黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)：理論內(nèi)涵與體系構想

王建芹　夏怡青

摘? ? ? 要：黨內(nèi)法規(guī)實施后評估作為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的重要環(huán)節(jié)，對于增強黨內(nèi)法規(guī)的技術性和可實施性、促進黨內(nèi)治理的法治化具有重要意義。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》第十五條為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估奠定了規(guī)范基礎，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的“前置審核”條款和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中的“報備”“審查”等條款為實施后評估指數(shù)的設定提供了方式方法。應充分融合立法學、統(tǒng)計學等學科的知識，考慮評估指數(shù)和指數(shù)體系的性質(zhì)特點，構建一套科學、完整的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系，為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作提供更加科學的評估標準及必要的技術保障。

關? 鍵? 詞：黨內(nèi)法規(guī);實施后評估指數(shù);合法性;合理性;執(zhí)行性

中圖分類號：D262? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0021-08

作者簡介：王建芹（1963—），女，山東昌邑人，中國政法大學法學院教授，黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任，研究方向為憲法學與行政法學、黨內(nèi)法規(guī);夏怡青（1997—），女，浙江永康人，中國政法大學法學院碩士研究生，黨內(nèi)法規(guī)研究中心科研助理，研究方向為黨內(nèi)法規(guī)、行政法學。

法治作為社會治理的最有效模式，其精髓和要旨對國家治理和社會治理具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)作為一種行為規(guī)則抑或是團體規(guī)范，[1]是黨內(nèi)治理法治化的根基。從根本上講，黨內(nèi)法規(guī)作為一種行為規(guī)范，“不完全是社會法和軟法，它也會同時具有一定的國家法和硬法的因素”，[2]與行政法、立法法等部門法具有類似的性質(zhì)。因此，參考立法后評估的方式方法對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估進行設計，在理論和實踐上均具有可行性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估正是建立在承認性質(zhì)類似基礎之上的，即希望通過法律的方法馴化政治性的規(guī)則，通過法治化、技術化的方法促進黨內(nèi)法規(guī)的可執(zhí)行性與可實施性。

一、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估采取指數(shù)評估方式的可行性

黨的十九大明確提出要“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”，在這一方針指導下，黨內(nèi)法規(guī)立法節(jié)奏明顯加快，隨著一系列法規(guī)的頒布與實施，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設取得了明顯成效。當然，法規(guī)的頒布實施僅僅是制度建設的“上半場”，其是否得到了嚴格的、有效的貫徹執(zhí)行與落實，不僅關系到依規(guī)治黨領域中黨的自身建設問題，更關系到黨領導法治國家建設過程中的核心領導地位問題。因此，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制度建設成效的一個重要標尺，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設中極為重要的組成部分，也是影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系科學性與完備性的重要環(huán)節(jié)。[3]目前，關于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的理論研究與制度供給還不能滿足實踐需求。因此，進一步探索黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度，盡快構建一套科學、完整、具有可操作性的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估體系具有很強的現(xiàn)實意義。其中，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系作為評估體系中的一個重要組成部分，可以為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作提供更加科學的評估標準及必要的技術保障。

2019年8月30日，中共中央發(fā)布了新修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（以下簡稱《備案審查規(guī)定》）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行責任制規(guī)定》）三部黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《執(zhí)行責任制規(guī)定》第十五條第二款，應當列入實施評估范圍的黨內(nèi)法規(guī)包括：上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件作出新規(guī)定、提出新要求的;相關法律法規(guī)作出新規(guī)定的;規(guī)范和調(diào)整事項發(fā)生較大變化的;執(zhí)行過程中遇到較大困難、意見反映較多的;試行期滿或者沒有規(guī)定試行期但試行超過5年的。這一規(guī)定設定了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的范圍。而《備案審查規(guī)定》和《執(zhí)行責任制規(guī)定》則借鑒了《中華人民共和國立法法》中通過法律效力等級體系實現(xiàn)合法性控制的方式，分別通過前置審核、責令改正或撤銷、報備、審查等方式實現(xiàn)對各級別黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定前和制定后的控制。特別是在報備后的審查環(huán)節(jié)，《備案審查規(guī)定》根據(jù)審查的側重點不同，將其分為政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查和規(guī)范性審查，在每一個審查方式后以“是否”①的語言結構設定了相關的觀測點。

