末級渠系水費分體管理在烏江灌區(qū)農(nóng)協(xié)會發(fā)展中的作用與規(guī)范化策略

司永強

（甘肅張掖甘州區(qū)烏江水管所，甘肅 張掖 734000）

1 灌區(qū)運行情況概述

甘州區(qū)烏江灌區(qū)是張掖市甘州區(qū)獨有的 “井、泉、河、提”四種水源互補灌溉的泉水灌區(qū)之一，灌區(qū)轄四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30個行政村，有效灌溉面積8.9萬畝，在節(jié)水型社會建設(shè)帶動下，自2006年起積極引入農(nóng)民參與式管理模式，按“一村一會”原則成立了27個農(nóng)民用水者協(xié)會和一個灌區(qū)協(xié)會，開啟了農(nóng)民用水者協(xié)會參與用水管理的新征程，農(nóng)協(xié)會在田間用水管理、末級渠系維護建設(shè)、合理確定用水調(diào)配方案、協(xié)調(diào)解決水事矛盾等方面發(fā)揮了積極作用，然而農(nóng)協(xié)會的運行管理經(jīng)費卻一直懸而未決，末級渠系的維護管理及辦公經(jīng)費主要由四種途徑解決，一是靠灌區(qū)水利項目投資建設(shè)完成田間節(jié)水工程改造從而消化一部分田間維修工程，二是靠村社用水戶自籌或投勞出工形式完成管護維修責任，三是部分村社以犧牲農(nóng)業(yè)水費正常收繳秩序為代價，靠拖欠農(nóng)業(yè)水費來換取末級渠系的維修改造，四是農(nóng)協(xié)會管理人員基本由村社干部和水利管理人員兼職負責，運行經(jīng)費由村社行政兼職承擔或水利管理單位貼補，造成了灌區(qū)用水管理和農(nóng)協(xié)會參與式管理責任不清、費用無法落實到位的突出矛盾，在2016年國務院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見出臺前，甘州區(qū)農(nóng)業(yè)水費水價改革經(jīng)2011年核算調(diào)整，只明確了由基層水管單位征收的農(nóng)業(yè)灌溉水費以斗口用水量為基準，分不同灌區(qū)按用水量計量收費的具體標準，而對末級渠系水費的水價標準及征收使用未能作出具體決策，農(nóng)協(xié)會運行經(jīng)費的落實一度成為灌區(qū)管理和農(nóng)協(xié)會發(fā)展探究的重要課題。

2016年甘州區(qū)根據(jù)《張掖市人民政府辦公室批轉(zhuǎn)市水務局等四部門關(guān)于深化水權(quán)水價綜合改革的意見的通知》，對全區(qū)農(nóng)業(yè)水費水價進行統(tǒng)一測算監(jiān)審，全區(qū)水費實行統(tǒng)一定價，在明確農(nóng)業(yè)骨干工程水費構(gòu)成的基礎(chǔ)上，首次明確了末級渠系水費水價以斗口用水量和井口提水量統(tǒng)一按每立方米0.02元征收使用的標準，末級渠系水費改革邁出了堅實的一步，開啟了末級渠系水費與農(nóng)業(yè)灌溉水費分體管理的新時代。

2 末級渠系水費啟動運行的具體實踐

《張掖市甘州區(qū)農(nóng)業(yè)末級渠系水費收繳管理辦法》自2016年3月1日起執(zhí)行后，灌區(qū)以各次渠系委員會、灌區(qū)職工大會及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集市集會和農(nóng)民用水者協(xié)會專題會、村社一事一議等學習宣傳機會，對新水價的調(diào)整和末級渠系水費收繳管理辦法的落實做了大力宣傳，使末級渠系水費使用的靈活性、適用性優(yōu)勢得到了快速實踐和應用。

