村民自治制度的現(xiàn)狀與未來

秦平安

摘 要：村民自治制度一直以來作為我國社會(huì)生活中存在的一種農(nóng)村組織制度，意義重大，這一創(chuàng)造性的制度對(duì)我國的農(nóng)村發(fā)展良好現(xiàn)狀的形成起了決定性作用。然而，實(shí)踐中這一制度的運(yùn)行也確實(shí)存在著一些問題和矛盾。因此，本文將認(rèn)真分析我國村民自治制度的現(xiàn)狀，包括當(dāng)前這一制度取得的成就及存在的一些問題并針對(duì)這些問題提出相應(yīng)的可行性建議，同時(shí)基于客觀事實(shí)分析這一制度的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：村民自治制度;現(xiàn)狀;未來發(fā)展

一、研究背景與意義

村民自治是我國改革開放以后黨的一項(xiàng)偉大創(chuàng)舉，它是我國能夠迅速良好發(fā)展的基礎(chǔ)和途徑。要想村民自治能夠在我國的發(fā)展中更好地發(fā)揮作用，需要在實(shí)踐中去不斷摸索、總結(jié)，并最終為建設(shè)我國的社會(huì)主義新農(nóng)村做出貢獻(xiàn)?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)基本建立起村民自治制度，但也確實(shí)還存在著一些的問題。人們對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村自治還存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，其中往往以村民自治過程中的村民政治素質(zhì)欠缺、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、農(nóng)村宗族勢力對(duì)農(nóng)村管理權(quán)力的控制為借口來否定村民自治。

作為農(nóng)村和農(nóng)民都占極大比重的農(nóng)業(yè)大國，“農(nóng)民問題”一直都是國家所首要問題。農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步，直接影響著中國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。村民自治是我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的又一個(gè)偉大的創(chuàng)舉?；仡櫞迕褡灾问畮啄陙淼陌l(fā)展歷程，研究我國村民自治的現(xiàn)狀與未來，探討村民自治制度對(duì)我國發(fā)展的意義和影響并正視其中現(xiàn)存的一些問題，對(duì)我國農(nóng)村的發(fā)展無疑會(huì)起到一定的積極作用。

二、村民自治的形成與發(fā)展

（一）村民自治簡介

村民自治，就是我國農(nóng)村的廣大農(nóng)民根據(jù)法律來直接行使自己的民主權(quán)利，解決自己的問題。村民自治的核心內(nèi)容是"四個(gè)民主"，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，因此，全面推進(jìn)村民自治，也就是全面推進(jìn)我國村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督。其主要內(nèi)容如下：

1.將村委會(huì)干部的選任權(quán)交給村民，推進(jìn)村級(jí)民主選舉

民主選舉，就是農(nóng)村村民依據(jù)憲法和組織法等法律法規(guī)來直接行使自己的選舉權(quán)利，依照自己的意愿選出或者罷免村委會(huì)干部，要求選舉過程公開、透明，確保農(nóng)民可以完全依照自己的意愿推選或者罷免出自己內(nèi)心的合適人選，保證農(nóng)村和廣大農(nóng)民的利益，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

2.將重大村務(wù)的決定權(quán)交給村民，推進(jìn)村級(jí)民主決策

民主決策，是指一切關(guān)系到農(nóng)村農(nóng)民利益的重大事項(xiàng)如村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、村辦學(xué)?；蛘咂渌骓?xiàng)目等的決定需要經(jīng)過集體的討論或者投票，主要形式是通過提請村民會(huì)議或者是村民代表會(huì)議，意見不一致時(shí)按照少數(shù)服從多數(shù)原則確定，以此保證各項(xiàng)相關(guān)的重大決定不會(huì)為了個(gè)別利益而損害農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益。