制度的生命力在于執(zhí)行，而執(zhí)行效果是衡量制度設計科學化、合理化與否的核心標準，因此實施后評估就成為制度體系建設中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。在具體的評估工作中，指數(shù)評估目前是社會科學領域廣泛采用的一種更加科學的效果評估方式，特別是在那些具備一定規(guī)模化、類別化、延續(xù)性特征并需要進行跟蹤分析的領域被廣泛采用。其優(yōu)勢在于：一是通過一定規(guī)模的數(shù)據(jù)采集與加工，以量化方式整合而成的數(shù)據(jù)指數(shù)具有較強的直觀性，便于進行比較和分析。二是數(shù)據(jù)指數(shù)是依據(jù)統(tǒng)計學原理以科學化的方式采集、整合與加工而形成，增強了數(shù)據(jù)的科學性和實際應用價值。三是評估指數(shù)具有廣泛的適用性，既可以在橫向上對不同的地區(qū)樣本進行比較，又可以在縱向上對不同的時間樣本進行趨勢化分析，為決策提供更加準確和科學的依據(jù)?；诖耍粤⒎ê笤u估標準與方法為借鑒，結合統(tǒng)計學的原理和方法，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與特點以及實際工作需要對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估采取指數(shù)評估的方式是可行的。

二、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)的功能

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系是指在黨內(nèi)法規(guī)評估指標的基礎上建構的一套覆蓋范圍盡可能廣泛的實施后的評估體系，在此框架內(nèi)運用問卷調(diào)查、座談、統(tǒng)計、分析等手段對某部黨內(nèi)法規(guī)的實施后效果進行客觀的數(shù)據(jù)采集、整理、計算與加工，進而得出直觀的數(shù)據(jù)化指數(shù)，作為決策部門評估法規(guī)實施效果的重要依據(jù)之一。引入黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)對全方位推進黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設具有重要的實踐意義：一是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)所具有的評價功能能夠對黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量及實施效果進行整體把控。[4]評估工作主要針對黨內(nèi)法規(guī)的合法性、合理性、執(zhí)行性等幾個方面進行相對客觀、科學、系統(tǒng)的評價，既涉及到黨內(nèi)法規(guī)體系的完備性問題，更涉及到黨內(nèi)法規(guī)實施后評估目標的實現(xiàn)，是對黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量和實施效果的綜合評判，在實踐上具有重要的指導意義。二是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)所具有的導向功能有助于在黨內(nèi)法規(guī)具體落實工作中實施正確的引導。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)在設計過程中必須兼顧立法與實施過程中的多個層面，需要對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在精神、文字表達、實踐操作性等進行深入分析與科學分類，將其轉化為評估指數(shù)進行量化處理，形成具有指導意義的分析數(shù)值，只有達到或接近一定的數(shù)值標準才能符合要求。[5]就其形成邏輯而言，評價指數(shù)不僅是對黨內(nèi)法規(guī)立法質(zhì)量和實施效果的基本判斷，通過評價指數(shù)還能發(fā)現(xiàn)問題與不足，從而為后續(xù)工作的開展提供思路和重點。三是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)所具有的預測功能有助于為黨內(nèi)法規(guī)實施效果分析工作提供前瞻性判斷。通過縱向上的時間樣本觀測及趨勢化分析，有助于決策部門準確把握具體工作實踐中具有導向性、趨勢性的問題，進行有針對性的安排，以掌握工作中主動權。通過評估指數(shù)的評價、導向和預測功能，有利于增強黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的目的性。但僅有各個指數(shù)顯然是不夠的，只有一個完整的評估體系才能將這些評估指數(shù)進行有機結合，使評估做到各有側重。

三、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)三級體系結構的確立

（一）黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系的特點

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系是指由多個相互聯(lián)系、邏輯層次分明、各部分權重設置明晰的統(tǒng)計指標形成的用以進行黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作的有機指數(shù)體系。[6]其具有以下幾個特點：

