為基層減負(fù)背景下“文山會海”整治研究

摘? ? ? 要：“文山會?！笔怯羞`法治精神的不作為行為。長期以來，“文山會?！眱H被視作違紀(jì)行為而逃脫法治視野。行政體制存在弊端、機關(guān)運行保障專門性立法不完善、公共信息公開不暢、事后監(jiān)督體系乏力、機關(guān)治理理念滯后等是“文山會?！睂医恢沟闹饕础Α拔纳綍！边M(jìn)行整治是國家治理體系內(nèi)部的一次深層次“胃鏡”體檢。在此過程中，應(yīng)適當(dāng)借鑒國外有益經(jīng)驗，持續(xù)深化行政體制改革，加快國家層面的機關(guān)運行保障立法步伐 ，逐步完善公共信息公開機制，全方位強化權(quán)力監(jiān)督體系剛性約束，強化機關(guān)治理意識，進(jìn)而從根本上破除“文山會?！边@一痼疾。

關(guān)? 鍵? 詞：“文山會?！?公共行政主體;行政體制改革

中圖分類號：D630.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0029-11

作者簡介：張遠(yuǎn)照（1989—），男，云南宣威人，中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）法學(xué)碩士，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

“文山會?！笔菄抑卫磉M(jìn)程中公共行政主體①的一種不作為行為，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可忽視的機關(guān)弊病。長期以來，“文山會?！眱H被視作機關(guān)內(nèi)部的一種輕微違紀(jì)行為，這種弱化處理不僅妨害了國家利益、社會公共目標(biāo)的實現(xiàn)，亦為形式主義、官僚主義、本本主義、權(quán)力尋租等不正之風(fēng)提供了生存土壤?！拔纳綍！笨此菩∈?，實則關(guān)系國家興亡之大事。“文山會海”一定程度阻礙了“四個全面”戰(zhàn)略的貫徹落實，侵蝕了機關(guān)運行的整體質(zhì)量與效能，浪費了大量國家公共資源，損害了政府公信力，不利于法治政府、責(zé)任政府、有限政府、陽光政府、服務(wù)政府等建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。對“文山會?！边M(jìn)行整治是公共行政主體進(jìn)行自我修復(fù)的最佳選擇，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的一次“胃鏡”檢查，這個過程無疑具有“刀刃向內(nèi)”“刮骨療傷”的陣痛性質(zhì)。運用法治思維和法治手段對“文山會?！奔右哉危_保公共權(quán)力在法治軌道內(nèi)運行，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大的理論與現(xiàn)實意義。

一、“文山會?！钡谋举|(zhì)探究

長期以來，“文山會?！边@一頑癥久治不愈。究其根源，除了單純地將“文山會?！币曌鳌白黠L(fēng)問題”“違紀(jì)問題”而弱化處理之外，將其移出法治視野的做法更不可取。從本質(zhì)上看，“文山會?！笔沁`反法治行政的不作為行為。

（一）“文山會?！庇羞`合法行政原則

合法行政原則要求公共行政主體的活動應(yīng)嚴(yán)格恪守有法必依和無法不為的基本理念。有法必依強調(diào)公共行政主體的職能活動應(yīng)嚴(yán)格遵循法律精神，無法不為則要求公共行政主體在無法律授權(quán)的情況下禁止作出影響公民合法權(quán)益的決定。[1]而“文山會海”的典型表現(xiàn)是你發(fā)文，我發(fā)文，大家都為發(fā)文而發(fā)文;你開會，我開會，大家都為開會而開會，這種重形式輕落實，“雷聲大，雨點小”的現(xiàn)象無疑是一種消極不作為行為。[2]首先，“文山會?！辈⒎鞘菫榱苏嬲鉀Q改革和建設(shè)進(jìn)程中不斷涌現(xiàn)的新問題，而是一種“以會議貫徹會議，以文件落實文件”的“空對空”行為。其次，由于深陷形式主義的“泥潭”，“文山會?！毕鳒p了公務(wù)人員在全面深化改革過程中的主觀能動性、責(zé)任心，為權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗、權(quán)力濫用、權(quán)力越位等法治亂象提供了溫床，助長了官僚主義、文牘主義、形式主義等不正之風(fēng)。再次，“真開會，真發(fā)文，假落實”等歪風(fēng)邪氣不僅浪費了大量公共資源，也損害了政府公信力。說到底，“文山會?！笔且环N以合法形式掩蓋非法目的的行政不作為行為，如若任其蔓延，就會與全心全意為人民服務(wù)的宗旨漸行漸遠(yuǎn)，并最終威脅到黨的執(zhí)政根基。[3]

