關于蘭州市集體建設用地基準地價評估的若干思考

呂翠玲

（蘭州市國土資源評價研究院，甘肅 蘭州 730030）

1 背景

當前，我國正在積極推進新一輪土地制度改革的試點。2008年黨的十七屆三中全會以來，國家非常重視農村土地制度的改革。之后全國各地都進行了農村土地三項制度改革的試點熱潮。2014年12月31日（中辦發(fā)[2014]71號）《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》落實，從2015年初開始，全國33個縣市要開展農村土地制度改革三項試點，拉開了我國農村土地管理制度進行改革的大幕。2018年12月23日第十三屆全國人大常委會第七次會議第一次審議《土地管理法修正案草案》和《城市房地產管理法修正案草案》，第一次在法律層面提出農村集體經營性建設用地可以入市，并提出相關入市條件。雖然這個兩個草案是第一次審議，但引起了地方相關部門及專家學者的高度重視。緊接著2019年5月5日《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確，鄉(xiāng)村建設需投入各方面的要素，其中土地要素需流動，并對宅基地制度的改革強調“穩(wěn)慎”二字。2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了全國人大常委會關于修改土地管理法、城市房地產管理法的決定。新修訂的土地管理法明確了集體建設用地入市的有關要求和條件。這標志著集體建設用地流轉入市第一次在法律層面得到了認可，有了法律保障。

甘肅省亦高度關注并重視近些年國家關于農村土地制度改革的舉措，依據(jù)《自然資源部辦公廳關于部署開展2018年城鄉(xiāng)地價調查與監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2018〕10號），蘭州市已明確為集體經營性建設用地基準地價擬定試點城市，具體范圍確定為蘭州市榆中縣、永登縣、皋蘭縣、紅古區(qū)和蘭州市近郊四區(qū)。

2 意義

2.1 有助于農村土地制度變革的推行

受我國特有的土地制度影響，目前城鎮(zhèn)國有建設用地已經形成有償、有期限使用，通過政府調控和市場配置實現(xiàn)土地資源流通。農村集體建設用地除有法律特殊規(guī)定外，不能隨意流轉。但是隨著社會經濟的發(fā)展，這種固有的集體建設用地利用模式已經不適合目前社會經濟發(fā)展的需要，急需推行一套新的用地制度。通過開展蘭州市農村集體建設用地基準地價評估工作，有助于推動我省農村土地制度及用地方式的改革。

2.2 為集體建設用地流轉提供價格尺度

目前農村集體建設用地流轉存在有法律政策支持的公開市場樣本和無法律政策支持的隱形市場樣本。法律政策支持的公開市場樣本從目前看，蘭州市各縣區(qū)比較推行農村“三變制度”，涉及農村土地制度的是資源變資產。隱形交易基本通過私自協(xié)商買賣，或簽訂契約買賣或者出租。土地成交價格差異較大，易產生糾紛。確定集體建設用地基準地價可有效改善這種混亂的協(xié)商價格，推動農村土地市場走向規(guī)范化。

2.3 為國家有效管理集體建設用地提供一定的科學依據(jù)

集體建設用地的市場化是社會主義市場經濟尤其是用地制度的客觀需要。但是我國集體建設用地流轉管理尚處于探索階段，缺乏相關法律政策的支持，相關公示地價在集體建設用地管理中屬于空白。自然資源部關于開展試點城市集體建設用地基準地價制訂為我國農村土地制度改革翻開了新的一頁。通過制訂試點城市蘭州市的集體建設用地區(qū)域平均地價，可為集體建設用地流轉的管理提供重要的科學依據(jù)。

2.4 促進城鄉(xiāng)地價一體化建設

城鄉(xiāng)地價一體化建設，有利于形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的土地市場體系。確立蘭州市集體建設用地基準地價，目的是發(fā)揮市場自發(fā)調節(jié)的作用從而實現(xiàn)農村土地資源的合理配置，以提高集體建設用地的利用效率，防止和減少農村土地的閑置和浪費。集體建設用地基準地價，必須和當?shù)乜h區(qū)已公布實施的城鎮(zhèn)基準地價或其它公示地價進行對比分析，且符合當?shù)貪M足社會經濟發(fā)展的實情和需求。