⒈量化性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系的目標是將評估工作從定性的文字語言轉向定量的數(shù)據(jù)判斷，該體系中包含的每一項指標均會基于特定評估對象和評估目的設置相應的分值，評估主體按照既定的指數(shù)體系要求對被評估內(nèi)容進行技術性賦值，進行量化分析和比較，以充分體現(xiàn)其公平性的特質(zhì)。

⒉層級性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系至少由兩級指標構成，一般包括三到四級。一級指標是最基本的指標，在指數(shù)體系中具有筑基性效果，如前文所述的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標準（合法性、合理性、執(zhí)行性等）一經(jīng)確定，便應然地成為評估指數(shù)體系中的一級指標，并由此衍生出二級指標、三級指標等。二級、三級乃至多級指標是對上一級指標的具體化過程，是對上一級指標的細化與分解。

⒊選擇性。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標準根據(jù)評估對象和評估目的的不同適用不同的評估標準，在此基礎上衍生的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系也具備可選擇性，即根據(jù)評估對象及具體評估項目的主客觀條件與評估目的之異同，按照一定的標準選取與此相適應的評估指標加以組合——既包括一級指標，也包括其下轄的二級、三級乃至多級指標，在不同的評估案例中，即使評估指標相同，在分值上也可能有所差別。因此，“一案一設計”是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系的重要特點。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)三級體系的確立

一個完整的、科學的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系一般至少包括三個層級，根據(jù)現(xiàn)實情況的需要也可能進一步細化到第四層級乃至更多。本文主要以常態(tài)性的三層級評估指數(shù)體系作為研究的基礎。

⒈一級指標：基礎性指標與最高指標。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的一級指標是評估體系中的基礎性指標和最高指標，分別與黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的標準相對應，包括但不限于合法性、合理性和執(zhí)行性三類指標。合法性是指根據(jù)被評估黨內(nèi)法規(guī)是否符合國家法律、上位黨內(nèi)法規(guī)和相關政策的規(guī)定來評估該黨內(nèi)法規(guī)的制定程序和內(nèi)容是否合法;合理性標準用于評估黨內(nèi)法規(guī)運轉與實施過程是否正常與合理;執(zhí)行性標準主要用來衡量黨內(nèi)法規(guī)實施過程中的條件配套情況。[7]一級指標在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系中具有關鍵性作用，構建評估指數(shù)體系的首要任務就在于確定一級指標（即評估標準）并對其進行描述和量化。

在本文所設計的以合法性、合理性、執(zhí)行性為標準的三級三類評估指數(shù)體系權重安排中，考慮到執(zhí)行性指標所評估的對象貫穿于被評估黨內(nèi)法規(guī)的整個執(zhí)行階段，在內(nèi)涵、范圍和評估內(nèi)容上遠多于合法性和合理性指標，故而在其權重設計中應設置更高的權重比例;相應地，合法性指標與合理性指標在內(nèi)涵和外延上的工作容量和技術含量大體相同，二者細化出的二級指標在數(shù)量上相一致，故而可以分配相同的權重。

⒉二級指標：專業(yè)技術性分解指標。一套完備的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估體系至少要包含兩個層級，因而二級指標在評估指數(shù)體系中處于不可或缺的地位。另外，由于二級指標需要對一級指標進行具體化分解，此種分解一般是屬于專業(yè)性、技術性的，尤其是在對執(zhí)行性指標進行分解時，配套條件、預期收益與實際收益等內(nèi)涵定義與分值配比對指數(shù)體系設計的專業(yè)水平和技術能力提出了較高的要求，因此有必要根據(jù)評估內(nèi)容進行相關的專業(yè)論證。整體上看，二級指標的設計思路應當包括以下內(nèi)容：⑴合法性指標原則上可以分解為被評估黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容合法性和程序合法性兩類指標;⑵合理性指標原則上可以分解為預期與現(xiàn)實相當性與技術合理性兩類指標;⑶執(zhí)行性指標原則上可以分解為條件配套性、接受依從性和實效性三類指標。