（二）“文山會海”有違合理行政原則

合理行政原則要求公共行政主體的活動應(yīng)同時符合法律授權(quán)目的、比例原則和不偏私的法治理念。之所以說“文山會?！庇羞`合理行政原則，理由在于：首先，“文山會海”違反了法律授權(quán)目的。履行公共職責(zé)是公共行政主體行使職權(quán)的邏輯前提，且該職權(quán)具有天然的公共性，任何違反權(quán)力運行邏輯和公共性特征的權(quán)力行使注定是一種權(quán)力濫用騙局。[4]作為一種公共行政手段，發(fā)文開會固然具有統(tǒng)一行政效率、確保公共目的得以落實的功能，但“文山會?！睙o疑是一種形式與內(nèi)容、手段與目的嚴(yán)重悖離的“彩排”，脫離了法治軌道并為權(quán)力越位、錯位、缺位等法治亂象提供了生存土壤。其次，“文山會?！边`反了比例原則。比例原則主要包含三個方面的內(nèi)容即適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。[5]適當(dāng)性原則強調(diào)公共行政主體所采取的行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)公共行政目的或至少有助于公共行政目的達(dá)成且手段正確;必要性原則強調(diào)在適當(dāng)性原則已獲肯定的基礎(chǔ)上，公共行政主體在能達(dá)成法律目的諸方式中應(yīng)選擇對公民權(quán)利侵害最小的方式;狹義比例原則強調(diào)公共行政主體所采取的行政措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱，即公共行政主體行使權(quán)力時面對諸多可行方案應(yīng)對方法與目的進(jìn)行權(quán)衡并選擇更有利者而為之。然而，受官僚主義、文牘主義、形式主義等不正之風(fēng)的影響，即便存在多種優(yōu)于發(fā)文開會的公共行政手段，部分公共行政主體亦怠于嚴(yán)格區(qū)分，以至于發(fā)文開會的實效性、時效性、可接受性、合理性等考量因素被擱置一旁，“文山會?！背闪寺鋵嵐ぷ鞯某B(tài)化形式。再次，“文山會?！边`反了公平公正理念。發(fā)文開會等公共行政手段的使用應(yīng)秉持合理、善意、不偏私的公平公正理念，故此是否選擇發(fā)文開會等公共行政手段只應(yīng)考慮與公共目標(biāo)落實相關(guān)的客觀因素而非個人因素。但一些公共行政主體在私人利益、部門利益的誘導(dǎo)下，變相通過通知、批復(fù)等文件或報告會、慶功會、表彰會、總結(jié)會、交流會、培訓(xùn)會等形式以達(dá)成滿足領(lǐng)導(dǎo)欲、權(quán)力尋租等私人目的，這也為“文山會?！碧峁┝朔毖芸臻g。

（三）“文山會?！庇羞`高效便民原則

行政效率是檢驗公共行政的試金石。高效便民理念要求公共行政主體應(yīng)恪守行政效能和執(zhí)法為民的理念。一個高效便民的政府可通過多種手段滿足人民日益增長的物質(zhì)文化美好需求，進(jìn)而提高公信力。然而，違反了行政效能和執(zhí)法為民理念的“文山會海”在現(xiàn)實中卻屢有發(fā)生。部分公共行政主體開會發(fā)文更多旨在滿足政績工程和考核指標(biāo)或應(yīng)付檢查，而非提高行政效率。這種不作為行為不僅造成了公共資源浪費，延緩了職責(zé)的履行期，還給公眾增加了諸多負(fù)擔(dān)，更遑論高效便民原則之落實。

（四）“文山會?！庇羞`權(quán)責(zé)一致原則

權(quán)責(zé)一致原則要求公共行政主體的權(quán)力應(yīng)與職責(zé)相一致，即公共行政主體的活動應(yīng)受有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究、侵權(quán)須賠償理念的規(guī)制。而“文山會?！眹?yán)重違反了權(quán)責(zé)一致原則，已經(jīng)成為文牘主義、繁文縟節(jié)、行政效率低下的代名詞。首先，“文山會?！本哂袧撛谖：π裕怯拐姓袨??！拔纳綍！辈粌H隔離了公共行政主體與人民群眾間的密切聯(lián)系，還損害了公共行政主體的權(quán)威，侵害了公共利益。其次，“文山會?！本哂袛U(kuò)散性。在我國現(xiàn)行行政體制層級眾多的情況下，如果“文山會?！钡貌坏接行Ф糁?，“紅頭文件滿天飛”“捧場會議”等現(xiàn)象極易擴(kuò)散并傳染到整個公共行政體系。再次，“文山會海”具有隱蔽性。由于一些公共行政主體習(xí)慣于將發(fā)文開會視作上令下達(dá)、傳遞旨意的內(nèi)部管理手段，發(fā)文開會的內(nèi)容、議題、會議地點等相關(guān)信息自然很少對外開放?！拔纳綍！比鄙偻獠勘O(jiān)督，也使得權(quán)力腐敗成為可能。

（五）“文山會?！庇羞`誠實守信原則

誠實守信原則要求公共行政主體在履行職責(zé)時應(yīng)牢記人民群眾的委托，通過發(fā)文開會等公共行政手段形成的公共信息應(yīng)全面、真實和準(zhǔn)確，且通過發(fā)文開會等公共行政手段對人民群眾作出的承諾亦不應(yīng)出爾反爾。但實踐中，部分公共行政主體將發(fā)文開會當(dāng)成其處理政務(wù)的唯一途徑、前置程序、必經(jīng)程序，這種做法無疑使行政權(quán)力游離于法律規(guī)制的邊沿，既違背了人民群眾的囑托，克減了行政效率，也違背了法治政府、責(zé)任政府、有限政府、陽光政府、服務(wù)政府建設(shè)的宗旨，使公共行政主體的公信力受損。[6]另外，“文山會?！敝匦问捷p落實的特征也使得文件、會議內(nèi)容的真實性、準(zhǔn)確性、全面性以及相應(yīng)承諾的有效性都有待商榷。