2.1 嚴格末級渠系水費收繳管理辦法持續(xù)推進執(zhí)行力度

甘州區(qū)末級渠系水費收繳管理辦法規(guī)定，末級渠系水費收入主要用于末級渠系的運行管理、維修養(yǎng)護和更新改造，協(xié)會辦公經(jīng)費、協(xié)會管水人員補助費等管理費支出不得超過30%。甘州區(qū)烏江灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會作為各村級農(nóng)協(xié)會的監(jiān)管單位，首先按各村級農(nóng)協(xié)會分設(shè)明細賬戶，?？顑Υ妫瑢？顚Ｓ?，對農(nóng)協(xié)會的經(jīng)費運行做到了?？乇Ｕ?。甘州區(qū)烏江灌區(qū)作為唯一一處泉水灌區(qū)，水費收繳困難、維修養(yǎng)護數(shù)量大且復修率高歷來都是灌區(qū)工作的重點和難點，灌區(qū)按各協(xié)會將末級渠系水費與灌溉水費分體管理、?？顚Ｓ煤?，以末級渠系水費收繳積極的農(nóng)協(xié)會進行示范帶動，嚴格按規(guī)定的維修費與管理費比例及時投入當年末級渠系維修，對管理人員工資補貼及維修費用按時核算發(fā)放，通過促進、爭先、對比方式激發(fā)了農(nóng)協(xié)會對農(nóng)業(yè)灌溉水費收繳和末級渠系水費使用的主動性，群眾對灌溉水費與末級水費的用途認識有了積極改進，使農(nóng)協(xié)會提升了末級渠系水費持續(xù)推進的執(zhí)行力。

2.2 以農(nóng)業(yè)灌溉水費足額征收促進末級渠系水費的收繳使用

1）以甘州區(qū)農(nóng)業(yè)末級渠系水費收繳管理辦法的優(yōu)越性促進農(nóng)業(yè)水費收繳，對未交清農(nóng)業(yè)灌溉水費的單位不得報賬列支末級渠系維修水費。農(nóng)業(yè)水費未交清，意味著末級渠系就不能及時維修，迫使農(nóng)協(xié)會對農(nóng)業(yè)水費的繳納認識有了較大提高，也使烏江灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水費收繳拖欠率顯著下降，農(nóng)業(yè)灌溉水費收繳入庫額已由2015年以前的340萬元至2019年底提升到700萬元，突顯了農(nóng)業(yè)灌溉水費與末級渠系水費分體管理這一舉措的優(yōu)勢和活力，在灌區(qū)管理和農(nóng)協(xié)會發(fā)展中起到了雙推雙促作用。

2）以末級渠系水費投入的最大化促進農(nóng)協(xié)會維修養(yǎng)護快速發(fā)展是末級渠系水費分體管理最突出的特色。對斗渠以下末級渠道、水閘車橋、機井設(shè)施等維修項目及時批復維修、對多年來無法解法的管水人員工資補貼按期支付，這一突出特色調(diào)動了農(nóng)協(xié)會管理服務的積極性，使農(nóng)協(xié)會管理范圍內(nèi)的末級渠系維修得到了快速發(fā)展。在2016年前灌區(qū)末級渠系水費與農(nóng)業(yè)灌溉水費混為一體，末級渠系維修一直處于向水管單位“等靠要”的狀態(tài)，末級渠系水費分體管理改革使末級渠系水費從零基礎(chǔ)啟動逐年上升，至2019年底當年已投入使用支付32萬元之多，在末級渠系水費維修帶動下，農(nóng)協(xié)會對水價改革的抵觸情緒逐步化解，田間工程運行維修更加積極及時，管護責任顯著提高，對水利管理單位收繳灌溉水費的支持度明顯提升，達到了農(nóng)協(xié)會運行與灌區(qū)水利改革共同推進的效應。