3 文獻綜述

作為我國特有的土地制度-社會主義土地公有制（全民所有制和勞動群眾集體所有制），它將土地所有權和使用權相分離，土地所有權歸國家所有和集體所有，不能買賣。國有土地使用權可以依法出讓、轉讓、租賃、抵押、入股等形式實現(xiàn)流通，集體土地使用權不同于國有土地使用權，除有特別規(guī)定外，不能流轉。

從農村集體建設用地定級方面來看，魏玉潔等首先對九臺區(qū)所轄的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)評定土地等別，在此基礎上將每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的行政村進行綜合定級[1]。易丹、趙小敏通過創(chuàng)建基于ArcGIS中的Model-Builder模塊，在數(shù)據(jù)處理和空間分析的基礎上，在考慮障礙物對定級網格影響的基礎上，利用多因素綜合評定法計算各因素綜合分，對錦江鎮(zhèn)劃分了級別[2]。許婷將多因素綜合評價法與主成分分析法兩種方法進行結合，對錦江鎮(zhèn)農村集體建設用地定級，之后將同樣的指標按照BP神經網絡模型再次進行定級，最后確認BP神經網絡法不適用缺少樣本或范圍較大的區(qū)域。

從農村集體建設用地估價方面來看，楊雪玲在參考已有《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》的基礎上，結合大邑縣實際條件選取合適的方法，并針對性的對農村集體建設用地地價評估提出了政策建議[3]。關英輝認為我國應該在集體建設用地基準地價評估內容的實踐中結合試點工作的開展，制定相應的制度[4]。趙松對我國集體建設用地基準地價試點的困難和特點進行了歸納總結[5]。伊力奇以和林格爾縣為研究對象，認為在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的情況下，基準地價的變化規(guī)律均符合由中心向外圍地租逐漸遞減的變化規(guī)律[6]。楊杰、任紹敏在總結廣東省集體建設用地基準地價制訂試點的基礎上，結合豐富的實踐經驗，探討了評估技術中的一些核心問題[7]。

綜上所述，農村集體建設用地基準地價體系相關研究要么停留在理論層面，不能與實際結合，要么從各地實際出發(fā)，研究結果只適合當?shù)貙嶋H，不能推廣利用。文章從蘭州市集體建設用地基準地價制訂試點的實際情況出發(fā)，認真歸納總結工作中的難題和經驗，以期為將來制訂農村集體建設用地基準地價提供有益的參考。

4 蘭州市集體建設用地利用現(xiàn)狀與特點

4.1 集體建設用地空間布局廣而分散、連續(xù)性差，給土地管理和利用造成一定困難

蘭州市近郊四區(qū)和三縣一區(qū)集體建設用地均有分布，各縣區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間及行政村內部分布有較大差異?？傮w上在地形平坦，距鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較近、交通條件較好的區(qū)域集體建設用地分布較多且相對連續(xù)性較強，在地形坡度較大的區(qū)域如榆中縣北山、永登縣七山鄉(xiāng)和通遠鄉(xiāng)集體建設用地零星分布，且分布廣而分散。這一特點給蘭州市農村集體土地的管理和利用造成了一定的困難，相關土地管理信息及規(guī)劃基本缺失。

4.2 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心所在地土地需求相對較大，經濟發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域租金水平商業(yè)>住宅>工業(yè)，與偏遠地區(qū)形成鮮明對比

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心聚集了較多了人力、財力、物力，推動了當?shù)厣鐣洕陌l(fā)展。社會經濟的發(fā)展和人口的聚集提高了土地的需求，并在一定程度上形成了土地競爭關系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農貿市場及主要交通干道兩側分布的零售商業(yè)、飯店、民宿等商業(yè)設施便是在這種關系下產生的。且在社會經濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心，在利益的驅動和土地需求增加的情況下，形成了商業(yè)租金高于住宅租金和工業(yè)租金，住宅租金高于工業(yè)租金的現(xiàn)象。這與目前蘭州市城區(qū)地價水平商業(yè)最高，住宅次之，工業(yè)最低的規(guī)律相似。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心以外的區(qū)域，調查得到的結果是不管何種用途，租金水平均相差不大，這一特點不同于傳統(tǒng)的地價規(guī)律。深入分析形成這種結果的原因：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的土地需求較其外圍的土地需求大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心可形成一定規(guī)模的集聚效益，而其外圍則是零星分布的商業(yè)、少量工業(yè)和宅基地；②從農民的角度出發(fā)，只管收取土地租金，并不在意具體用途是什么。這一特點是集體建設用地市場初期特有的特性。