（六）“文山會海”有違程序正當(dāng)原則

權(quán)力應(yīng)行使于陽光下。權(quán)力具有天然擴(kuò)張性，為防止其逾越法治界限，行政權(quán)力的行使應(yīng)以“看得見，摸得著”的方式運行。否則，行政權(quán)力在封閉壟斷的環(huán)境下必然異化為難以馴服的“怪獸”。具體到法治實踐中，公共行政主體的文件、會議內(nèi)容除法定不公開情形外，不僅要向人民群眾開放，同時還應(yīng)為人民群眾表達(dá)意見提供渠道。這就要求公共行政主體應(yīng)將發(fā)文開會過程中所形成的非涉密公務(wù)、政務(wù)、財務(wù)等公共信息公之于眾，以保障人民群眾的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。但實際上，部分公共行政主體將發(fā)文開會視作一種內(nèi)部行政管理手段而拒絕對外公開，即便公開也只是走個過場，這種單方性、內(nèi)部性、封閉性的意志表達(dá)無疑違反了程序正當(dāng)原則。

二、“文山會?！敝畾w因分析

（一）行政體制存在弊端

⒈行政體制自身原因。一方面，我國人口眾多、幅員遼闊的客觀事實決定了行政權(quán)力的行使必須依賴于多層級、多職能分工的公共行政主體，但這種行政層級較多的事實在特定時段內(nèi)亦為“文山會海”提供了看似正當(dāng)化的解釋;另一方面，各級公共行政主體領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系為少數(shù)公共權(quán)力主體濫用發(fā)文開會的自由裁量權(quán)提供了空間，一定程度上也促成了“文山會?！钡某霈F(xiàn)。

⒉公共行政權(quán)責(zé)配置失衡。一方面，各級公共行政主體的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)配置失衡。我國現(xiàn)行的公共行政層級體系主要分中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級市、縣、鄉(xiāng)五個層級，地級市及以上公共行政主體擁有相應(yīng)程度的立法權(quán)和重大問題決策權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級公共行政主體則主要行使執(zhí)行管理權(quán)。實踐中，為細(xì)化并落實上級公共行政主體的路線方針政策，發(fā)文開會成了常態(tài);另一方面，黨政機關(guān)間的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)配置界限模糊。黨和國家機構(gòu)改革中關(guān)于黨政機構(gòu)合署辦公和合并設(shè)立的探索，有助于實現(xiàn)決策權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一，提升行政效能。如果將黨組織的決策權(quán)與公共行政主體的行政權(quán)分別看作政治意志的表達(dá)與執(zhí)行并嚴(yán)格付諸實踐，相信“文山會?！爆F(xiàn)象會有所緩解。但需注意的是，黨政機構(gòu)合署辦公和合并設(shè)立在一定程度上會模糊黨政之間的責(zé)任分擔(dān)。如此一來，部分黨政機構(gòu)在行使行政權(quán)力時所引發(fā)的“文山會海”常常被視作是作風(fēng)問題從而排除在法治視野之外。

（二）機關(guān)運行保障立法不完善

機關(guān)運行保障管理是一項涉及經(jīng)費預(yù)算、公共資產(chǎn)、辦公用房、公務(wù)用車、會議活動、政府采購等工作的內(nèi)部管理活動，對于控制機關(guān)運行成本、提升政府施政效能、增強政府公信力具有重要作用。目前，我國關(guān)于機關(guān)運行保障方面的立法尚不完善，這也成為整治“文山會?！钡囊淮笳系K。