2.3 以末級渠系維修養(yǎng)護成效帶動灌區(qū)管理和農(nóng)協(xié)會的健康發(fā)展

灌區(qū)農(nóng)協(xié)會在監(jiān)管末級渠系水費維修工作中，烏江灌區(qū)首先探索性制定了末級渠系水費維修申報程序及實施要求，堅持末級渠系水費的使用原則、使用范圍和驗收管理等各項措施落地生根，對不符合末級渠系水費維修使用原則的申請項目，退回由村社一事一議處理，最大限度發(fā)揮了末級渠系水費的維修補償作用。多年來老化漏水的斗農(nóng)渠加固段維修、機井配電設(shè)施更新、田間水閘車橋修復改造、協(xié)會管理人員工資補貼等一大批資金的落實，有力促進了農(nóng)協(xié)會的健康運行。經(jīng)2016年申請完成末級渠系維修實踐，2017～2019年度維修主動性空前高漲，從農(nóng)協(xié)會運行管理職責層轉(zhuǎn)變了維修養(yǎng)護長期依賴水利管理單位的思想，使農(nóng)協(xié)會自有經(jīng)費自我管理服務的理念融入到農(nóng)協(xié)會自我發(fā)展壯大的實踐中。積極申請維修項目的農(nóng)協(xié)會由2016年的4家至2019年上升到16家，農(nóng)協(xié)會主動參與末級渠系水費維修運行的有效實踐，對斗農(nóng)渠沉陷坍塌漏水處理、田間設(shè)施完好率快速提高帶來了強勁動力，創(chuàng)造了改革發(fā)展空間。

3 末級渠系水費分體管理改革的成效及作用

1）末級渠系水費的獨立使用為農(nóng)協(xié)會資金籌措帶來了政策保障，凝聚了管護力量。在末級渠系水費分體管理前，農(nóng)業(yè)灌溉水費、終端水費及末級渠系水費的征收使用一直混淆不清，農(nóng)協(xié)會管理職責雖有明確分工，但因管護人員和基本經(jīng)費無法保障，勉強維修后常存在工程資金不能按期支付，管理力度和用水戶對農(nóng)協(xié)會的信任度一貫低下，凝聚力不強。末級渠系水費分體措施實施后，進一步堅定了農(nóng)協(xié)會支持水利管理改革的信心和群眾支持力，從政策層面對末級渠系水費的水價核定與使用管理提供了保障。

2）末級渠系水費為農(nóng)協(xié)會解決田間工程維修和產(chǎn)權(quán)確權(quán)管理改革夯實了基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)末級渠系是由村社（或農(nóng)民用水者協(xié)會）管理的斗渠及以下供水渠道和設(shè)施，由于泉水灌區(qū)引水水源分散、渠道級別不明顯，且灌區(qū)供水水價偏低，無法直接實施末級渠系改造，加上鄉(xiāng)村已取消農(nóng)民自籌而管理松散，致使末級渠系改造維護的投入長期不足。斗渠及以下供水渠道、建筑物設(shè)施等田間工程，作為水利行業(yè)最基本的小型水利工程，小額投資和小規(guī)模維修在水利項目建設(shè)計劃內(nèi)長期得不到重視。在末級渠系水費分體管理推動下，通過末級渠系水費的投入，維修資金與產(chǎn)權(quán)所有者得到了一一對應，促進了“誰用、誰管、誰修”等責任的落實，為水利綜合改革和小型水利工程產(chǎn)權(quán)打開了新局面，提高了小型水利工程產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作的實效。

3）末級渠系水費實行報賬制及各項使用比例的合理確定，規(guī)范了農(nóng)協(xié)會管理人員管控行為，發(fā)揮了管理與監(jiān)督同步落實、提高管理決策水平的作用。甘州區(qū)農(nóng)業(yè)末級渠系水費收繳管理辦法不僅明確了使用范圍與核銷比例，并確定末級渠系水費由農(nóng)協(xié)會負責征收，水管單位監(jiān)督使用這一管控舉措。資金保障和管理有效是農(nóng)協(xié)會存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，因資金難落實導致多數(shù)農(nóng)民用水組織管理不規(guī)范、管理措施松散，形成了農(nóng)協(xié)會名存實亡、協(xié)會管理人員不履行職責等不作為不擔當現(xiàn)象。末級渠系水價和使用范圍的確定，對農(nóng)協(xié)會管理中過分依賴水利管理單位的行為進行了規(guī)范，有效提高了農(nóng)協(xié)會管理人員依法依規(guī)辦事、規(guī)范化管理的水平。

