嵌入式基層治理模式的悖論及反思

陳鵬

（1.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002；2.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

基層治理是國(guó)家治理的基石，基層治理體系的穩(wěn)定和治理能力的提升，是國(guó)家治理能力不斷提升和治理績(jī)效不斷改進(jìn)的基礎(chǔ)。近十年來(lái)，為做好基層治理工作，國(guó)家在治理資源輸入、治理力量保障和治理方案供給等方面不斷加大了對(duì)基層治理的嵌入力度，嵌入式治理成為基層治理的常態(tài)。嵌入式基層治理模式的形成，有效地緩解了基層治理資源不足、人手不夠和方向不明的治理困境，在很大程度上提升了基層治理的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)了基層治理秩序的穩(wěn)定。但同時(shí)，嵌入式基層治理模式的運(yùn)行，也使得基層治理陷入對(duì)外部治理資金、治理力量和治理方案的高度依賴(lài)，外部力量主導(dǎo)下的基層治理格局使得基層空間的內(nèi)生治理動(dòng)能和治理能力嚴(yán)重不足，基層治理績(jī)效的改進(jìn)和基層治理資源投入的增加呈現(xiàn)出相互背離的情況，基層治理的悖論也由此生成。嵌入式基層治理模式的出現(xiàn)，使得基層治理秩序存在剛性過(guò)度而柔性不足的問(wèn)題，外部資金和人員的撤離會(huì)使得基層治理經(jīng)歷從秩序到失序的轉(zhuǎn)變，基層治理也將會(huì)陷入危機(jī)，而且這種危機(jī)“不僅是治理技術(shù)與治理體制的危機(jī)，更是鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化的危機(jī)，呈現(xiàn)出‘復(fù)合性危機(jī)’趨勢(shì)”[1]。如何在外部資源供給不斷增加的同時(shí)，充分挖掘基層治理內(nèi)生資源，不斷提升內(nèi)生基層治理主體的治理意愿、治理能力和治理水平，是擺脫嵌入式基層治理悖論的根本出路。

一、嵌入式基層治理模式的生成

農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國(guó)基層治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)向的重要節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)著我國(guó)基層治理從自主性基層治理模式向嵌入式基層治理模式的轉(zhuǎn)變。2004年農(nóng)村稅費(fèi)改革啟動(dòng)，國(guó)家在減免農(nóng)業(yè)稅及其各項(xiàng)附加費(fèi)的同時(shí)，在治理資源輸入、治理力量保障和治理方案供給等方面不斷加大對(duì)基層治理的嵌入力度，基層治理的自主性開(kāi)始逐漸降低，嵌入式基層治理模式逐漸生成。嵌入式基層治理模式主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）治理資源嵌入

基層治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織等基層治理主體，利用一定的治理資金來(lái)完成特定的治理任務(wù)并維系基層治理秩序的行為和過(guò)程。治理資金的供給是保障基層治理任務(wù)完成和基層治理秩序維系的重要前提。在農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施之前，基層治理資金主要來(lái)源于農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅和各項(xiàng)附加資金，有限的資金使得基層治理中很多問(wèn)題難以得到有效解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的債務(wù)問(wèn)題非常突出。2004年以后，沒(méi)有了農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅和各項(xiàng)附加資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題。為有效解決基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)難題和改進(jìn)基層治理績(jī)效，國(guó)家在取消農(nóng)業(yè)稅的同時(shí)開(kāi)始逐年加大對(duì)基層的資金投入力度，基層治理也由此獲得了較為穩(wěn)定的外部資金來(lái)源。國(guó)家給基層治理輸入的資金主要分成保障基層組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公經(jīng)費(fèi)、用于幫助解決基層治理難題和推動(dòng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)更好發(fā)展的發(fā)展項(xiàng)目資金?；鶎咏M織的運(yùn)轉(zhuǎn)在之前主要依靠農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅和相關(guān)附加資金，不足的部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織通過(guò)對(duì)外舉債的形式來(lái)解決。國(guó)家給基層組織的運(yùn)行撥付一定數(shù)量的資金，有利于保障基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，充實(shí)了基層組織對(duì)外舉債的空間，但同時(shí)也在一定程度上加劇了村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)的行政化傾向。項(xiàng)目資金是為了推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)更好地發(fā)展，由中央和部分層級(jí)的地方政府及其有關(guān)職能部門(mén)設(shè)立不同類(lèi)型的項(xiàng)目，資金隨同項(xiàng)目一起下放到基層的一種外部資金供給模式。通過(guò)項(xiàng)目供給資金的形式被部分學(xué)者稱(chēng)為“項(xiàng)目制”[2]。項(xiàng)目制主導(dǎo)下的資金供給模式為基層提供了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金，在規(guī)范基層政府資金使用和有效解決多年來(lái)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后問(wèn)題的同時(shí)，也增加了基層政府和村級(jí)組織的負(fù)擔(dān)。上級(jí)政府很多項(xiàng)目資金的下達(dá)以縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和村級(jí)組織承擔(dān)一定比例的資金為前提，這給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織帶來(lái)了很大的資金壓力。如果不爭(zhēng)取項(xiàng)目，本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展難以獲得推動(dòng)；如果拿到了項(xiàng)目而缺乏配套資金致使項(xiàng)目難以按時(shí)按質(zhì)按量完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作人員則會(huì)受到上級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)的問(wèn)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在項(xiàng)目申報(bào)中很多時(shí)候會(huì)陷入報(bào)與不報(bào)的尷尬境地。而且項(xiàng)目“配套資金問(wèn)題引發(fā)的集體債務(wù)問(wèn)題，仿如‘達(dá)摩克利斯之劍’，成為基層社會(huì)所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。與地方政府相比，基層社會(huì)特別是廣大鄉(xiāng)村缺少合法和暢通的融資渠道，在處理債務(wù)問(wèn)題上更是舉步維艱”[3]。