2001年9月26日，中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確提出改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。隨后，不少地方或采取具體措施或出臺規(guī)范性文件對“文山會?！边M(jìn)行整治。例如：2002年1月30日，河北省發(fā)布《中共河北省委辦公廳、河北省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步精簡會議和文件及領(lǐng)導(dǎo)同志事務(wù)性活動的若干規(guī)定》，要求嚴(yán)格控制會議規(guī)格、規(guī)模、次數(shù)和會期，切實改進(jìn)會風(fēng)，壓縮會議活動經(jīng)費，從嚴(yán)控制發(fā)文數(shù)量;2005年5月26日，安徽省發(fā)布《中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步精簡會議、文件和領(lǐng)導(dǎo)同志事務(wù)性活動的若干規(guī)定》，要求從嚴(yán)控制各類會議，大力精簡各類文件，切實減少領(lǐng)導(dǎo)同志事務(wù)性活動;2008年1月31日，湖北省發(fā)布《中共湖北省委辦公廳、湖北省人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步精簡會議文件的規(guī)定〉的通知》，要求切實改進(jìn)會風(fēng)、文風(fēng)、話風(fēng)，防止“文山會?！被爻?2009年9月初，山西省太原市委出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)的意見》，要求各級機關(guān)精簡“文山會?！保岊I(lǐng)導(dǎo)干部抽身出來，集中精力下基層調(diào)研或處理重點問題，并確定每月最后一周為“無會周”;2014年11月19日，廣東省廣州市發(fā)布《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)市政府系統(tǒng)全市性會議（活動）若干規(guī)定的通知》，規(guī)定以市政府名義召開的會議每年不超過15次，以市政府名義召開的會議不超過300人，以部門名義召開的會議不超過200人，市領(lǐng)導(dǎo)在全市性會議上的講話不超過50分鐘，單位代表發(fā)言人數(shù)不超過5人，每人發(fā)言時間不超過8分鐘;等等?？傮w而言，地方性立法實踐在整治“文山會?！眮y象上取得了一定的成效，為國家層面的專門性立法提供了豐富的素材，但其也存在諸多不足：立法層級低，且各地立法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，既不利于規(guī)范化治理“文山會?！保噙`背了法制統(tǒng)一原則;立法質(zhì)量不高，缺乏科學(xué)性與可操作性;立法缺乏剛度、深度與力度，責(zé)任追究亦不到位;政出多門，立法規(guī)范層級效力沖突、規(guī)范名稱雜亂等問題時有發(fā)生，如單就立法規(guī)范名稱而言，就有通知、批復(fù)、條例、辦法等多種稱謂。2018年，機關(guān)運行保障管理相關(guān)立法項目正式列入全國人大常委會立法規(guī)劃，這充分表明我國已加快了推進(jìn)機關(guān)部門管理工作法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的步伐。但該法尚處于規(guī)劃階段，離正式出臺尚需時日。換言之，我國尚無全國性、高層次、統(tǒng)一性、專門性的機關(guān)運行保障立法，這無疑會給“文山會?！钡恼螏碇T多困難。

（三）公共信息公開不暢

陽光是最好的防腐劑。我國《憲法》第二條、第十二條、第二十七條、第四十一條分別規(guī)定了人民享有國家事務(wù)的參與管理權(quán)，全體公民（包含公職人員）具有對公共財產(chǎn)不可侵犯的義務(wù)，國家機關(guān)實行精簡原則、提高工作效率及反官僚作風(fēng)的義務(wù)、公民享有對公職人員的批評、建議、申訴、控告或檢舉等基本權(quán)利。①從中可以看出，公共行政主體兼具保護(hù)公共財產(chǎn)不受侵犯，實行精簡原則、提高工作效率及反官僚作風(fēng)，保護(hù)公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)的基本義務(wù)。這里的“基本”二字意味著上述權(quán)力（利）或義務(wù)具有不可或缺性、生活必需性、不可轉(zhuǎn)讓性等特征。就公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)而言，一方面，公共行政主體應(yīng)采取相應(yīng)措施允許公民參與到國家事務(wù)實際履行過程中來;另一方面，除發(fā)文開會內(nèi)容涉及法定不公開情形外，公共行政主體行使職權(quán)過程中所形成的與公益有關(guān)的政務(wù)、公務(wù)、財務(wù)等公共信息應(yīng)當(dāng)公開。眾所周知，發(fā)文開會作為一種公共行政手段，是一種履行公共職責(zé)的行為，這期間產(chǎn)生的公文、會議記錄內(nèi)容除涉及國家秘密、個人隱私或商業(yè)秘密等情況外，理應(yīng)納入公共信息公開范疇向公民、法人或其他組織公開，并允許公民、法人或其他組織查閱、復(fù)制或公開報道。然而，現(xiàn)實中，部分公共行政主體將政務(wù)、公務(wù)、財務(wù)等公共信息視作“保密信息”，即便是迫于情勢必須公開，也是“只報喜不報憂”，有選擇性地公開。這不僅使公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)受阻，亦為“文山會?！碧峁┝松婵臻g。

（四）事后監(jiān)督乏力

在整治“文山會?！狈矫妫覈F(xiàn)行的監(jiān)督體系既有憲法層面的監(jiān)督，亦有法律層面的內(nèi)部和外部監(jiān)督。詳言之，憲法層面的監(jiān)督依據(jù)主要體現(xiàn)在《憲法》第二條、第十二條、第二十七條、第四十一條等條文中。法律層面的內(nèi)部監(jiān)督主要有公共行政部門間的層級監(jiān)督、審計部門監(jiān)督、容錯糾錯機制等;外部監(jiān)督主要有人大的監(jiān)督，監(jiān)察委員會的監(jiān)督，檢察院的公益訴訟監(jiān)督，法院的行政訴訟監(jiān)督，公民的信訪、控告、申訴等。然而，從監(jiān)督體系的實際運行情況看，監(jiān)督的深度、廣度與力度尚顯不足。例如：在人大監(jiān)督方面，《憲法》第二條明確將原本屬于人民的監(jiān)督權(quán)力整體性委托給了人大機關(guān)，但對于“文山會?！钡闹卫恚芟抻跁?、專業(yè)分工、人員配備等諸多主客觀因素，各級人大的立法監(jiān)督、財政監(jiān)督、質(zhì)詢、政府工作報告審議、預(yù)決算審議、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式尚未發(fā)揮其剛性約束作用;在審計監(jiān)督方面，發(fā)文開會等公共行政手段的行使依賴于一定的財政基礎(chǔ)，而審計、財政等管理“錢袋子”的政府職能部門依法履行監(jiān)督職責(zé)只是一種內(nèi)部監(jiān)督手段，監(jiān)督范圍和強度十分有限;在司法監(jiān)督方面，我國目前的司法審查只限于公共行政主體的具體行政行為領(lǐng)域，發(fā)文開會等內(nèi)部行政行為、抽象行政行為等則被排除在外。由于尚未建立機關(guān)權(quán)限爭議解決制度，法院也無法受理因“文山會?！倍l(fā)的行政訴訟案件。

