PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理問題及改進(jìn)研究

舒冰

（中交上海航道局有限公司，上海200002）

1 引言

PPP 模式起源于國外，主要由政府與私人組織或企業(yè)在締結(jié)契約的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，以緩解政府財(cái)政資金的壓力，是一種新型的融資合作方式[1]。我國自2014 年開始在全國范圍內(nèi)推廣PPP 模式，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門也頒布了一系列文件進(jìn)行指導(dǎo)，在一定程度上推動(dòng)了地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，也帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，國內(nèi)PPP 項(xiàng)目工程模式仍處于初步發(fā)展階段，在應(yīng)用PPP 模式中仍存在不少問題?；诖?，本文對(duì)PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理問題進(jìn)行了研究，并探討了改進(jìn)策略，對(duì)提高PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量具有積極的意義。

2 現(xiàn)階段PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理問題

PPP 項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目有著明顯的區(qū)別，實(shí)質(zhì)為公私合營項(xiàng)目模式，私營合作方根據(jù)特許權(quán)協(xié)議中的規(guī)定地方運(yùn)營項(xiàng)目，私營合作方與政府實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，PPP項(xiàng)目建設(shè)管理仍存在以下問題。

2.1 政府以及私營合作方?jīng)]能適應(yīng)角色轉(zhuǎn)換

PPP 項(xiàng)目是政府與私營企業(yè)共同合作，項(xiàng)目管理難度進(jìn)一步增加，在實(shí)際管理過程中，雙方在管理范圍、形式、程序等方面沒有明確的劃定。例如，由于政府管理部門與私營合作方?jīng)]有全面、客觀地分析項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與問題等，導(dǎo)致政府管理部門需要承擔(dān)責(zé)任以外的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也不利于政府與私營合作方進(jìn)一步開展合作。與此同時(shí)，由于私營合作方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的限制、私營企業(yè)對(duì)項(xiàng)目工程不夠了解，所以，在項(xiàng)目建設(shè)與管理過程中容易出現(xiàn)意外與問題，當(dāng)問題無法及時(shí)得到解決時(shí)，PPP 項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度勢(shì)必會(huì)受到影響，也無法按期履行合作協(xié)議的內(nèi)容，在一定程度上影響了企業(yè)的信譽(yù)，也使項(xiàng)目在實(shí)際工程項(xiàng)目管理中出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素[2]。整體看來，PPP 項(xiàng)目建設(shè)中政府與私營合作方對(duì)新管理角色的不適應(yīng)嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)管理質(zhì)量與效率。

2.2 PPP 項(xiàng)目管理體系不健全

政府與私營企業(yè)在合作過程中沒有對(duì)原管理體系進(jìn)行調(diào)整，仍沿用以往的管理思路與管理體系。一方面，不同的PPP項(xiàng)目建設(shè)條件、區(qū)域環(huán)境存在明顯的差異，且項(xiàng)目建設(shè)類型與要求也有明顯的不同，因此，對(duì)不同的項(xiàng)目應(yīng)采用不同的管理方法與要求，若一味地沿用傳統(tǒng)的管理體系，勢(shì)必會(huì)影響項(xiàng)目管理效果。另一方面，近年來國內(nèi)建筑行業(yè)發(fā)展迅速，建筑理念、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不斷變化，而現(xiàn)有的管理體系卻并未跟上建筑理念的發(fā)展速度，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本上升，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)加大，與項(xiàng)目建設(shè)引入PPP 模式目的相悖。

2.3 項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制不完善

由于PPP 項(xiàng)目基于合同、協(xié)議的一項(xiàng)合作，雖然企業(yè)與政府在簽訂合同時(shí)會(huì)明確雙方的職責(zé)，如資金投入、政策補(bǔ)貼等，但并未明確政府政策資金補(bǔ)貼數(shù)量或優(yōu)惠力度，加之部分情況下沒有安排專人跟進(jìn)有關(guān)工作，造成合作企業(yè)需要承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因?yàn)閲鴥?nèi)PPP 模式價(jià)格體系不完善、價(jià)格信息不對(duì)稱現(xiàn)象，影響了私營企業(yè)合作收益的穩(wěn)定性，以及合作企業(yè)的合作動(dòng)機(jī)與積極性，也使社會(huì)上其他想加入的企業(yè)望而卻步。