（二）治理力量嵌入

基層治理任務(wù)的完成和治理績(jī)效的改善，離不開(kāi)基層治理體系的完善和治理主體的努力付出。改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，使得大量的鄉(xiāng)村人口開(kāi)始進(jìn)入城市務(wù)工，很多受過(guò)一定程度的教育、有一定經(jīng)濟(jì)頭腦的村民開(kāi)始在城市定居，村莊精英大量流失，村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)的組織建設(shè)出現(xiàn)不同程度的軟弱渙散問(wèn)題。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面，由于工資收入較低、工作環(huán)境不佳、晉升機(jī)會(huì)較少和返城不易等多種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員出現(xiàn)不同程度的流失，基層治理的人力資源供給存在很大的問(wèn)題，基層治理任務(wù)的完成和基層治理績(jī)效的改善也缺乏人力支撐。同時(shí)，“由于基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著‘上面千條線、下面一根針’的現(xiàn)狀，各類(lèi)的規(guī)范化、任務(wù)化的考核指標(biāo)體系內(nèi)容多、要求高，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的執(zhí)行壓力”[4]。21世紀(jì)以來(lái)，為有效解決村級(jí)組織建設(shè)中存在的軟弱渙散和基層治理人力資源供給不足的問(wèn)題，國(guó)家開(kāi)始陸續(xù)啟動(dòng)大學(xué)生村官計(jì)劃和“三支一扶”項(xiàng)目。通過(guò)這兩項(xiàng)計(jì)劃，很多大學(xué)生被派駐到行政村擔(dān)任村黨支部書(shū)記或村委會(huì)主任助理，或者從事鄉(xiāng)村地區(qū)的教育、醫(yī)療、文化和扶貧工作。同時(shí)，國(guó)家還從各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位選派政治覺(jué)悟高、專(zhuān)業(yè)水平好和工作能力強(qiáng)的干部與工作人員，下鄉(xiāng)擔(dān)任村級(jí)黨組織的第一書(shū)記及從事包村精準(zhǔn)扶貧工作。大學(xué)生的到來(lái)和黨政機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位工作人員的進(jìn)駐，使得村級(jí)黨組織的建設(shè)取得了很大進(jìn)步，村級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗力和凝聚力不斷增強(qiáng)，基層地區(qū)從事基層治理的人力資源特別是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員不足的問(wèn)題得到很大程度的緩解，外部治理力量的嵌入也為基層治理水平的提升和治理績(jī)效的改進(jìn)提供了較為充足的人力保障。