（五）機關(guān)治理意識有待增強

實踐中，公共行政主體的機關(guān)治理意識仍有很大提升空間。一方面，發(fā)文開會被部分公共行政主體視作機關(guān)績效評價的“指標(biāo)之王”，這使得一些公務(wù)人員將全部精力放在“玩文字游戲”“搞修辭手法”方面，本應(yīng)履責(zé)實干的他們反倒成了“文學(xué)家”“藝術(shù)家”;另一方面，由于機關(guān)治理意識淡薄，有的領(lǐng)導(dǎo)干部將發(fā)文開會作為工作已經(jīng)落實的依據(jù)，會議規(guī)格越高、發(fā)文數(shù)量越多說明對工作越重視，發(fā)文開會成了“觀賞性作秀”。有的領(lǐng)導(dǎo)干部以發(fā)文開會為手段來滿足其“存在感”“領(lǐng)導(dǎo)欲”，甚至將發(fā)文開會當(dāng)成為其不作為行為免責(zé)的理由。

三、整治“文山會?！钡膶Σ呓ㄗh

（一）持續(xù)深化行政體制改革

⒈加快推進(jìn)大部制改革。大部制改革能夠?qū)ΜF(xiàn)有的公共行政主體進(jìn)行有效整合，改變公共行政主體繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過減少機構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，使政府運作更有效率，更符合市場經(jīng)濟(jì)的宏觀管理和公共服務(wù)的角色定位。推進(jìn)大部制改革契合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，不僅有助于克服部門林立、機構(gòu)臃腫、職能重疊、互相推諉等治理亂象，亦有助于抑制“文山會?！钡陌l(fā)生。

⒉把握逆向領(lǐng)導(dǎo)機理，提升逆向領(lǐng)導(dǎo)能力。組織效能的最大化，絕不是通過單純強調(diào)上級的單向領(lǐng)導(dǎo)力就能實現(xiàn)的，必須同時發(fā)揮上級的正向領(lǐng)導(dǎo)力和下級的逆向領(lǐng)導(dǎo)力的作用，找準(zhǔn)各自決策能力配比的平衡點，實現(xiàn)權(quán)力在上下級之間的最佳配置。[7]針對我國行政層級體系中決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)失衡的問題，一方面，縣鄉(xiāng)兩級公共行政主體應(yīng)堅持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的理念，發(fā)揮“戰(zhàn)斗機”“加速器”“反饋器”的作用，在權(quán)限范圍內(nèi)深入調(diào)查研究、自由決策并對最終結(jié)果負(fù)總責(zé)。[8]對于具體工作中出現(xiàn)的新問題新情況新矛盾應(yīng)如實向上級反映并提出相應(yīng)意見建議，而非通過發(fā)文開會規(guī)避責(zé)任;另一方面，中央、省（自治區(qū)、直轄市）、地級市等具有決策權(quán)的上級公共行政主體應(yīng)改變“命令——服從”的思維定式，合理配置縣鄉(xiāng)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)。發(fā)揮“收集器”“處理器”“穩(wěn)定器”的作用，對來自下級的各種意見建議進(jìn)行去粗取精、去偽存真的分析判斷、歸納總結(jié)，因勢力導(dǎo)地促進(jìn)正確決策的貫徹落實并在實踐中不斷修正完善。[9]如此一來，上下級公共行政主體形成合力，聯(lián)動協(xié)同治理，亦能有效避免“文山會?！憋L(fēng)過回頭。

⒊重構(gòu)公共行政主體內(nèi)涵。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，我國的公共行政主體主要包含行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織兩大類。但隨著行政體制改革步伐的加快，在一定時期內(nèi)，以黨政合署辦公為代表的多主體聯(lián)合執(zhí)法現(xiàn)象必將頻現(xiàn)。另外，隨著多元化參與、多中心治理、分散式治理等公共治理概念的滲入，傳統(tǒng)的公共行政主體范圍難免顯得太狹窄。因此，有必要將現(xiàn)實中實際行使公共職能的機構(gòu)、組織、團(tuán)體等（包括實際行使公共行政職能的黨政部門）納入公共行政主體范疇，[10]這樣既能體現(xiàn)實質(zhì)法治的“控權(quán)保民”價值，也是依憲行政與依憲執(zhí)政、依法行政與依法執(zhí)政相統(tǒng)一的應(yīng)有之義，還可以從制度層面防控“文山會?！薄?/p>