4.3 設用地流轉樣點非常少，且基本為隱形交易

在我國特有的土地制度框架內，集體建設用地一般不能流通。但從目前農村土地利用的實際情況看，卻存在有少量通過協(xié)商私下買賣、出租或者根據(jù)國家相關政策入股的現(xiàn)象。剔除租金明顯偏離正常水平、交易不合法和近五年以外的數(shù)據(jù)后，榆中縣僅有2個有效樣點，永登縣無有效樣點，皋蘭縣僅4個有效樣點，蘭州市近郊四區(qū)共26個，其中有24個分布在蘭州市西固區(qū)河口古鎮(zhèn)，這是受河口古鎮(zhèn)特殊的旅游政策影響。

4.4 少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂了村莊建設規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設用地基準地價

經整理分析調查到的資料，蘭州市范圍內絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有村莊建設等相關規(guī)劃，僅有少數(shù)經濟發(fā)展較好，可作為地方特色產業(yè)的村莊制訂了鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。除皋蘭縣6個鎮(zhèn)全部制訂了城鎮(zhèn)基準地價外，其余縣區(qū)并沒有全域覆蓋城鎮(zhèn)基準地價，僅在少數(shù)經濟發(fā)展快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制訂了基準地價。如榆中縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅城關鎮(zhèn)、和平鎮(zhèn)、臥龍川產業(yè)園制訂了基準地價，永登縣僅城區(qū)制訂了基準地價，紅古區(qū)僅海石灣鎮(zhèn)制訂了基準地價。

4.5 區(qū)位對影響集體建設用地利用具有重要作用

區(qū)位是影響土地價格的重要因素。蘭州市主城區(qū)作為蘭州最大的商服中心，對周邊土地的利用具有較強的輻射影響。因此距離蘭州市主城區(qū)越近的的區(qū)域，集體建設用地利用越活躍。其次是縣城中心是僅次于蘭州市主城區(qū)的商服中心，對周邊土地的利用存在較強的影響。此外，重大交通設施及公路尤其是國道、省道、縣道沿線區(qū)域，分布有較多的集體建設用地且相對緊密。

5 蘭州市集體建設用地基準地價制訂的重要問題思考及工作經驗

5.1 范圍

就目前蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況看，雖然僅有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)社會經濟發(fā)展的需要制訂了城鎮(zhèn)基準地價，但集體建設用地基準地價制訂的范圍應確定為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外。首先，經調查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心基本分布在自然條件較好、社會經濟發(fā)展較快，對周邊行政村具有一定的輻射，其土地質量與其它村形成鮮明對比；其次，十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營并保障農民合法權益?！贝送?，《土地管理法修正案（草案）》也提到，對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用；第三，根據(jù)《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》和原國土資源部辦公廳印發(fā)《關于加強公示地價體系建設和管理有關問題的通知》（國土資廳發(fā)[2017]27號）均明確，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設用地范圍內，應制訂城鎮(zhèn)基準地價。

5.2 資料調查、獲取集與整理

蘭州市集體建設用地基準地價制訂試點工作范圍雖然比城鎮(zhèn)基準地價大了好多，但基礎資料的多樣性、有效性遠差于城鎮(zhèn)基準地價范圍。經深入學習、了解各區(qū)各行政村近些年的發(fā)展、建設，有關集體建設用地利用的方面基本涉及農村集中安置點、異地扶貧搬遷項目、生態(tài)小康村建設項目、集體建設用地流轉樣點情況、國有建設用地出讓樣點、農村“三變”政策。