3.將日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民，推進(jìn)村級(jí)民主管理

民主管理，就是對(duì)于我國農(nóng)村和廣大農(nóng)民的各類事項(xiàng)和規(guī)定，按照我國憲法和其他法律，同時(shí)也要結(jié)合本村的實(shí)際情況和風(fēng)俗習(xí)慣，做出適合本村現(xiàn)狀習(xí)俗的自治章程。自治章程應(yīng)當(dāng)在符合法律的前提前符合當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況，同時(shí)涉及問題應(yīng)當(dāng)廣泛全面，規(guī)定具體合理，作為本村村民的基本行為規(guī)范，村民按照本村的自治章程自主管理本村事務(wù)，行使民主權(quán)利。

4.將對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和村務(wù)的知情權(quán)交給村民，推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督

民主監(jiān)督，就是村委會(huì)的各項(xiàng)工作和決定都應(yīng)當(dāng)由本村村民監(jiān)督，主要通過村務(wù)公開、村委會(huì)定期報(bào)告工作等形式來實(shí)現(xiàn)。村民由對(duì)村務(wù)的知情權(quán)，對(duì)不合法或者不合理的決定可以提議和舉報(bào)，以此來督促農(nóng)村工作的公開透明，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工作。

（二）村民自治的形成與發(fā)展

村民自治制度是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后我國實(shí)行的又一項(xiàng)歷史性的農(nóng)村制度，是我國農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。村民自治制度的核心是村民委員會(huì)，也是村民自治制度的組織形式。村民委員會(huì)出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代初期，是在我國基層組織混亂、農(nóng)村問題嚴(yán)重時(shí)出現(xiàn)的一種組織形式。當(dāng)時(shí)，隨著國家和社會(huì)的發(fā)展，人民公社逐漸不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)的需求和現(xiàn)狀，農(nóng)村很多問題如社會(huì)治安問題、土地問題等愈發(fā)嚴(yán)重，我國農(nóng)村急需一種新的制度形式來改善這一現(xiàn)狀。在此歷史條件下，于1980年2月，在合寨大隊(duì)所屬的果作自然村，生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長韋煥能第一次提出了有關(guān)村民委員會(huì)的設(shè)想，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過隨后的不斷摸索實(shí)踐，1980年7月，韋煥能成為我國第一個(gè)村委會(huì)主任，我國的村民自治制度也由此萌芽。

我國村民自治制度于1987年11月全國人大常委會(huì)于通過了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》所第一次被以法律的形式確認(rèn)下來。次年，村民選舉開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行，這也是我國村民自治制度正式運(yùn)作的開始。1994年，我國民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自制示范活動(dòng)的通知中，“四個(gè)民主”提法第一次出現(xiàn)，這也反映出我國的村民民主制度的逐步完善和發(fā)展。

三、當(dāng)前村民自治現(xiàn)狀分析

（一）村民自治取得的成就

1.農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的形式不斷豐富

當(dāng)前，我國基層民主政治建設(shè)的形式不斷豐富，全國實(shí)行村民直接選舉的農(nóng)村占我國農(nóng)村的95%以上，同時(shí)，不論是農(nóng)村村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)或者村民參加直接選項(xiàng)形式民主權(quán)利的人數(shù)都非?？捎^，尤其是基層民主政治建設(shè)的形式，由單一的等待本村村民選舉開始走向競職演講等競爭形勢，選舉環(huán)節(jié)也采取秘密投票等強(qiáng)有力措施予以保證。

2.農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的內(nèi)容逐步充實(shí)

農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的內(nèi)容逐步充實(shí)，我國的基層民主政治建設(shè)，不僅包括傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、村農(nóng)辦學(xué)校及其他公益項(xiàng)目等事務(wù)，而是隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老政策等不斷出現(xiàn)的新事項(xiàng)也開始納入基層民主建設(shè)內(nèi)容，由此我國村民自治的內(nèi)容越來越充實(shí)合理。

3.農(nóng)村基層民主政治的組織建設(shè)得到加強(qiáng)

我國農(nóng)村的村民委員會(huì)中基本都設(shè)立了人民調(diào)解委員會(huì)、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等下屬委員會(huì)，同時(shí)，各村也相應(yīng)建立了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織也逐步完善，我國農(nóng)村基層民主政治組織建設(shè)不斷加強(qiáng)。