（二）加快機關(guān)運行保障立法步伐

機關(guān)運行保障方面的高層次、專業(yè)性立法有助于提高機關(guān)運行水平，提升國家整體施政效能，是確保行政權(quán)力始終運行于法治軌道的“緊箍咒”。在美國，為了使公眾知情權(quán)和政府文件保密利益達(dá)到平衡，美國國會于1966年制定了《情報自由法》，并于1974年做了相應(yīng)修改。為了進(jìn)一步滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)以及推動陽光政府建設(shè)，美國國會又于1976年制定了《陽光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》。如此，美國政府基本上實現(xiàn)了政府文件和政府會議內(nèi)容的全面公開。[11]《陽光下的政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》以“公開為常態(tài)，不公開為例外”為原則，就適用對象、公開舉行會議的要求、免除公開事項范圍、種類與程序、法院對行政機關(guān)的司法審查、訴訟費用、國會監(jiān)督等事項作了明確、全面、有效的規(guī)定。[12]美國行政公開的理念、相關(guān)法律制度、具體制度構(gòu)建等可以為我國制定國家層面的機關(guān)運行保障立法提供有益參考。

⒈完善公共行政組織立法。公共行政組織立法具有規(guī)范、控制、調(diào)整權(quán)力運行的事前控權(quán)功效，完善機關(guān)運行保障方面的公共行政組織立法，可以從根本上厘清各級公共行政主體發(fā)文開會的具體權(quán)限，確保公共行政主體理性行使職權(quán)，進(jìn)而對遏制會議腐敗、文件如山等亂象起到預(yù)防功效。[13]

⒉加強清單式立法。清單式立法既有助于實現(xiàn)公共行政主體權(quán)責(zé)明晰的目的，亦可為整治“文山會海”提供有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的規(guī)范依據(jù)。[14]在機關(guān)運行保障立法過程中，針對以往立法中權(quán)責(zé)模糊所帶來的消極影響，有必要對各種文件、會議類別等實行清單式立法，從立法層面明晰公共行政主體發(fā)文開會等方面的權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，明確公共行政主體發(fā)文或會議的級別或規(guī)格、會議文件內(nèi)容和目的、發(fā)文主體和參會人數(shù)、發(fā)文平臺和參會地點。

⒊吸納各地的先進(jìn)立法經(jīng)驗。“文山會?！敝卫硎且豁椛婕岸鄬哟?、多因素、多主體、多利益的全球性難題，其治理實效并非一蹴而就。在目前機關(guān)運行保障缺乏相關(guān)立法的情況下，認(rèn)真總結(jié)和吸取地方先進(jìn)立法經(jīng)驗既可以彌補法律空白，也可以克服專門性立法過于抽象、可操作性不強等缺陷。即便是在機關(guān)運行保障立法既存的情況下，地方先進(jìn)立法經(jīng)驗仍可使整個法律體系具有靈活性。

（三）完善公共信息公開機制

完善公共信息公開機制是滿足公民參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利的關(guān)鍵舉措，是“開放型政府”“陽光政府”建設(shè)應(yīng)有之義，亦是防止“文山會?！被爻钡淖罴阎贫壤?。日本設(shè)置了苦情處理制度和行政監(jiān)察專員制度以保障法治主義能夠得到不折不扣的執(zhí)行?？嗲樘幚碇贫戎荚诼犎∷饺藢残姓块T業(yè)務(wù)的不平、不滿，進(jìn)而采取相應(yīng)對策。[15]行政監(jiān)察專員制度是在借鑒瑞典行政監(jiān)察專員基礎(chǔ)上形成的頗具日本本土色彩的制度，其一大特點是：行政監(jiān)察專員并不設(shè)于國會，而是設(shè)在行政部門內(nèi)，工作重點是苦情處理，處理方式主要是勸告和公布于眾。[16]另外，為了維持法律秩序，保護(hù)公共利益免受侵害，日本還設(shè)定了居民訴訟制度，用于糾正地方公共團(tuán)體職員在財務(wù)會計管理過程中的違法行為。我國在完善公共信息公開機制的進(jìn)程中，可以借鑒日本的苦情處理制度和行政監(jiān)察專員制度，將公民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利落到實處。

⒈建立健全會議文件公開機制。在民主政治的背景下，無論是“文件治理”還是“會議行政”，二者的本質(zhì)都是公共行政，這期間所形成或保留的信息無疑屬于公共信息，相關(guān)公共行政主體有責(zé)任將與公共信息有關(guān)的會議全程錄像、文件內(nèi)容等全面、真實、準(zhǔn)確地呈現(xiàn)于社會公眾、新聞媒體面前。為防止“文山會?！爆F(xiàn)象“久治不愈”或“反復(fù)發(fā)作”，相關(guān)公共行政主體應(yīng)始終堅持“公開為原則，不公開為例外”的理念，絕不容許以“保密”“內(nèi)部機密”“內(nèi)部行政措施”等為借口阻撓公共信息公開的情況發(fā)生。

⒉建立健全案卷存檔與管理制度。各級公共行政主體應(yīng)加大文件會議檔案管理制度方面的公共資金投入力度，建立具有全方位、有效性、便民化特點的公共信息保存、管理與公開機制，加強對發(fā)文開會的規(guī)范化、制度化管理，這樣既可實現(xiàn)政務(wù)信息惠民的高效便民理念，還能壓縮“文山會?！钡拇嫔砜臻g，從而使公共信息公開機制充分發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