蘭州市集體建設用地市場尚處于發(fā)展初期，市場交易有無政策法律支持的隱形市場樣本，但交易量非常少且比較分散。針對此次集體建設用地試點工作無技術規(guī)程可循的特點，項目組走訪了各縣區(qū)自然資源局、住建局、統(tǒng)計局等相關政府部門，同時考慮到集體建設用地覆蓋范圍廣、空間位置分散的特點，因此本次集體建設用地土地交易樣點的收集采用以下方式收集：⑴設計制作調查表格，發(fā)放給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村填寫，搜集各縣區(qū)集體建設用地流轉（流轉方式、面積、用途、租金）、生態(tài)小康村項目建設、異地扶貧搬遷工程等樣點資料；⑵通過咨詢相關部門工作人員的方式，了解各縣區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與工作有關的情況；⑶選取具有代表性和典型性的行政村實地調查，對填報的樣點有針對性的實地查勘，了解集體建設用地利用和流轉的情況。

5.3 基準地價內涵

1）用途設定。城鎮(zhèn)建設用地基準地價用途基本分用途設定，即設定為商業(yè)、住宅、工業(yè)和公服用地。集體建設用地是中國農村集體所有制的一種特殊產物[8]，尤其是宅基地最為復雜。因此用途的設定需謹慎。

從國內試點成果看，集體建設用地基準地價用途的設定基本分為兩種結果。根據(jù)成都大邑縣集體建設用地基準地價試點的成果，大邑縣集體建設用地分為集中使用區(qū)和零星集體建設用地兩種。其中集中使用區(qū)是指依據(jù)土地利用規(guī)劃和土地整理規(guī)劃，通過拆院并院和土地整理，按照“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”方式，在規(guī)劃區(qū)集中建設的方式。用途設定為商業(yè)、工業(yè)和農民集中居住用地。零星建設用地設定為宅基地、商服用地和其它三種用途[3]。南京市集體建設用地基準地價制訂時認為在法律上宅基地不能轉讓，宅基地產權混亂，缺乏評估現(xiàn)實條件，因此用途設定為商業(yè)用地和工業(yè)用地[9]。

《土地管理法》明確規(guī)定，農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提到，“經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營”。十八屆三中全會也明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2014年12月31日（中辦發(fā)[2014]71號）《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》也提到要建立農村集體經營性建設用地入市制度。十三屆全國人大常委會第七次會議第一次審議的 《土地管理法修正案草案》刪去了現(xiàn)行土地管理法關于從事非農業(yè)建設使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定，同時明確集體經營性建設用地入市條件及管理措施。2019年5月5日《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提到，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。并明確要建立集體經營性建設用地入市制度，穩(wěn)慎改革農村宅基地制度。2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過土地管理法明確土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

綜上所述，結合實際，蘭州市集體建設用地基準地價評估用途設定為商業(yè)用地和住宅用地，即蘭州市集體建設用地基準地價的制訂對應確定為集體經營性建設用地，不含宅基地。

2）權利狀況設定。目前，不管是學術界還是政界對“同地同權同價”的“同權”都有不同的認識。雖然新修訂的土地管理法第一次在法律層面對集體建設用地流轉提供了法律保障，但相關配套的法律體系尚未來得及制訂，法律保障嚴重不足。近些年國家雖然提出要建立城鄉(xiāng)地價一體化，且對集體建設用地入市的必要條件做了部分規(guī)定，但始終沒有明確集體建設用地權利狀況。因此，各試點城市對權利狀況的設定均不明確?；鶞实貎r的本質是經政府確定的某一估價期日的法定最高使用年期的區(qū)域平均價格。如果以土地利用現(xiàn)狀為基礎制訂基準地價，由于集體建設用地權能不明晰，權利狀況難以確定，所以地價水平難以把控。如果以將來為基礎制訂集體建設用地基準地價，則缺乏現(xiàn)實意義，脫離了國家農村土地制度改革的用意。

3）土地開發(fā)程度。根據(jù)2016年都江堰市人民政府公布實施的基準地價，其中農村集體建設用地的土地開發(fā)程度設定為“生地”；郫都區(qū)各街道估價期日為2015年6月30日的集體經營性建設用地的土地開發(fā)程度均設定為“三通一平”（通路、通電、通上水，宗地內場地平整）；佛山市禪城區(qū)人民政府公布實施的2017年國有與集體建設用地基準地價中明確，各用途集體建設用地的開發(fā)程度為“五通一平”（通上水、通下水、通電、通訊、通路，宗地紅線內土地平整）；義烏市人民政府公布的估價期日為2018年1月1日的集體建設用地基準地價是以現(xiàn)狀用地為主，土地開發(fā)程度設定為“五通一平”（通路、通電、通上水、通下水、通訊及土地平整）