⒊三級指標：備選性與非必要性指標。實踐中，是否需要設置三級指標、設置何種三級指標要根據(jù)具體情況來決定，因此，三級指標在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系中具有備選性、非必要性的特點。但是考慮到黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系中的二級指標依然比較抽象，因此設置更加具體和細化的三級指標通常是有必要的。需要注意的是，三級指標在技術上的要求較之二級指標更加嚴格，因而一經(jīng)設置，必須對其具體的指標內(nèi)涵和要求進行嚴格的定義，以達到準確運用的目的。

根據(jù)以上要求，本文認為，在合法性二級指標中，內(nèi)容合法性可以進一步分解為被評估黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容是否符合憲法和法律、是否符合上位黨內(nèi)法規(guī)、是否符合政策要求三類;程序合法性可以進一步分解為被評估黨內(nèi)法規(guī)的制定程序是否符合程序性黨內(nèi)法規(guī)、是否符合相關政策兩類。在合理性二級指標中，預設與現(xiàn)實相當性可以進一步分解為預設問題與目標問題相當性、應對策略與現(xiàn)實問題相當性兩類;技術合理性可以進一步分解為恰合時宜和與時俱進兩類。在執(zhí)行性二級指標中，條件配套性可以進一步分解為行政手段與公共管理配套性、社會組織與個人配合性和自然環(huán)境與其他條件配套性三類;接受依從性可以進一步分解為主觀接受比例和客觀依從比例兩類;實效性最為復雜，建議進一步細化為主觀預期、客觀預期和效益（成本與收益比例）三個正相關次級指標，以及主觀非預期影響和客觀非預期影響兩個相關性不明的次級指標。

四、黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)權重與體系結構

（一）指數(shù)權重設計的基本原則

指標權重的確定在建立評估指標體系進行綜合評價中占據(jù)重要地位，權重的合理性會直接影響并決定評價指標體系的評估結果的有效性。[8]在評估中，某一指標或者指數(shù)的權重就代表了這一方面在整體評價中的相對重要程度。在確定黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標權重時應當遵循下述基本原則：

⒈導向性原則。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作旨在為黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋提供決策依據(jù)。在確定實施后評估指標權重時，可在總體上尊重權重分配科學性前提下，綜合考量具體工作導向需要，通過增減某些指標的權重分配比例予以適當調(diào)整。

⒉系統(tǒng)性原則。在確定黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標權重時，應當基于指數(shù)體系整體效能最大化的考慮，綜合考慮各級、各項指標的性質(zhì)特征，以及在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系中的位置和效用，正確處理好各指標間的關系，從而合理確定各項指標權重。

⒊可行性原則。為確保黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結果的準確性、科學性，在確定黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標權重時，應當處理好指標的可量化性①與指標權重在現(xiàn)實中的可行性之間的關系，兼顧指標在理論上的重要性以及指標權重在實踐中的可行性。

⒋靈活性原則。評估的指標權重是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作中依據(jù)的直接法則，左右著黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)的最終計算結果。應當注意的是，指標權重不會是僵化不變的。在具體的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作中，可以根據(jù)個案情況對指標分值比例進行靈活調(diào)整，進行適當?shù)娜∩崤c修正。

（二）重要性是指標權重設計的思路體現(xiàn)

權重比例代表著指標的重要程度，比例越高，該項指標的重要程度也就越高。權重比例的大小會直接影響黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的指數(shù)值，其設置是否客觀、是否合理、是否科學直接決定著黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)的準確程度。因此，為使評估指數(shù)在最大程度上實現(xiàn)客觀、合理、科學的目標，必須根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系的結構與特點，科學選擇賦權方法，合理確定指標權重。

