決策職能。實踐表明，重大案件的科學(xué)決策是發(fā)揮檢委會職能作用實實在在的著力點，離開個案決策就發(fā)現(xiàn)不了司法辦案過程中存在的深層次問題，談指導(dǎo)和監(jiān)督就沒有抓手。只有依托重大案件決策才能對檢察官行使檢察權(quán)以及對下級檢察院司法辦案更好地發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和內(nèi)部監(jiān)督的職能作用。

第三，由檢察長親自審核把關(guān)提請上會討論案件范圍。明確檢委會與檢察官的職責(zé)范圍，檢察長親自把關(guān)是關(guān)鍵。對于檢委會的議案范圍，特別是如何把握“重大、疑難、復(fù)雜”的標(biāo)準(zhǔn)，因其范圍本身是動態(tài)的，且各層級檢察院的把握標(biāo)準(zhǔn)不一，無法自上而下統(tǒng)一規(guī)定。因此，由檢察長親自決定提請議題是否上會，讓檢察長在放“小”的同時又能把“大”緊緊抓牢。既解決了檢察官隨意提請上會的問題，又能確保重大案件提請上會研究。

第四，適當(dāng)擴大列席檢委會人員范圍。適當(dāng)擴大檢委會列席范圍既是提高檢委會決策親歷性的有益嘗試，也是民主科學(xué)決策的有效方式，同時還能通過適當(dāng)擴大列席人員范圍，使得列席會議的檢察官了解案件處理的原則，實現(xiàn)“相似案件相似處理”。改革后，檢委會對重大案件討論決策過程中發(fā)現(xiàn)，檢察官之間、檢察官與主管檢察長之間、本院與上下級院之間或者偵查機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、檢察院、法院之間對罪與非罪、此罪彼罪往往會有重大分歧意見。為此，檢委會可以根據(jù)實際情況適當(dāng)擴大列席人員范圍。例如，對下級院已作出決定的案件擬變更、撤回下級院決定的，要通知下級院派主管檢察長及檢察官列席會議;對決定不訴、撤回起訴案件，要通知原作出逮捕決定的機關(guān)派員列席會議，等等，能夠讓檢委會委員在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上發(fā)表意見。

（三）充分發(fā)揮辦案部門負(fù)責(zé)人和檢察官聯(lián)席會對提升案件質(zhì)量的促進作用

實踐中，有的人對檢察一體和司法責(zé)任的關(guān)系把握不準(zhǔn)，認(rèn)為一旦講了“一體”，可能又會回到改革前層層匯報、層層審批的辦案模式。其實，司法責(zé)任是一個整體概念，既包括檢察官的辦案責(zé)任，也包括檢委會、檢察長、辦案部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督管理責(zé)任，只有全面理解和落實，才能實現(xiàn)放權(quán)不放任、監(jiān)督不缺位、到位不越位。也只有嚴(yán)格堅持檢察一體，才能全面落實司法責(zé)任制。應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，發(fā)揮好辦案部門負(fù)責(zé)人、檢察官聯(lián)席會討論把關(guān)作用，幫助檢察官對案件更為充分地分析、把握。此外，要依托上述平臺，加強對典型、新型、爭議案件的學(xué)習(xí)研討。一方面是加強對案件辦理的總結(jié)，提升專業(yè)素能;另一方面可供交流學(xué)習(xí)，擴展辦案思路，統(tǒng)一司法尺度，提升案件質(zhì)量。

（四）建立分級分類放權(quán)的過渡機制

實踐中，檢察官之間業(yè)務(wù)素質(zhì)差距較大，不宜采取“一刀切”方式，將辦案的決定權(quán)無差別地授予每個檢察官?，F(xiàn)階段，可以探索建立分級分類授權(quán)的過渡機制，即依托《檢察官法》中四等十二級的檢察官等級制，區(qū)分不同等級檢察官的從檢資歷和辦案能力，循序漸進，逐步放權(quán)。

注釋：

[1]參見潘劍鋒：《法院與檢察院組織制度》，北京大學(xué)出版社2004年版，第230頁。

[2]參見謝鵬程：《論檢察官獨立與檢察一體》，《法學(xué)雜志》2003年第3期。

[3]在我國，檢察機關(guān)既有司法辦案職能，又有監(jiān)督職能，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是最高人民檢察院張軍檢察長所強調(diào)的“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”。

[4]參見卞建林等：《司法規(guī)律研究》，中國人民公安大學(xué)出版社、群眾出版社2019年版，第255頁。

[5]參見[瑞士]古爾蒂斯·里恩：《美國和歐洲的檢察官》，王新玥、陳濤等譯，法律出版社2019年版，第221頁。

[6]參見林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第7頁。