（三）治理方案嵌入

基層治理是一項(xiàng)比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的人員多、事情雜、社會(huì)關(guān)系較為復(fù)雜，法律和政策難以完全有效適用。同時(shí)，不同地區(qū)的基層的實(shí)際情況又存在很大的差異。這些問(wèn)題的存在使得我國(guó)的基層治理存在很多難題，需要治理主體在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和政策指導(dǎo)下，充分發(fā)揮自身的主動(dòng)性與積極性，緊密結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際來(lái)開(kāi)展治理工作。2004年以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)和基層治理問(wèn)題的重視程度不斷提高。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)的工作思路開(kāi)始發(fā)生變化，有關(guān)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)，為基層治理工作提供了明確的工作方向、工作重心和具體的路線圖，有利于基層政府與村級(jí)組織更好地完成基層治理任務(wù)，推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。同時(shí)，伴隨項(xiàng)目制逐漸成為國(guó)家給鄉(xiāng)村地區(qū)撥付經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金的主要形式，上級(jí)政府及其相關(guān)職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的形式、進(jìn)展的步驟和結(jié)果的驗(yàn)收等各項(xiàng)環(huán)節(jié)都做了較為細(xì)致的設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作人員在實(shí)施不同層級(jí)政府及其職能部門(mén)的不同類(lèi)型項(xiàng)目時(shí)，嚴(yán)格按照上級(jí)政府及其職能部門(mén)的方案來(lái)執(zhí)行，治理方案的嵌入成為嵌入式基層治理的一大基本特征。越來(lái)越多、越來(lái)越具體的基層治理方案的嵌入，使得基層治理主體的行為能夠得到很好的規(guī)范與約束，有效地防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的工作人員將項(xiàng)目資金挪作他用，確保中央及各級(jí)地方政府下達(dá)的項(xiàng)目資金能用在“刀刃”上，推動(dòng)了基層治理績(jī)效的改進(jìn)。

二、嵌入式基層治理存在的治理問(wèn)題

嵌入式基層治理模式的出現(xiàn)，在一定程度上解決了基層治理面臨的資金不足、人手不夠和方向不明的治理問(wèn)題，但也存在外部治理資源擠壓內(nèi)部治理資源、內(nèi)生治理力量在外部力量嵌入后被邊緣化、內(nèi)生治理需求被外部治理方案替代的問(wèn)題，基層治理投入的增加與基層治理績(jī)效的改進(jìn)不同步甚至出現(xiàn)背離的現(xiàn)象[5]。

（一）外部治理資源依賴(lài)而內(nèi)生治理資源閑置

治理資源是治理主體完成治理任務(wù)、維系治理秩序和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的基本前提與重要保障。以治理主體為邊界，可以將治理資源分成外部供給的治理資源和治理體系內(nèi)生的治理資源。治理主體為提高治理水平和改進(jìn)治理績(jī)效，必須充分利用外部供給與治理體系內(nèi)生的各種治理資源。然而，由于外部供給的治理資源在供給數(shù)量、供給周期、供給的穩(wěn)定程度等方面存在諸多的不確定性，基層治理主體應(yīng)該將獲取治理資源的重心放在內(nèi)生治理資源的激發(fā)和挖掘上?；鶎又卫砼c國(guó)家治理、社會(huì)治理中的其他治理領(lǐng)域不同，法治、自治和德治三者兼容是做好基層治理的根本出路，村規(guī)民約、民間調(diào)解、農(nóng)業(yè)合作社等是基層治理中可以充分依靠的內(nèi)生治理資源。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，隨著中央和不同層級(jí)地方政府對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)投入的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金的不斷增多，外部治理資源供給正逐漸成為我國(guó)基層治理資源的主要來(lái)源。外部治理資源的不斷供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織工作人員的注意力開(kāi)始從基層開(kāi)始轉(zhuǎn)向上級(jí)政府，如何從上級(jí)政府及其職能部門(mén)獲取更多的項(xiàng)目資金和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、如何保障外部資金的持續(xù)穩(wěn)定的供給等成為基層治理主體日常思考的問(wèn)題。隨著外部治理資源供給力度的不斷加大，基層治理主體在大力激發(fā)和充分挖掘基層治理體系中內(nèi)生治理資源方面的主動(dòng)性與積極性大幅降低，法律、法規(guī)、制度、政策等剛性治理手段在基層治理中使用的比重越來(lái)越大，基層治理的資金需求量也越來(lái)越多。與此同時(shí)，村莊精英、村規(guī)民約、村社共同體意識(shí)等在基層治理中發(fā)揮的作用越來(lái)越小，基層治理對(duì)外部治理資源的高度依賴(lài)而內(nèi)生治理資源的閑置，不僅提高了基層治理的成本，也降低了基層治理秩序的彈性。