4）末級渠系水費的靈活性、適用性等優(yōu)勢增強了農(nóng)協(xié)會對水利改革發(fā)展的推動力。末級渠系因具有規(guī)模小分布零散的特點，而灌區(qū)改造和水利項目建設(shè)都具有程序復雜、審批周期長、投資規(guī)模限制等因素，使末級渠系維修改造長期處于帶病運行狀態(tài)，進而影響了水資源利用率的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)效率的降低。末級渠系水費通過對田間工程等設(shè)施的維修，其單位維修工程量小，隨時發(fā)生可隨時確認，能及時解決問題，資金投入使用的審核、結(jié)算支付程序簡便，其快捷、便利、高效等靈活性、適用性得到了廣大用水戶和農(nóng)協(xié)會的首肯，是水價綜合改革的成功舉措，為農(nóng)協(xié)會發(fā)展增添了新動力。

5）末級渠系水費的有效使用，理順了灌區(qū)水管理單位與農(nóng)民用水者協(xié)會協(xié)作運行機制，有利于提高灌區(qū)管理效益的正常發(fā)揮。灌區(qū)水管單位不僅擔負著干支渠等骨干工程的管護責任，也是灌溉水費收繳管理和保障用水安全的主要責任人，農(nóng)民用水者協(xié)會的健康運行，化解了群眾用水中的灌溉矛盾和水事糾紛、緩解了水管單位水利工程維修改造壓力，使水利管理能將更多的精力物力投入到保障安全、提高灌溉水利用率及農(nóng)協(xié)會監(jiān)管方面，對灌區(qū)管理效益的提升起到了有效的助推作用。

4 提高末級渠系水費規(guī)范化的監(jiān)管措施和對策

末級渠系維修管理是灌區(qū)管理的重要組成部分，更是農(nóng)民用水者協(xié)會履行職責的重要途徑，管好用好水工程、保障末級渠系水費合理使用、推進水價綜合改革是新時代水利改革對運行管理提出的新要求。為完善末級渠系水費監(jiān)管措施，規(guī)范農(nóng)協(xié)會運行管理行為，烏江灌區(qū)在三年的實踐中對末級渠系水費維修使用監(jiān)管程序和要求積累了有效探索。

4.1 嚴格落實使用原則，規(guī)范監(jiān)管行為

末級渠系水費使用實行先收后支原則，支出實行報賬制，是甘州區(qū)農(nóng)業(yè)末級渠系水費收繳管理辦法的具體要求，也是避免用水戶挪用或拖欠末級渠系水費或與農(nóng)業(yè)灌溉水費相混淆的重要舉措。先收后支原則既體現(xiàn)了末級渠系水費由農(nóng)協(xié)會征收管理的屬性，又規(guī)范了末級渠系水費與農(nóng)業(yè)灌溉水費征管方面實行收支兩條線，相互促進，雙重監(jiān)督的行為。支出實行報賬制是避免末級渠系水費不合理開支的有效措施，是促進農(nóng)協(xié)會規(guī)范化運行的必要監(jiān)管手段。

4.2 對使用范圍做到精細規(guī)范，提高資金使用效益

斗渠及以下供水工程和設(shè)施的運行管理、維修養(yǎng)護、小范圍的更新改造，協(xié)會建設(shè)費用及協(xié)會管水人員工資補助等都是末級渠系水費的列支范圍。小規(guī)模小范圍更新改造易控制在斗農(nóng)毛渠單項改造長度500m以內(nèi)、單項（單座）投資總額小于2萬元以下；對于規(guī)模大于500m或單項投資過高的斗農(nóng)渠等設(shè)備維修改造維修項目，應提交灌區(qū)水管單位申請水利資金列項解決；屬于新建、或無水權(quán)配置計劃的用水面積供水設(shè)施則不準啟用末級渠系水費進行維修；對于田間農(nóng)毛渠清淤、退水溝疏浚等土方開挖工程，易于全體群眾集中勞力突擊實施的項目，應組織群眾投工投勞完成，以利于減輕末級渠系水費承受壓力；農(nóng)協(xié)會管水人員工資補助應落實出工考勤登記制度公開統(tǒng)（主要管水人員工資不得超過上年度末級渠系水費收繳總額的1.0%）；各類維修改造項目須提出工程量預算清單，便于單價核算和總價控制。通過上述各項精細措施的落實，使有限的末級渠系水費在農(nóng)協(xié)會管理中起到精準施策，投資高效、規(guī)范運行的作用。