（四）全面強化權(quán)力監(jiān)督體系的剛性約束

“文山會?！钡奈：π?、擴(kuò)散性、隱蔽性等特征表明，整治“文山會海”是一項浩瀚龐雜的系統(tǒng)工程，不僅要通過專門性立法加以事前預(yù)防，亦要對其進(jìn)行事中監(jiān)管，還要對其進(jìn)行全方位事后監(jiān)督。在英國，為了達(dá)成糾正不良行政的目的，英國議會于1967年制定了《議會專員法》，議會行政監(jiān)察專員主要就公民對政府的投訴負(fù)責(zé)調(diào)查并向議會報告。由于《議會專員法》僅適用于中央政府及該法附件中列舉的政府部門，英國議會于1987年又通過了《議會和衛(wèi)生服務(wù)專員法》，該法不僅適用于傳統(tǒng)行政部門，還將大量非政府部門公共機關(guān)納入其中，從而使大量實際行使公共職權(quán)的組織、法人和團(tuán)體受到了監(jiān)督。[17]盡管英國議會在《議會專員法》和《議會和衛(wèi)生服務(wù)專員法》中并未就不良行政作出明確解釋，但只要投訴人主張存在諸如偏見、疏忽、不加注意、延遲不適格、無能、武斷等不良行政情形時，行政監(jiān)察專員一般均會啟動調(diào)查程序，并對該行為作出批評或與確認(rèn)行為。[18]我國可借鑒英國的做法，人大等相關(guān)公共行政主體針對特定公共行政部門啟動特定問題調(diào)查程序，并提出相應(yīng)整改建議。如若公共行政部門執(zhí)意不聽取建議，則公之于眾或采取其它嚴(yán)格措施。如此，不僅人大等相關(guān)公共行政主體的權(quán)威得以樹立，“文山會?！币嗫傻玫接行Ф糁?。

⒈加大監(jiān)察力度。2018年3月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），就監(jiān)察機關(guān)及其職責(zé)，監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察對象、監(jiān)察程序等作出了明確規(guī)定?！侗O(jiān)察法》的出臺是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一大壯舉，實現(xiàn)了國家監(jiān)察對象的全覆蓋，這也有助于抑制“文山會?！眮y象的蔓延。在“文山會?！币?guī)制過程中，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)定期或不定期地開展廉政教育，并對發(fā)文開會機關(guān)公職人員的履職情況、廉政情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;向被監(jiān)督的發(fā)文開會機關(guān)提出監(jiān)察建議，同時依職權(quán)或委托有關(guān)機關(guān)或人員約談發(fā)文開會機關(guān)的相關(guān)責(zé)任人;根據(jù)人民群眾、新聞媒體等舉報或依職權(quán)對“文山會?！币l(fā)的權(quán)力尋租、貪污腐敗、不正當(dāng)利益輸送等違法行為展開調(diào)查，對違法人員進(jìn)行問責(zé)，涉及犯罪的，要依法移送相應(yīng)部門處理。

⒉正確理解并適用行政公益訴訟制度條款?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年3月1日發(fā)布）第二十一條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睆闹锌梢钥闯?，一方面，人民檢察院負(fù)有依法保護(hù)國有財產(chǎn)不受侵犯的職責(zé)，而因“文山會海”引發(fā)的貪污、浪費等行為具有侵害國有財產(chǎn)保護(hù)的屬性，理應(yīng)納入檢察公益訴訟的受案范圍。即便發(fā)文開會確屬內(nèi)部行政管理行為，當(dāng)其給國家利益或社會公共利益造成損害時，檢察公益訴訟之門便會開啟;[19]另一方面，從目的解釋角度分析，這里的行政機關(guān)應(yīng)是指廣義的行政機關(guān)，其范圍應(yīng)與公共行政主體大致重合，且行政公益訴訟受案范圍中包含違法行使職權(quán)行為和不作為行為，據(jù)此，因“文山會?！痹斐蓢一蛏鐣怖媸軗p的公共行政主體無疑屬于行政公益訴訟的被告。

⒊強化人大監(jiān)督的剛性約束。首先，各級人大應(yīng)不斷提高立法技術(shù)能力和專業(yè)水平，使立法的質(zhì)量更高，更具科學(xué)性、民主性和可操作性，從而為整治“文山會?！碧峁┝挤ㄒ罁?jù)。其次，各級人大應(yīng)依法嚴(yán)格履行質(zhì)詢、調(diào)查、政府工作報告審議等職責(zé)，促成各級公共行政主體不敢腐、不能腐和不想腐的良好局面。再次，各級人大應(yīng)逐步完善人大代表聯(lián)系群眾制度，主動尋找、解決機關(guān)運行管理中的各種問題，認(rèn)真落實人民群眾對機關(guān)運行管理工作所提的意見建議。