（二）外部治理力量成為治理中心而內(nèi)生治理主體被邊緣化

由治理主體構(gòu)建的治理體系，是治理任務(wù)完成和治理績(jī)效改進(jìn)的主要力量，國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要組成部分。按照治理主體的來(lái)源劃分，可以將特定的治理體系中的治理主體分成內(nèi)部治理主體和外部治理主體。治理作為一個(gè)有別于統(tǒng)治和管理的理念，提倡充分吸納各種治理主體，構(gòu)建多中心的治理體系。外部治理主體作為從外部嵌入特定治理體系中的力量，是特定治理體系的重要組成部分。在主要依靠?jī)?nèi)生治理主體的治理意愿和治理能力提升的前提下，充分發(fā)揮外部治理主體在治理過(guò)程中的主動(dòng)性與積極性，是彌補(bǔ)內(nèi)生治理主體治理能力、降低治理難度和成本、提升治理績(jī)效的重要保障。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村精英的大量流失和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊(duì)伍的不穩(wěn)定，使得基層治理缺乏具有強(qiáng)烈的治理意愿和良好的治理能力的內(nèi)生治理主體，基層治理在治理資金不足的同時(shí)更面臨缺乏治理動(dòng)力和治理能力的困境。大學(xué)生村官以及專(zhuān)門(mén)從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作的大學(xué)生的嵌入，為基層治理體系帶來(lái)了新鮮的血液。第一書(shū)記的到來(lái)和扶貧工作隊(duì)的駐村，使得村級(jí)黨組織建設(shè)及精準(zhǔn)扶貧工作的成效更加顯著，更是對(duì)基層治理力量的有力補(bǔ)充。

外部治理力量的嵌入，不僅是對(duì)原本較為薄弱的基層治理體系的充實(shí)和完善，更是給內(nèi)生治理主體治理能力的提升提供了很好的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)組織工作人員治理能力的難得機(jī)遇。但是，從近兩年的基層治理工作實(shí)踐來(lái)看，由于外部治理主體在入村時(shí)大多帶著一定數(shù)量的項(xiàng)目資金或者本身就是為負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目而來(lái)，第一書(shū)記等外部治理力量在基層治理中日漸發(fā)揮著主導(dǎo)作用，村莊規(guī)劃、道路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧等基本上都由外部治理力量來(lái)完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部在基層治理中有被邊緣化的趨勢(shì)，內(nèi)生治理主體的治理能力并未獲得提升，基層政權(quán)的“懸浮型”問(wèn)題突出[6]。同時(shí)，近年來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)日益原子化造成社區(qū)中原本通過(guò)血緣、人情、輿論等形成的規(guī)范機(jī)制失去了約束力。而隨著基層組織配置資源的能力弱化，利益分配的連帶制衡機(jī)制也已經(jīng)弱化乃至喪失[7]。由于外部治理力量嵌入基層治理中的時(shí)間是有限的，如果不利用外部治理力量來(lái)幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部提升治理能力和治理水平，并有效激發(fā)他們參與基層治理的主動(dòng)性與積極性，一旦外部治理主體撤離基層，基層治理將面臨失序的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）外部治理方案主導(dǎo)而內(nèi)生治理需求弱化

治理不僅是一個(gè)多元治理主體共同參與治理活動(dòng)的過(guò)程，更是多元治理主體在有效識(shí)別治理需求和精準(zhǔn)設(shè)計(jì)治理方案的基礎(chǔ)上，完成既定治理任務(wù)和實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)的過(guò)程。治理需求的識(shí)別是治理方案設(shè)計(jì)的前提，只有做到及時(shí)準(zhǔn)確的識(shí)別治理需求，才能保證治理方案的科學(xué)有效，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效改進(jìn)的目的。具體到基層治理來(lái)說(shuō)，基層治理是鄉(xiāng)政村治的結(jié)合，具有區(qū)別于一般國(guó)家治理和社會(huì)治理領(lǐng)域的特殊性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的主體之一，是國(guó)家行政層級(jí)中的最低層級(jí)，負(fù)有貫徹執(zhí)行上級(jí)政府有關(guān)基層治理的方針、政策等任務(wù)。中央政府發(fā)布的有關(guān)基層治理的頂層設(shè)計(jì)和上級(jí)地方政府出臺(tái)的有關(guān)基層治理的規(guī)劃和具體方案，是指導(dǎo)基層治理工作的重要指南，基層治理主體必須認(rèn)真遵守。黨的十八大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視基層治理和鄉(xiāng)村工作，有關(guān)基層治理與鄉(xiāng)村振興的頂層設(shè)計(jì)不斷完善，為我國(guó)基層治理明確了工作方向和行動(dòng)指南。同時(shí)，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的自治性組織，了解村民需求，做好服務(wù)是村民委員會(huì)的主要職責(zé)。鄉(xiāng)政村治的特點(diǎn)決定了我國(guó)基層治理要將上級(jí)政府的治理意圖和基層民眾的治理需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能做好基層治理工作。