綜上所述，除都江堰市人民政府公布的2016年農村集體建設用地基準地價土地開發(fā)程度設定為“生地外”，其他各城市農村集體建設用地土地開發(fā)程度的設定均設定為“三通一平”或“五通一平”?？紤]到國家提倡建立“同地同權同價”的城鄉(xiāng)土地市場，以及國家規(guī)定生地不宜公開出讓的規(guī)定，蘭州市農村集體建設用地結合實際情況設定為“三通一平”。

4）容積率。外業(yè)調查收集資料時，容積率方面基本沒有收集到資料。僅有極個別“易地扶貧搬遷項目”能提供容積率數(shù)據(jù)。但經外業(yè)實地查勘，“易地扶貧搬遷”項目類似于集中安置點，基本是發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有一個安置點，且居住率低。經分析認為“易地扶貧搬遷項目”的容積率不能代表區(qū)域的平均容積率。結合遙感影像和2017年土地變更調查數(shù)據(jù)庫，隨機抽取行政村進行測量和計算和對比，結果顯示各村的容積率均較低，粗放利用現(xiàn)象比較普遍。同時蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相關規(guī)劃，容積率的設定只能根據(jù)實際情況確定。結合實地調查，蘭州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)容積率均小于1。對比其它城市容積率設定情況：2016年都江堰市農村集體建設用地集中使用區(qū)容積率設定為商服用地1.2、農民集中居住用地1.2、其他集體建設用地1.0；佛山市禪城區(qū)2017年12月31日的集體建設用地基準地價容積率設定為：商業(yè)2.0、住宅2.0、工業(yè)1.0；義烏市2018年1月1日的集體建設用地基準地價容積率設定為：商服用地2.0、工業(yè)用地1.6、公共管理與服務用地1.5。對比結果顯示，農村社會經濟發(fā)展較快、土地需求較多的地區(qū)，建筑容積率要高于西部落后城市蘭州，但總體上農村集體建設用地容積率均遠低于城鎮(zhèn)建設用地容積率。

5）土地使用年限?！蛾P于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號）提到，“允許集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、作價出資（入股），最高使用年限應與國有建設用地使用權等同”。2019年8月26日十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過的土地管理法明確集體建設用地使用權的出讓及其最高年限等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。

參照相關政策及新修訂的《土地管理法》，按照“同地同權同價”的要求，集體建設用地土地使用年限參照國有建設用地設定，即商業(yè)用地40年、工業(yè)用地50年。

5.4 評估方法適用性分析

參考《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》、中估協(xié)發(fā)〔2016〕18號文的有關技術規(guī)定，基準地價常用的評估方法有收益還原法、市場比較法、剩余法、成本逼近法等評估方法。集體建設用地基準地價評估方法的選擇應根據(jù)各種方法的適用性及可操作性，結合本次試點工作的特點確定。具體評估方法確定的依據(jù)如下：

⑴收益還原法：有收益的土地或建筑物可采用收益還原法測算。從蘭州市各縣區(qū)的實際情況看，集體建設用地或其地上建筑物的租金在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)或多或少均能搜集到，但租金水平在不存在合理理由的情況下差距非常大。因此需對調查到的樣點相關數(shù)據(jù)尤其是租金水平需經過認真對比分析后篩選確定。結合蘭州市集體建設用地外業(yè)實際調查情況，對于有集體建設用地流轉樣點的土地基本以租賃形式流轉，且租金水平能客觀反映集體建設用地流轉的市場價格，可采用收益還原法計算集體建設用地流轉樣點的地價。對于無集體建設用地流轉樣點的，無法采用收益還原法。

