論檢察公益訴訟中出庭檢察官的身份

陳國根 吳強林

摘 要：“公益訴訟起訴人”專指提起檢察公益訴訟的檢察機關(guān)，不能把出庭檢察官也稱為“公益訴訟起訴人”。出庭檢察官應(yīng)當(dāng)有專屬于自己的特定稱謂，以“公益檢察官”作為檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬稱謂是比較理想的選擇。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 公益訴訟起訴人 公益檢察官

檢察公益訴訟中，檢察官應(yīng)當(dāng)以何種身份出席庭審？對于這一問題，相關(guān)法律和司法解釋沒有明確規(guī)定，《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關(guān)行政公益訴訟辦案指南（試行）》（高檢民[2018]9號文件，以下簡稱“兩個辦案指南”）的規(guī)定在實踐中引發(fā)了誤讀誤用，因此，有必要對該問題進(jìn)行深入研究和探討。

一、現(xiàn)有規(guī)定及其實踐誤讀

最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2018]6號，以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第4條規(guī)定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟”，這是對檢察公益訴訟案件中人民檢察院的身份的明確規(guī)定。人民檢察院“公益訴訟起訴人”的身份在上述兩個辦案指南“一般程序”的“提起訴訟”部分同樣得到了確認(rèn)。然而，兩個辦案指南在“一般程序”的“出席一審法庭”部分卻又指出，“人民法院開庭審理檢察機關(guān)提起的民事（行政）公益訴訟案件，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)派員以‘公益訴訟起訴人身份出庭履行職責(zé)，參加相關(guān)訴訟活動?！卑凑者@一規(guī)定，在檢察公益訴訟中，出庭檢察官的身份也是“公益訴訟起訴人”。如此一來，“公益訴訟起訴人”既指檢察機關(guān)，又指代出庭檢察官，這無疑是矛盾的，在實踐中也引發(fā)了誤讀誤用。

實踐中，各地檢察機關(guān)在宣傳報道本院辦理的公益訴訟案件時，很多都將出庭檢察官稱之為“公益訴訟起訴人”。比如，微信公眾號“上海檢察三分院”2018年12月22日發(fā)表的《被告當(dāng)庭落淚悔過！看這個公益訴訟起訴人的法庭教育》一文中寫到該院“副檢察長擔(dān)任公益訴訟起訴人”;又如，微信公眾號“南充順慶檢察”2018年11月22日發(fā)表了《新鮮！檢察長當(dāng)公益訴訟起訴人對順慶區(qū)首例刑事附帶民事公益訴訟案提起訴訟》的報道……這種誤讀誤用的例子可謂俯拾皆是。

另外，在法庭設(shè)置方面，放置在公益訴訟案件出庭檢察官面前的桌簽是“公益訴訟起訴人”;而刑事案中，放在出庭檢察官面前用以標(biāo)識身份的桌簽是“公訴人”?！肮嬖V訟起訴人”與“公訴人”看起來相似，但結(jié)合兩者與檢察機關(guān)的關(guān)系來理解，則大有不同。

二、從公訴人與公訴機關(guān)之間關(guān)系的角度看現(xiàn)有規(guī)定

在刑事案件中，出庭檢察官的身份是“公訴人”，這是有明確法律依據(jù)的，回顧立法變遷史，可以比較清晰地發(fā)現(xiàn)其發(fā)展和變遷軌跡。1951年《人民法院暫行組織條例》第36條、1954年《人民檢察院組織法》第14條都采用了“國家公訴人的資格”這一表述。1979年《人民檢察院組織法》第15條正式使用了“國家公訴人的身份”的表述。此后，1983年、1986年兩次修正《人民檢察院組織法》時，均規(guī)定了與1979年相同的內(nèi)容。最新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（高檢發(fā)釋字[2019]4號）第390條仍然規(guī)定“人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員以國家公訴人的身份出席第一審法庭”。實際上，“公訴人”的身份已經(jīng)被諸多刑事法律法規(guī)所明確，實踐中對“公訴人”所指代的這一特殊的檢察官群體也有廣泛知悉和認(rèn)同。

而檢察機關(guān)在刑事案件中的身份則是“公訴機關(guān)”。人民法院刑事判決書中對檢察機關(guān)身份的常規(guī)表述就是“公訴機關(guān)”，比如，最高人民法院辦公廳《關(guān)于實施〈法院刑事訴訟文書樣式〉若干問題的解答》（法辦[2001]155號）明確，“對‘控方的稱謂，由人民檢察院直接起訴的，表述為‘公訴機關(guān)”。