在項(xiàng)目制實(shí)施的過(guò)程中，不同層級(jí)的政府及其職能部門(mén)編制了較為具體和細(xì)致的項(xiàng)目實(shí)施方案，要求基層政府與村組干部在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格按照上級(jí)制定的計(jì)劃及方案來(lái)執(zhí)行，為規(guī)范項(xiàng)目資金使用、確保項(xiàng)目資金安全和項(xiàng)目順利推進(jìn)提供了必要的保障。但是，由于制定項(xiàng)目的主體并非基層政府，他們對(duì)于基層治理中的難點(diǎn)、重點(diǎn)和群眾反映的熱點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)知及理解與現(xiàn)實(shí)存在一定的偏差，而且不同地區(qū)的基層治理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題也存在較大差異，難以設(shè)計(jì)出一個(gè)可以同時(shí)在所有鄉(xiāng)村地區(qū)都適用的項(xiàng)目實(shí)施方案，如果完全按照項(xiàng)目的規(guī)定和具體要求來(lái)實(shí)施，可能會(huì)導(dǎo)致基層治理陷入一定程度的困境。由于資金來(lái)源于上級(jí)，項(xiàng)目完成進(jìn)度和完成結(jié)果的考核權(quán)也在上級(jí)，為以后可以獲得更多的項(xiàng)目資金，執(zhí)行上級(jí)的治理方案而非認(rèn)真識(shí)別基層群眾的真實(shí)治理需求成為基層治理主體的行為選擇，外部治理方案主導(dǎo)基層治理與內(nèi)生治理需求弱化的現(xiàn)象并存成為嵌入式基層治理悖論的表現(xiàn)之一。

三、對(duì)嵌入式基層治理模式的反思：從嵌入到脫嵌

由于外部治理資源嵌入過(guò)多、治理力量嵌入過(guò)深和治理方案嵌入過(guò)細(xì)，基層治理對(duì)外部治理資金產(chǎn)生了深度依賴(lài)，內(nèi)生治理主體也因?qū)ν獠恐卫砹α看嬖谝欢ǖ牡钟|心理而產(chǎn)生消極作為的心態(tài)和表現(xiàn)，過(guò)細(xì)的治理方案使得基層治理主體工作的自主空間不斷被壓縮，基層治理秩序也存在剛性過(guò)度而柔性不足的問(wèn)題。同時(shí)，外部資金和人員的撤離將使基層治理經(jīng)歷從秩序到失序的轉(zhuǎn)變，基層治理也將會(huì)陷入困境。“在基層社會(huì)治理上，中央與地方呈現(xiàn)出明顯的差異性：以中央為權(quán)威中心的官僚領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)的整合是象征性的；以地方為權(quán)威中心的基層政權(quán)，對(duì)社會(huì)的治理是實(shí)質(zhì)性的?！盵8]嵌入式基層治理模式在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中給基層治理在內(nèi)生治理體系的完善、內(nèi)生治理資源的挖掘和利用、內(nèi)生治理主體治理能力的提升等方面帶來(lái)的問(wèn)題值得我們反思，而擺脫對(duì)外部治理資源的過(guò)度依賴(lài)、培育內(nèi)生治理主體和賦予基層更多的自主行為空間是幫助基層治理從嵌入到脫嵌轉(zhuǎn)變的有效路徑。

（一）充分挖掘和利用內(nèi)生治理資源，擺脫對(duì)外部治理資源的過(guò)度依賴(lài)