在配比評估指數(shù)體系權重時，需按照指標層級順序進行分配。第一步先將三類一級指標進行權重分配，如合法性指標占比20%、合理性指標占比20%，那么執(zhí)行性指標即占比60%，直觀上即可體現(xiàn)出一級指標權重中執(zhí)行性指標的重要性，顯示出評估工作對執(zhí)行性及執(zhí)行效果的重視程度;第二步是將一級指標所對應的二級指標再次進行權重分配，如果內(nèi)容合法性在合法性指標項下占比50%，則程序合法性即同為占比50%，顯示出程序與內(nèi)容具備同等的重要性。當然，由于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的權重具有個案性的特點，僅在評估對象確定以后才能根據(jù)被評估對象的特質(zhì)以及該項評估的目的對評估指數(shù)體系進行構建和權重分配，因此本文所設計的三級三類指數(shù)體系無論指標選擇還是權重分配都僅為具體的評估工作提供一種思路與參考。

（三）表格式黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系方案設計構想

在具體的表現(xiàn)形式上，評估指數(shù)體系可以有多種表達方法，如文字方式、流程圖方式、表格方式等，本文選擇表格方式對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系進行展示，力求最大程度體現(xiàn)出設計思路的清晰性和完整性（詳見附表）。

結? 語

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系的構建，其法理基礎在于法規(guī)的效力等級和立法后評估理論內(nèi)涵，技術上必然是運用統(tǒng)計學的學科方法來進行設計。但是，與相對成熟的經(jīng)濟學領域指數(shù)分析的統(tǒng)計學方法有所不同，作為法學和政治學等學科交叉領域的黨內(nèi)法規(guī)制度，一套完善的指數(shù)體系僅僅是評估的第一步。由于缺乏日常的基礎數(shù)據(jù)樣本及常規(guī)采集手段，相關的研究在初始階段必然比較困難，特別是基礎數(shù)據(jù)的采集與整理決定著分析結論的客觀性與科學化程度，需要特別予以重視。本文認為，在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估過程中，首先要深刻理解和把握黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)在的基本精神，在此基礎上通過深入的調(diào)查研究，把握黨內(nèi)法規(guī)實施過程中的核心要素及其表現(xiàn)信息，運用科學的統(tǒng)計方法分別予以界定，并在實踐中不斷加以完善。同時，為保障評估數(shù)據(jù)的真實性、客觀性與延續(xù)性，建立黨內(nèi)法規(guī)實施后評價制度體系的數(shù)據(jù)庫亦是十分必要的。為此，不僅要依靠黨建領域的專家學者組建智囊團提供專業(yè)意見和建議，還應當吸收相關法學、政治學、行政學、管理學、經(jīng)濟學、統(tǒng)計學、社會學等領域的專家學者參與論證。無論是指標體系的設計還是基礎數(shù)據(jù)的采集、分析與整理，都應當以科學化作為最核心的宗旨和目標。

綜上，一套科學、完整、客觀的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系，可以為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作提供更加科學的評估標準及必要的技術保障。考慮到指數(shù)評價的量化體系尚缺乏可供直接借鑒的經(jīng)驗和樣本，因此前期的試點是十分必要的。只有在不斷的探索與積累中逐漸加以完善，黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設才能更加科學、更加完備。

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（責任編輯：劉? 丹）

Abstract：As an important part of the construction of the inner-party laws and regulations system，the post implementation evaluation of the inner-party laws and regulations is of great significance for enhancing the technicality and enforceability of the inner-party laws and regulations and promoting the legalization of the inner-party governance.Article 15 of the regulations on the responsibility system for the implementation of the inner Party regulations of the Communist Party of China （for Trial Implementation） lays a normative foundation for the post implementation evaluation of the inner Party regulations.The “pre review” clause in the regulations on the formulation of the inner Party regulations of the Communist Party of China and the “report” and “review” clause in the regulations on the filing and review of the inner Party regulations and normative documents of the Communist Party of China are the establishment of the post implementation evaluation index Methods and methods are provided.We should fully integrate the knowledge of legislative science，statistics and other disciplines，consider the nature and characteristics of the evaluation index and index system，and build a scientific，complete and objective evaluation index system after the implementation of inner-party laws and regulations，so as to provide more scientific evaluation standards and necessary technical support for the evaluation work after the implementation of inner-party laws and regulations.

Key words：Inner Party laws and regulations;post implementation evaluation index;legitimacy;rationality;enforceability