可見，在刑事案件中，檢察機關(guān)和出庭檢察官的身份分別是“公訴機關(guān)”和“公訴人”，這既有法律規(guī)定，實踐中也已經(jīng)約定成俗，兩者各自的定義非常清楚、界限也十分明晰，不能相互替代使用。從這個角度來說，將檢察公益訴訟中的檢察機關(guān)和出庭的檢察官都稱之為“公益訴訟起訴人”會造成“檢察機關(guān)”=“出庭檢察官”這樣的邏輯混亂，也使得“公益訴訟起訴人”這一概念產(chǎn)生歧義，這無疑是不合適的。

三、“公益訴訟起訴人”這一稱謂具有特定性

《檢察公益訴訟司法解釋》為什么要明確規(guī)定檢察機關(guān)的身份是公益訴訟起訴人？回顧檢察機關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其緣由。

在2017年兩大訴訟法修改之前，有的地方檢察機關(guān)已經(jīng)開展了十余年的公益訴訟探索，但一直處于“名不正言不順”的尷尬境地。這其中一個關(guān)鍵問題就是身份問題，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定，原告必須是“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”，而提起公益訴訟的檢察機關(guān)與案件本身顯然不具有直接利害關(guān)系，也正因為如此，在探索過程中，檢察機關(guān)提起公益訴訟始終存在所謂的主體資格缺陷問題。對此，理論界和實踐中存在各種不同的主張和做法。

在理論研究方面，圍繞檢察機關(guān)提起公益訴訟的角色定位，曾經(jīng)出現(xiàn)過原告、公訴人、公益訴訟原告、公益代表人、公益訴訟人等等多種理論主張。比如，有學(xué)者認(rèn)為，在公共利益受到侵害時，檢察機關(guān)可以原告資格起訴。[1]而反對者則認(rèn)為，檢察機關(guān)在所提起的民事訴訟中居于“當(dāng)事人”或“原告人”地位，是不合適的。[2]另有觀點認(rèn)為，在公益訴訟中，檢察機關(guān)也“居于公訴人的法律地位”。[3]還有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)是“作為公共利益的代表提起訴訟”。[4]

實踐中，1997年全國首例檢察公益訴訟案件中，方城縣人民檢察院系以“原告”身份提起訴訟。2004年，最高人民法院在《關(guān)于恩施市人民檢察院訴張?zhí)K文返還國有資產(chǎn)一案的復(fù)函》認(rèn)為， 檢察機關(guān)以原告身份代表國家提起民事訴訟沒有法律依據(jù)。[5]此后，檢察機關(guān)提起公益訴訟的探索一度中斷又恢復(fù)，幾經(jīng)周折。在2015年7月后的試點期間，檢察機關(guān)提起民事或行政公益訴訟的身份是“公益訴訟人”。對此，最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，“公益訴訟人”這一稱謂，既與檢察機關(guān)在刑事訴訟中的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，又保持了內(nèi)在的一致性。[6]最終，《檢察公益訴訟司法解釋》正式將檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的身份確定為“公益訴訟起訴人”。

通過上述歷史變遷可以發(fā)現(xiàn)：第一， “公益訴訟起訴人”的身份對檢察機關(guān)來說是至關(guān)重要的，身份正當(dāng)是檢察機關(guān)提起公益訴訟的前提;第二，“公益訴訟起訴人”身份回應(yīng)并解決了有關(guān)檢察機關(guān)主體資格缺陷的種種質(zhì)疑;第三，“公益訴訟起訴人”這一稱謂是特定的，專指提起檢察公益訴訟的檢察機關(guān)，不能用來其他指代人或事物，否則就失去了其原本應(yīng)有的意義。

四、檢察公益訴訟案件中出庭檢察官應(yīng)有專屬身份

（一）賦予檢察公益訴訟案件中出庭檢察官專屬身份的必要性

既然“兩高”的司法解釋已經(jīng)明確“公益訴訟起訴人”是指檢察機關(guān)，并且“公益訴訟起訴人”這一稱謂具有特定性，那么，就不應(yīng)當(dāng)再用“公益訴訟起訴人”指代出庭檢察官，明確后者的專屬身份顯得尤為必要。

1.是保護(hù)公共利益的客觀要求?？v觀我國公益訴訟的發(fā)展歷程，雖然也曾有公民個人和特定組織提起過公益訴訟，但總體來說，檢察機關(guān)保護(hù)公共利益的實踐探索影響最大、效果最好。我國法律已經(jīng)把常規(guī)性保護(hù)特定領(lǐng)域公共利益的職權(quán)賦予檢察機關(guān)，但這僅僅是一個起點，必須在檢察機關(guān)內(nèi)部培養(yǎng)一個保護(hù)公共利益的檢察官群體，讓這部分檢察官圍繞公共利益保護(hù)形成一個職業(yè)共同體，這樣才更有利于對社會公共利益的保護(hù)。