治理資源是治理主體用以完成治理任務(wù)和實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的前提與保障，在依賴(lài)內(nèi)生治理資源的同時(shí)充分利用外部治理資源是治理主體在實(shí)施治理行為時(shí)的正確選擇。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以來(lái)，基層治理在治理資源供給模式上發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由基層自籌治理資源開(kāi)始向國(guó)家輸入治理資源轉(zhuǎn)變，基層治理面臨的資源困境被打破。但是，隨著國(guó)家給基層社會(huì)輸入的資源越來(lái)越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織等基層治理主體越來(lái)越依賴(lài)外部治理資源，基層的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)靠上級(jí)財(cái)政撥款，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展靠上級(jí)的各種項(xiàng)目資金?；鶎又卫韺?duì)于外部治理資源的過(guò)多依賴(lài)，不僅導(dǎo)致國(guó)家在基層治理方面的財(cái)政投入面臨不斷增長(zhǎng)的壓力，更使得基層治理主體喪失了充分挖掘和使用基層社會(huì)內(nèi)生治理資源的動(dòng)力，基層治理將會(huì)由此失去自我造血功能。

基層社會(huì)的治理，不僅要依靠政府自上而下的推動(dòng)，也需要充分激發(fā)和利用好基層社會(huì)的內(nèi)生治理資源，實(shí)現(xiàn)外部推動(dòng)和內(nèi)部提升的緊密結(jié)合。黨的十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系[9]。基層社會(huì)擁有豐富的治理資源，村規(guī)民約、村社共同體、農(nóng)業(yè)合作社、村莊精英等在基層治理中扮演著重要的角色，是可以充分利用的治理資源。為有效解決基層治理對(duì)外部治理資源深度依賴(lài)的問(wèn)題，國(guó)家在給基層治理輸入資金的同時(shí)，也要讓基層治理主體做到充分挖掘基層內(nèi)生治理資源，更多地采用心理疏導(dǎo)、人文關(guān)懷等“柔性”執(zhí)法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)基層治理的目標(biāo)[10]，實(shí)現(xiàn)以內(nèi)生治理資源為主體、外部治理資源為有效補(bǔ)充的基層治理資源供給格局。

（二）發(fā)揮好外部治理力量的引導(dǎo)作用，充分培育內(nèi)生治理主體

基層治理的目的是要實(shí)現(xiàn)和維系一定的治理秩序，這離不開(kāi)基層治理主體的努力工作?；鶎又卫硎且豁?xiàng)技術(shù)性和事務(wù)性工作兼?zhèn)涞闹卫眍?lèi)型，治理主體既需要掌握一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和治理技術(shù)，也需要熟悉與掌握鄉(xiāng)村地區(qū)獨(dú)特的風(fēng)土人情及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。推動(dòng)基層地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，需要治理主體具備專(zhuān)業(yè)的知識(shí)與技術(shù)能力，大學(xué)生、下派干部等外部力量的嵌入給基層治理帶來(lái)了很多專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備豐富和技術(shù)能力過(guò)硬的治理力量。同時(shí)，由于基層社會(huì)是一個(gè)較為復(fù)雜的社會(huì)空間，在社會(huì)交往和行為規(guī)范上存在一定的特殊性，法律、法規(guī)和制度等正式行為規(guī)范存在較大的適用空間，村規(guī)民約、鄉(xiāng)村風(fēng)俗、宗族情感等非正式規(guī)范也在基層社會(huì)治理中扮演著重要的角色。這就要求基層治理主體在處理基層治理矛盾、解決基層治理糾紛時(shí)既要堅(jiān)持原則性也注意適當(dāng)?shù)撵`活性，要能做到將國(guó)家的法律法規(guī)和上級(jí)政府的政策與基層社會(huì)的特殊民情民俗有機(jī)結(jié)合，用較為柔性的治理手段在基層社會(huì)執(zhí)行好剛性的規(guī)范與政策，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理話語(yǔ)體系向基層治理話語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)變。而這些工作的開(kāi)展和任務(wù)的完成，離不開(kāi)以村組干部為主體的基層社會(huì)內(nèi)生治理力量。