（二）村民自治中存在的問題

1.候選人提名不合理

關(guān)于候選人的問題，我國《村民委員會(huì)組織法》第十二條規(guī)定：“年滿十八周歲，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。雖然法律對(duì)此有相應(yīng)的規(guī)定，但現(xiàn)有規(guī)定卻不夠具體細(xì)化，導(dǎo)致對(duì)候選人要求不夠具體明確，

2.賄選現(xiàn)象普遍

村民選舉中存在很多難以界定是否為違法行為的行為，例如在村委換屆中，可能會(huì)出現(xiàn)部分候選人在選舉權(quán)答應(yīng)為某些選民謀取一定利益或者直接以財(cái)物相贈(zèng)，以此取得村民的支持。這種現(xiàn)象在我國一些農(nóng)村選舉過程中普遍存在，甚至?xí)苯記Q定了由誰當(dāng)選，而不管選舉的人是否真的適合農(nóng)村工作、是否真心實(shí)意為村民謀福利等。

3.村民參與意識(shí)淡薄

我國村民的民主意識(shí)、參與意識(shí)總體較低。雖然我國的村民自治制度在不斷地發(fā)展進(jìn)步，村民對(duì)它的了解認(rèn)識(shí)也在逐步提高，但是我國部分地區(qū)的部分村民確實(shí)由于受教育水平、文化程度等原因的限制，民主意識(shí)和參與意識(shí)無法滿足我國的村民自治制度對(duì)村民自身?xiàng)l件的要求，這就導(dǎo)致了制度的存在與實(shí)現(xiàn)之間的一種矛盾，直接限制甚至阻礙了村民自治的發(fā)展。

4.被監(jiān)督者權(quán)力過大

現(xiàn)實(shí)生活中，村民自治中一項(xiàng)明顯問題就是被監(jiān)督者權(quán)力過大，民主決策和民主議事難執(zhí)行。雖然《村委會(huì)組織法》中明確規(guī)定涉及本村的重大事項(xiàng)都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民會(huì)議的討論決定，但是實(shí)踐中由于種種現(xiàn)實(shí)原因，很多時(shí)候是由兩委直接決定的，而沒有真正的實(shí)現(xiàn)民主決策與管理，由此對(duì)于是否真正能做出有利于村民的決定難以保證。

（三）村民自治中存在問題的原因分析

1.配套法律尚不健全

我國的《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等都對(duì)我國的村民自治制度做了相應(yīng)的規(guī)定，然而，由于村民自治制度實(shí)踐中實(shí)行時(shí)間不長，我國法律無法規(guī)定得全面細(xì)致，更無法對(duì)各類現(xiàn)實(shí)問題面面俱到;加之我國地域遼闊，民族眾多，風(fēng)俗習(xí)慣各不相同，這也直接導(dǎo)致我國法律無法做出統(tǒng)一的明確規(guī)定來約束和保障村民自治制度的實(shí)現(xiàn)。因此，雖有法律約束，法條有時(shí)過于簡單或者狹隘，導(dǎo)致農(nóng)村工作的執(zhí)行缺乏相應(yīng)的法律制度的支持。

2.宣傳力度、普法程度較低

雖然近幾年我國不論是政策還是立法，都強(qiáng)調(diào)了對(duì)于基層來說法律宣傳的重要性，也在實(shí)踐中加以實(shí)施。但是現(xiàn)實(shí)生活中，基層群眾對(duì)法律的接受程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，村民并沒有充分接受和了解村民自治的內(nèi)容和優(yōu)勢，很多人的思想意識(shí)比較傳統(tǒng)甚至封閉，對(duì)新事物的出現(xiàn)缺乏熱情，這也直接造成了村民對(duì)于村民自治工作的參與意識(shí)淡薄，基層工作缺乏積極支持，阻礙了基層的建設(shè)和發(fā)展。