⒋理性看待容錯糾錯機制在整治“文山會海”中的作用。李克強總理在《2016年國務(wù)院政府工作報告》中提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”整治“文山會?！币馕吨鴦?chuàng)新，意味著要在某種程度上破除循規(guī)蹈矩，制定新的方針、出臺新的政策、探索新的機制?！拔纳綍！敝卫磉^程中不能只有一張單程車票，如果因為一個小錯誤，就給一位有魄力、有擔(dān)當(dāng)干部的政治生命畫上了句號，這既不公正也不利于團(tuán)結(jié)人心。當(dāng)然，容許試錯不是放任錯誤，更不能打著容錯的旗號縱容問題。怎么樣的錯誤應(yīng)該被包容，最主要的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是為“公”還是為“私”。只有把人民群眾的利益放在優(yōu)先級的最前面，對于實施過程中出現(xiàn)的意想不到的瑕疵，才有包容和諒解的價值。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，不能讓容錯制度為打著公共利益旗號追求個人名利的違法行為背書。

（五）強化機關(guān)治理意識

新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就國家治理現(xiàn)代化提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，其中蘊含的國家治理方式現(xiàn)代化的新要求，主要體現(xiàn)為“五治”——政治引領(lǐng)、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐。這“五治”是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民探索中國特色社會主義國家治理之路的實踐結(jié)晶，也是新時代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式。具體到機關(guān)治理層面，“政治引領(lǐng)”要求公共行政主體營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，規(guī)范黨內(nèi)政治生活，嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，確保正氣充盈、政治清明;“法治保障”要求立法的重點要放在那些反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需、滿足人民對美好生活新期待必備的法律法規(guī)上，增強法律規(guī)范體系的及時性、系統(tǒng)性、針對性，以良法保障善治。如發(fā)文開會等權(quán)力的設(shè)定、行使應(yīng)符合法律授權(quán)的目的，禁止權(quán)大于法、以權(quán)壓法的越權(quán)行為以及借紅頭文件、開會等形式間接變更法律規(guī)定的實質(zhì)內(nèi)涵;“德治教化”強調(diào)社會主義核心價值觀是全國各族人民共同認(rèn)同的價值觀“最大公約數(shù)”，推進(jìn)社會主義核心價值觀入法入規(guī)，實現(xiàn)以德促法、以法立德的良性互動。要求公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立行政倫理意識、責(zé)任意識、大局意識以及理性的政績觀，始終恪守權(quán)力行使的邊界;“自治強基”強調(diào)人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，要求公共行政主體豐富基層群眾協(xié)商議事形式和活動載體，廣泛開展各類協(xié)商活動，將基層社會共治同心圓越畫越大;“智治支撐”要求運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)政府決策科學(xué)化、社會治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化。公共行政主體應(yīng)以信息化、數(shù)據(jù)化、電子化手段替代傳統(tǒng)的文書治理模式，形成讓數(shù)據(jù)多跑路，讓公共利益只增不減的公共治理新格局。

各級公共行政主體應(yīng)按照“五治”的要求，切實強化機關(guān)治理意識。首先，重塑績效評估體系。堅持精簡效率原則，不斷更新機關(guān)治理理念，及時把握新時代機關(guān)管理的現(xiàn)狀和特點，建立健全科學(xué)、民主、合理的機關(guān)政績評價體系，防止發(fā)文開會成為機關(guān)內(nèi)部考核的“指標(biāo)之王”。其次，踐行行政倫理。為避免“文山會?！背蔀榫弥尾挥摹皺C關(guān)絕癥”，各級公共行政主體在行使發(fā)文開會權(quán)力時應(yīng)始終牢記有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償?shù)臋?quán)責(zé)一致理念，謹(jǐn)防因過分考慮個人得失而造成法律目的嚴(yán)重偏離的局面。再次，貫徹新公共治理理念。整治“文山會海”應(yīng)樹立多元化治理、多中心治理、分散式治理、多主體參與、信息多渠道共享等現(xiàn)代機關(guān)治理理念，加快“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”改革實施步伐?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”既符合“數(shù)字政府”建設(shè)的基本要求，亦有助于各種公共信息快速傳播，同時還有助于多元主體參與到“文山會海”整治過程中，進(jìn)而克服“文山會海”所引發(fā)的會議腐敗、權(quán)力尋租、公共權(quán)力不當(dāng)行使等弊端。

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

Abstract：“A mountain of paper work and a sea of meetings” is a kind of inaction with the spirit of illegal governance.For a long time，“A mountain of paper work and a sea of meetings” has only been regarded as a violation of discipline and escaped the vision of the rule of law.The main causes of “A mountain of paper work and a sea of meetings” are the malpractice of the administrative system，the imperfection of the specialized legislation for the operation and guarantee of the organs，the unsmooth publicity of the public information，the weakness of the post supervision system，and the lag of the idea of the management of the organs.The regulation of “A mountain of paper work and a sea of meetings” is a deep-seated “gastroscope” physical examination within the national governance system. In this process，we should learn from foreign experience，continue to deepen the reform of the administrative system，speed up the legislative pace of the operation and security of state organs，gradually improve the mechanism of public information disclosure，comprehensively strengthen the rigid constraints of the power supervision system，and strengthen the consciousness of organ governance，so as to fundamentally eliminate the chronic disease of “culture，culture and society”.

Key words：“A mountain of paper work and a sea of meetings”;public administration subject;administrative reform