以大學(xué)生村官、第一書(shū)記、扶貧工作隊(duì)和“三支一扶”工作人員為主體的外部力量，給基層治理帶來(lái)了強(qiáng)大的智力支撐，有利于基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的順利推進(jìn)。但是，由于這些外部力量主體對(duì)于基層的風(fēng)土人情和社會(huì)交往規(guī)范并不熟悉，且他們大多存在任期的限制，因而在價(jià)值取向和行為策略上與內(nèi)生的基層治理主體之間存在較大差異。如果完全由他們來(lái)主導(dǎo)基層治理體系，存在出于政績(jī)考核的壓力而不顧基層治理實(shí)際盲目推行治理措施的可能，一旦如此則會(huì)給基層內(nèi)生治理主體工作的主動(dòng)性和積極性帶來(lái)不同程度的損害，最終也不利于基層治理績(jī)效的改善。同時(shí)，“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身支配資源的能力有限，而且權(quán)威逐步弱化，貫徹落實(shí)這些升級(jí)達(dá)標(biāo)更加困難，只能在實(shí)踐中進(jìn)行‘變通’和‘選擇性執(zhí)行’”[11]，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村治理水平和質(zhì)量的提升。對(duì)此，一方面要充分利用外部治理力量的專(zhuān)業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)，發(fā)揮好他們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面的作用，幫助提升內(nèi)生治理主體的專(zhuān)業(yè)水平。另一方面，要處理好內(nèi)生治理主體與外部治理力量的關(guān)系，要注重培育基層內(nèi)生治理主體，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部在基層治理中的主體作用，實(shí)現(xiàn)以內(nèi)生治理主體為主、外部治理力量為輔的基層治理體系。

（三）賦予基層更多的自主行為空間，激發(fā)基層治理內(nèi)生動(dòng)力

基層治理是治理主體在依靠一定的治理資源的基礎(chǔ)上，通過(guò)行使治理權(quán)限以完成特定治理任務(wù)的行為和過(guò)程?；鶎又卫碇黧w在治理權(quán)限上的空間大小，在一定程度上會(huì)影響到基層治理結(jié)果和績(jī)效。近年來(lái)，伴隨國(guó)家治理重心不斷下移，基層獲得的治理資金越來(lái)越多，實(shí)施的治理項(xiàng)目也不斷增加，如何有效監(jiān)督和嚴(yán)格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織在資金使用及項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的行為，防范基層工作人員微腐敗問(wèn)題的發(fā)生，是國(guó)家在基層治理中亟待解決的難題。為此，中央政府和不同層級(jí)的地方政府在給基層加大資金輸入力度的同時(shí)，也在不斷增加專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例，大部分資金以項(xiàng)目的形式進(jìn)行發(fā)放。

國(guó)家向基層治理不斷輸入治理資源的過(guò)程，就是國(guó)家逐步將基層治理整合進(jìn)國(guó)家治理體系的過(guò)程，而“國(guó)家整合的進(jìn)路不是線性的外溢過(guò)程，也不是某一要素作用的單項(xiàng)回應(yīng)過(guò)程，而是國(guó)家整合行為的輸入和社會(huì)反饋的回應(yīng)之間互嵌的雙旋耦合結(jié)構(gòu)”[12]。規(guī)范資金的發(fā)放和嚴(yán)格資金的用途，是國(guó)家在對(duì)基層加大資金投入力度的同時(shí)作出的合理制度安排，有利于使基層治理擺脫“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[13]的治理策略。但是在項(xiàng)目制實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，上級(jí)政府及其有關(guān)職能部門(mén)存在“管得過(guò)多、管得過(guò)細(xì)、管得過(guò)死”等問(wèn)題，基層政府及其工作人員不僅在資金的使用上缺乏必要的支配權(quán)，而且在工作任務(wù)的安排、工作進(jìn)度的調(diào)度和工作方案的調(diào)整等方面均缺乏自主空間，基層政府及其工作人員在很大程度上已經(jīng)成為完成上級(jí)政府交辦項(xiàng)目的被動(dòng)執(zhí)行者，而且還要承擔(dān)較為嚴(yán)格且頻繁的考核壓力，從而使得基層治理主體的工作積極性大大降低。項(xiàng)目實(shí)施方案與基層地區(qū)實(shí)際存在的差距和基層治理主體工作積極性的下降，在很大程度上降低了項(xiàng)目資金使用的效率及取得的成效。不同地區(qū)的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)不同，基層治理也應(yīng)該有不同的治理模式[14]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組干部是基層治理的主體，在強(qiáng)化對(duì)他們的監(jiān)督和考核的同時(shí)，也需要賦予他們?cè)诨鶎又卫碜h程的設(shè)定、基層治理資源的配置等方面擁有較為充足的行為空間，以有效激發(fā)基層治理內(nèi)生動(dòng)力，充分利用好國(guó)家投入到基層治理的資金，提升基層治理的能力和改善基層治理的績(jī)效。