3.人員素質(zhì)有待提高

我國農(nóng)村村委會(huì)干部人員素質(zhì)有待提高，主要有兩方面的原因：一是由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，農(nóng)村村委會(huì)干部年齡普遍偏大，相比年輕干部，他們可能有大量的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐中鍛煉出的工作能力，但同時(shí)想法、作風(fēng)偏于保守，缺乏一定的進(jìn)去熱情和開拓精神，甚至無法適應(yīng)接受各項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)的政策方針;二是農(nóng)村青年大多通過教育經(jīng)歷留著城里，部分青年也可能選擇進(jìn)城打工或者創(chuàng)業(yè)尋找個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)，青年人才的流失，這也導(dǎo)致了村民自治不能真正得到實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。

4.監(jiān)督機(jī)制不健全

目前，盡管村民自治制度中的監(jiān)督機(jī)制不斷完善，但仍舊存在一些現(xiàn)實(shí)問題，主要表現(xiàn)為：

（1）監(jiān)督程序不完善。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的問題，我國監(jiān)督制度在實(shí)行過程中的一個(gè)重要問題就是程序不完善，包括選舉準(zhǔn)備階段和選舉進(jìn)行過程，從選民登記到投票、唱票、結(jié)果公布，都有待改進(jìn)和完善。

（2）監(jiān)督方式不夠多元。村民自治的核心是選舉村委會(huì)，因此對(duì)于選舉村委會(huì)的監(jiān)督至關(guān)重要，其中，村民的監(jiān)督則是最主要和有力的監(jiān)督方式。但在實(shí)踐中，村民的監(jiān)督由于自身素質(zhì)的限制，往往無法充分發(fā)揮其作用，更沒有很好地與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的相關(guān)監(jiān)督結(jié)合。此外，輿論監(jiān)督也沒有在現(xiàn)實(shí)生活中得到廣泛使用。這些原因就直接影響村民自治制度的現(xiàn)實(shí)發(fā)展，導(dǎo)致候選人賄選、被監(jiān)督者權(quán)力過大等問題。

四、村民自治的未來發(fā)展

（一）村民自治問題解決方法

我國的村民自治制度的實(shí)行是我國發(fā)展過程中的一項(xiàng)歷史性創(chuàng)舉，其歷史意義和影響力巨大，對(duì)我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，然而，事物都有兩面性，這一制度所面臨的問題和挑戰(zhàn)也是客觀存在和不可忽視的，這也是一切新事物的出現(xiàn)和發(fā)展的必經(jīng)過程，正視這些問題并尋找解決辦法，是當(dāng)前的首要任務(wù)。從目前實(shí)際情況看，適應(yīng)我國村民自治現(xiàn)狀中問題的解決方式如下：

1.加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)

加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)基層民主自治的核心，更是基礎(chǔ)，同時(shí)，也是實(shí)現(xiàn)基層民主自治的重要的前提和保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和基層干部，要深入貫徹十九大精神，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進(jìn)性建設(shè)，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用，為構(gòu)建和諧農(nóng)村提供堅(jiān)強(qiáng)的思想保證和組織保證，開拓農(nóng)村黨建工作新局面。

2.建立健全有關(guān)法律制度

在我國的基層民主自治不斷發(fā)展和完善過程中，許多問題相繼出現(xiàn)，其中很多是由于相關(guān)法律不健全、規(guī)定不明確導(dǎo)致，因此在這種情況下，建立健全有關(guān)法律制度迫在眉睫。比如，較為重要的有對(duì)候選人的要求應(yīng)進(jìn)一步明確具體，還有對(duì)村務(wù)公開的內(nèi)容、時(shí)間、形式和程序應(yīng)進(jìn)一步完善，再如建立健全我國的基層民主自治的監(jiān)督機(jī)制等。

3.培育農(nóng)村村民自治民主意識(shí)

基層民主自治制度的發(fā)展需要每個(gè)人的努力，不僅需要領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭實(shí)行，更是需要廣大的基層群眾的理解支持。因此，提高村民自治覺悟和民主意識(shí)，是村民自治制度良好運(yùn)作和發(fā)展的前提。培育農(nóng)村村民自治的民主意識(shí)的意義主要有以下兩方面：一是可以統(tǒng)一思想，思想是基礎(chǔ)，只有思想統(tǒng)一大家才能團(tuán)結(jié)互助，勁往一處使，凝聚力量，共同促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步;二是民主意識(shí)的提高可以更好地激發(fā)廣大人民群眾的積極性和熱情，更好地支持我國的村民自治制度的運(yùn)行。隨著教育的普遍性，我們相信村民自治制度的未來會(huì)更好。