2.是順應(yīng)司法改革背景下檢察職能調(diào)整的必然要求。隨著司法體制改革的推進(jìn)，檢察職能調(diào)整是必然要求。要突破以往那種只知反貪局而不知檢察院、只知公訴人而不知其他檢察官式的尷尬局面，通過職能調(diào)整實現(xiàn)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”的均衡發(fā)展。其中，公益訴訟檢察關(guān)注的是對整個社會、對不特定多數(shù)公眾、對廣大老百姓切身利益有重大影響的公共利益保護(hù)問題，賦予檢察公益訴訟出庭檢察官專屬身份是發(fā)展公益訴訟檢察的基本舉措之一，通過這一舉措，打造類似于“公訴人”一樣響亮的“品牌”，無疑是對檢察公益訴訟的極大宣傳與促進(jìn)，也是對檢察職能調(diào)整的有力推動。

3.是理順檢察機關(guān)與出庭檢察官之間關(guān)系體系的需要。檢察機關(guān)在公訴案件中統(tǒng)一被稱為“公訴機關(guān)”，在公益訴訟案件中則統(tǒng)一被稱為“公益訴訟起訴人”;而公訴案件中的出庭檢察官有“公訴人”這一被廣泛接受和認(rèn)可的身份，公益訴訟案件中的出庭檢察官也應(yīng)當(dāng)有專屬身份和稱謂;同時，在法庭設(shè)置上，公訴案件中出庭檢察官桌位前設(shè)置“公訴人”桌簽，公益訴訟案件中出庭檢察官桌位前也應(yīng)設(shè)置相應(yīng)專屬身份桌簽。這樣，就避免了“檢察機關(guān)”=“出庭檢察官”這樣的邏輯混亂，檢察機關(guān)和出庭檢察官在公訴案件和公益訴訟案件中的身份和稱謂都將更加體系化、條理化。

4.是提升公益訴訟檢察和檢察官專業(yè)化水平的迫切需要。公益訴訟檢察工作既復(fù)雜又具有較高的專業(yè)性要求，提升辦案檢察官的專業(yè)化水平顯得刻不容緩。要提升辦案檢察官的專業(yè)化水平，需要借鑒“公訴人”隊伍的培養(yǎng)經(jīng)驗，賦予出庭檢察官專屬身份，實現(xiàn)這一特殊群體的身份認(rèn)同，通過統(tǒng)一培訓(xùn)、業(yè)務(wù)交流、業(yè)務(wù)競賽、模范評比等，打造專業(yè)的公益訴訟檢察官品牌，塑造公益訴訟檢察官群體形象，切實提升公益訴訟出庭檢察官群體的專業(yè)化水平與核心競爭力。

（二）“公益檢察官”：檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬身份

以“公益檢察官”作為檢察公益訴訟案件中出庭檢察官的專屬身份是比較理想的選擇。首先，“公益檢察官”既可以理解為辦理公益訴訟案件的檢察官，也可以理解為保護(hù)社會公共利益的檢察官，這兩種含義都是檢察公益訴訟辦案檢察官稱謂的應(yīng)有之義，容易被社會公眾所接受。其次，“公益檢察官”這一稱謂更能彰顯這一群體的職業(yè)性質(zhì)，檢察官是依法行使國家檢察權(quán)的檢察人員，代表的是國家，“公益檢察官”代表國家保護(hù)社會公共利益更是名正言順、理所當(dāng)然。再次，“公益檢察官”能最大程度地體現(xiàn)檢察公益訴訟辦案檢察官稱謂的內(nèi)涵。另外，“公益檢察官”的稱謂具有唯一性，避免了與其他公益保護(hù)者訴訟地位和稱謂相混淆。

總之，“公益訴訟起訴人”專指檢察公益訴訟案件中的檢察機關(guān)，再用這一稱謂來稱呼出庭檢察官明顯不妥，檢察公益訴訟案件中的出庭檢察官應(yīng)當(dāng)有專屬身份，以“公益檢察官”稱謂是較為理想的選擇。

注釋：

[1]參見宋朝武：《論公益訴訟的十大基本問題》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

[2]參見江偉、段厚省：《論檢察機關(guān)提起民事訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》2000年第6期。

[3]“檢察機關(guān)參與公益訴訟研究”課題組：《檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位和方式比較研究》，《政治與法律》2004年第2期。

[4]陳桂明：《檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)介入公益訴訟案件》，《人民檢察》2005年7月（上）。

[5]參見王莉：《檢察機關(guān)提起、參與民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)》，《人民檢察》2011年第14期。

[6]參見徐日丹、賈陽：《依法履職穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟改革試點工作——最高人民檢察院負(fù)責(zé)人解讀〈檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案〉》，《檢察日報》2015年7月3日。