⑵市場比較法：市場比較法是按照替代原則，對同一土地供需圈內類似宗地進行比較后測算得出的，因此市場比較法要求土地市場比較成熟，能獲得足夠的比較實例。受我國特殊的土地制度影響，目前蘭州市集體建設用地基準地價評估范圍內尚無符合相關法律法規(guī)要求規(guī)定的出讓樣點，因此無法采用市場比較法進行計算。隨著農村土地制度改革的推進，集體建設用地流轉將會以越來越規(guī)范的形式流轉，收集整理好這些新的市場樣點，可為將來全面更新集體建設用地基準地價提供寶貴的資料。

⑶剩余法：長期以來集體建設用地受到國家法律的約束，不能直接投資開發(fā)。此次外業(yè)調查也并未搜集到有關房地產開發(fā)資料，實際現(xiàn)場調查中也并發(fā)現(xiàn)有類似新建的項目，僅有易地扶貧搬遷項目，但收集的相關數(shù)據(jù)并不完善。因此開發(fā)完成后的不動產總價和開發(fā)利潤不能客觀合理估算。

⑷成本逼近法：是模擬土地各項成本費用之和來計算土地價格的方法。不少理論研究者認為成本逼近法可以解決沒有樣點的基準地價測算。但蘭州市集體建設用地市場正處于初期階段，集體建設用地流轉非常少，基本為出租形式。有關土地開發(fā)的項目僅收集到易地扶貧搬遷的部分資料。易地扶貧搬遷各縣區(qū)均均有涉及，以榆中縣較多。但本次收集到的樣點非常少，且經初步計算后地價均為負值。因此無法客觀核算集體建設用地土地取得成本、各項稅費和增值收益等費用，成本逼近法不適用于計算蘭州市集體建設用地基準地價。

綜合上述分析，土地估價中常用的市場比較法、剩余法、成本逼近法不適用于蘭州市集體建設用地基準地價評估，僅有收益還原法適用于有集體建設用地流轉樣點的地區(qū)。參考《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》，對沒有交易資料的級別（區(qū)域），采用比較法、比例系數(shù)法確定基準地價。同時參考其它城市集體建設基準地價評估方法，目前基準地價系數(shù)修正法被廣泛應用。

5.5 集體建設用地基準地價應用的時效性說明

近些年，國家比較提倡農村集體經營性建設用地在合法利用的前提下適度流轉，先后出臺了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（中辦發(fā)[2014]71號）、《國土資源部關于印發(fā)農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則的通知》（國土資發(fā) [2015]35號）、《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》等相關文件政策。鑒于目前國家在各試點城市積極推進農村土地制度改革，在目前相關法律法規(guī)對集體建設用地沒有合法保障的前提下，蘭州市集體建設用地基準地價制訂試點的應用需緊密結合國家相關法律法規(guī)和政策的動態(tài)變化，適時作出調整，同時由于基準地價受到所在地區(qū)土地供需關系、經濟發(fā)展水平等多方面影響，集體建設用地基準地價更新的頻率應滿足當?shù)厣鐣洕l(fā)展情況。此外為促進城鄉(xiāng)公示地價一體化建設，還需考慮與國有建設用地基準地價更新頻率相銜接。

6 結論與建議

⑴各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在城鎮(zhèn)土地利用總規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)可建設用地范圍內，盡快制訂城鎮(zhèn)基準地價，以促進土地市場健康發(fā)展，有力推進城鄉(xiāng)地價一體化建設。

⑵國家層面應在全國各地集體建設用地入市試點成果的基礎上，盡快建立健全集體建設用地流轉的法律保障體系，明確集體建設用地地價入市的形式、內涵等基本要素。

⑶權威的技術規(guī)程、規(guī)范是指導集體建設用地基準地價制訂的科學依據(jù)。國家應該在全國集體建設用地基準地價制訂試點成果的基礎上，總結經驗，出臺集體建設用地基準地價體系的技術規(guī)程、規(guī)范。

⑷農村宅基地基準地價的制訂，各地應結合自身特點及實際需要確定，不能千篇一律實行全覆蓋。

⑸因集體建設用地基準地價工作范圍大、布局分散，基礎資料的調查宜設計合適的調查表格發(fā)放給基層行政村填寫，同時結合座談、詢問、走訪調研等方式了解各縣區(qū)行政村情況、收集工作所需資料。