（二）村民自治未來發(fā)展方向

1.創(chuàng)新和拓展村民有序參與民主

（1）發(fā)展我國基層民主自治，關(guān)鍵一點(diǎn)是要完善制度建設(shè)。當(dāng)前基層的制度建設(shè)不夠完善，部分村委會(huì)干部在農(nóng)村工作中缺少明確的制度約束，工作彈性較大，導(dǎo)致部分村委會(huì)干部可能在現(xiàn)實(shí)工作中徇私舞弊、不夠客觀，不能把集體利益放在第一位，這也直接影響了村民的民主管理權(quán)利和村民利益。因此，我國基層民主制度應(yīng)加以完善，并建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，確保在遇到問題時(shí)，村民可以通過法律途徑獲得救濟(jì)，確保自己的權(quán)利和利益不受侵害。

（2）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，完善村民代表會(huì)議的運(yùn)作機(jī)制。制度的明確合理是村民自治得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提，我國基層民主自治制度也應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)的發(fā)展而改變和創(chuàng)新。主要包括健全村民代表會(huì)議的相關(guān)規(guī)則、具體規(guī)定村民代表選舉的程序要求等。此外，制度創(chuàng)新的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注意應(yīng)與現(xiàn)實(shí)相符合，這樣才能促進(jìn)我國村民自治制度的良性發(fā)展。

2.規(guī)范和完善村民自治的運(yùn)行機(jī)制

（1）重視建章立制工作。良好合理的規(guī)章制度是治理農(nóng)村工作的前提和基礎(chǔ)。我國是法治國家，不管是哪個(gè)地區(qū)的工作都應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)、規(guī)章制度的約束和指導(dǎo)下進(jìn)行。特別是地方和村莊，法制觀念和發(fā)展一般比較落后，這直接影響農(nóng)村工作的開展，因此，各地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體實(shí)際情況，制定一系列可操作性較強(qiáng)的規(guī)章制度，將村莊引向制度化軌道，為農(nóng)村的發(fā)展和未來保駕護(hù)航。

（2）重視依制治村工作。有了明確合理的規(guī)章制度，如果不依制進(jìn)行工作也不會(huì)起到任何作用。規(guī)章制度只是前提，而真正要將其運(yùn)用的實(shí)踐中才能發(fā)揮作用。因此，要想把法治精神落到農(nóng)村工作的實(shí)處，就必須在強(qiáng)調(diào)建章立制的同時(shí)更加重視依制辦理。

3.實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)村民自愿原則一致性與形式多樣性的有機(jī)統(tǒng)一

（1）由村民自治過渡到居民自治?，F(xiàn)階段，我國整體發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接帶動(dòng)了國家結(jié)構(gòu)的改變。雖然農(nóng)村依舊是我國的主要形式，但城市化的不斷擴(kuò)大，使一些農(nóng)村逐步被歸入城市范圍;加之農(nóng)村自身發(fā)展迅速，很多落后的農(nóng)村也漸漸地向社區(qū)過渡，由此，我國居民自治可能將會(huì)是我國村民自治的一大發(fā)展方向。

（2）由封閉性的農(nóng)村自治轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的村民自治。當(dāng)前的村民自治由于種種原因還具有一定封閉性，但是隨著人口流動(dòng)的加速，地區(qū)之間交流的頻繁，封閉的村民自治制度已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，這也促使村民自治逐步走向開放，對(duì)村民自治的現(xiàn)行的治理方式有一定的促進(jìn)，同時(shí)也促進(jìn)了村民自治向更加適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)情況的方向發(fā)展進(jìn)步。

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（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) ?山東 ?濟(jì)南 ?250014）