4.3 規(guī)范農(nóng)協(xié)會維修工作相關(guān)程序和內(nèi)容

末級渠系維修資金雖然數(shù)額小，時間短、程序簡單，但維修申報手續(xù)、質(zhì)量監(jiān)管、驗收管理、結(jié)算支付及資料建檔也是農(nóng)協(xié)會建設(shè)的重要內(nèi)容，對其實施程序和內(nèi)容進行規(guī)范，也是農(nóng)協(xié)會自我監(jiān)督、完善服務、積累經(jīng)驗的必然要求。

1）村級農(nóng)協(xié)會向灌區(qū)農(nóng)協(xié)會提出維修建設(shè)申請，并提交相關(guān)說明資料或附件：包括維修項目名稱、地點、建設(shè)內(nèi)容、“一事一議”村民代表征求意見表、基層水管站對農(nóng)業(yè)灌溉水費及末級渠系水費的清繳情況證明資料，做到實事清楚、目標明確。

2）基層水管站對申請維修項目初步勘查后提出是否建設(shè)的意見建議：水管站對協(xié)會申請末級項目要做出同意或不予維修的具體意見及原因，同意建設(shè)的項目應做出資金預算和維修方案。

3）灌區(qū)協(xié)會對基層水管站上報的維修意見或報告進行審核批復：核實維修改造規(guī)模、核定維修方案及控制資金、提出指導意見。

4.4 落實維修改造管理措施

1）村級農(nóng)協(xié)會在灌區(qū)協(xié)會批復后對實施項目進行公示，在公示期間選擇確定信譽良好的承包人。

2）承包人簽訂勞務承包協(xié)議并作出工期保證和勞務費支付方面的相關(guān)承諾，科學安排施工工期，落實工程質(zhì)量職責。

3）農(nóng)協(xié)會確定項目監(jiān)管責任人對施工質(zhì)量進行現(xiàn)場監(jiān)管，基層水管站協(xié)助落實技術(shù)指導與質(zhì)量檢查管理。

4.5 做好維修項目完工驗收和資金結(jié)算支付

1）基層水管站、村級協(xié)會相關(guān)負責人會同施工承包人組成驗收小組對完成內(nèi)容進行現(xiàn)場驗收與計量，形成維修項目完成內(nèi)容的工程量鑒證資料，做到維修項目真實有效。

2）村級農(nóng)協(xié)會向灌區(qū)農(nóng)協(xié)會提交維修項目報賬結(jié)算清單，做到村級農(nóng)協(xié)會、水管單位、灌區(qū)協(xié)會分級負責、監(jiān)管到位。

3）灌區(qū)農(nóng)協(xié)會專業(yè)管理人員對維修項目報賬結(jié)算清單與維修申請進行對比審核，對符合維修要求的維修資金在結(jié)算清單上進行簽字確認。

4）村級農(nóng)協(xié)會依據(jù)灌區(qū)農(nóng)協(xié)會審核確認的結(jié)算資金，編制完工結(jié)算支付證書（由村級農(nóng)協(xié)會、基層水管站、承包負責人、灌區(qū)財務負責人簽字），開具增值稅普通發(fā)票向灌區(qū)協(xié)會進行資金報賬支付。

5）灌區(qū)農(nóng)協(xié)會對村級農(nóng)協(xié)會維修結(jié)算資料統(tǒng)一歸檔保存。

5 結(jié)論

末級渠系水費分體管理，從根本上落實了農(nóng)協(xié)會良性運行的資金保障，發(fā)揮了末級渠系水費維修在農(nóng)協(xié)會創(chuàng)新發(fā)展中的助推作用，是新時代水價綜合改革的成功舉措,規(guī)范農(nóng)協(xié)會維修資金使用管理和監(jiān)管行為，建立與灌區(qū)水利管理工作相協(xié)調(diào)的末級渠系水費運行監(jiān)管機制，是解決農(nóng)協(xié)會自身建設(shè)能力軟弱問題的有效辦法，是實現(xiàn)水利管理與農(nóng)協(xié)會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、提高末級渠系維護管理和用水效率的必經(jīng)之路。