3 PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理改進(jìn)策略

3.1 合理轉(zhuǎn)換合作雙方角色

政府與私營承包商是PPP 項(xiàng)目運(yùn)行的兩大主體，為了使PPP 項(xiàng)目高效運(yùn)行，政府與私營承包商需要盡快適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，使二者可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，保證PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理工作得到落實(shí)。在PPP 模式中，為了進(jìn)一步降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目企業(yè)需要積極與施工承包商溝通與協(xié)調(diào)，使施工承包商可以嚴(yán)格按照項(xiàng)目要求進(jìn)行施工，重視項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理與質(zhì)量管理工作。與此同時(shí)，為了規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目企業(yè)還可以利用商業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，為作業(yè)人員投保還可以節(jié)約風(fēng)險(xiǎn)成本。

在PPP 模式下，私營承包商還可以利用自身技術(shù)、資金優(yōu)勢(shì)為政府提供市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的咨詢服務(wù)，加強(qiáng)與政府的聯(lián)系，不斷完善PPP 項(xiàng)目投資融資機(jī)制，使私營承包商能夠更好地參與到項(xiàng)目建設(shè)管理過程中。而政府也應(yīng)積極回應(yīng)私營承包商，主動(dòng)、積極與其聯(lián)系，減少政府與私營承包商之間信息不對(duì)稱情況，使二者資源可以共享，可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提高PPP 項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

為了使政府與私營承包商盡快適應(yīng)角色，保持良好的合作關(guān)系，政府部門應(yīng)盡快建立聯(lián)動(dòng)部門，選拔或從社會(huì)上聘用專業(yè)人員組建一支PPP 項(xiàng)目建設(shè)工作小組，專門負(fù)責(zé)與項(xiàng)目企業(yè)對(duì)接，積極參與項(xiàng)目全生命周期管理中，盡可能地保證輔助權(quán)與主導(dǎo)權(quán)都處于平衡狀態(tài)。同時(shí)，雙方還需要在合作過程中明確管理角色，確定各項(xiàng)工作的主要負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)管理角色的無縫切換，保證管理的有效性與全面性，從而保證項(xiàng)目施工進(jìn)度與建設(shè)質(zhì)量。

3.2 建立健全項(xiàng)目管理體系

針對(duì)政府與私營承包商在合作過程中仍沿用以往的管理思路與管理體系、現(xiàn)有項(xiàng)目管理體系不完善的問題，政府與私營承包商需要加強(qiáng)合作，共同建設(shè)與完善項(xiàng)目管理體系。在實(shí)際工作中，政府以及承包項(xiàng)目的企業(yè)都需要細(xì)致地去調(diào)查與了解建設(shè)項(xiàng)目的周邊環(huán)境、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)類型、施工要求等，在此基礎(chǔ)上確定基本管理思路。之后，政府以及項(xiàng)目企業(yè)分別對(duì)各自現(xiàn)階段使用的管理體系進(jìn)行分析，刪除現(xiàn)有管理體系中不合理、不適應(yīng)的部分，并根據(jù)實(shí)際建設(shè)增加管理體系中缺乏的部分。在這一過程中，項(xiàng)目企業(yè)還需要就PPP 項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用到的新理念、新技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)等調(diào)整管理制度，使管理體系可以較好地適用于各個(gè)施工環(huán)節(jié)，從而確保項(xiàng)目施工過程中受到有效的監(jiān)管與控制。

3.3 完善項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制

為了保障PPP 模式下合作雙方的權(quán)益，首先要完善政府資金投入制度。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段PPP 項(xiàng)目的政府資金投入不應(yīng)超過財(cái)政支出總額的10%。在這一過程中，還需要參考地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、政府償債能力等數(shù)據(jù)確定地方財(cái)承的比例[3]。其次，政府還應(yīng)發(fā)揮職能作用，健全價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。政府部門應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、地方經(jīng)濟(jì)水平、資源等因素確定差異化的價(jià)格形成方式，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，盡可能減少政府干預(yù)。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，為了保證私營企業(yè)合作收益的穩(wěn)定性，有關(guān)部門還應(yīng)完善價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，利用互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)使調(diào)價(jià)過程的公開、透明，在調(diào)價(jià)時(shí)積極與對(duì)方溝通，其實(shí)保障多方利益。

4 結(jié)語

PPP 模式在我國項(xiàng)目建設(shè)中應(yīng)用的時(shí)間不長，仍處于探索階段，缺乏經(jīng)驗(yàn)，造成PPP 項(xiàng)目建設(shè)管理中存在政府以及私營合作方?jīng)]能適應(yīng)角色轉(zhuǎn)換、項(xiàng)目管理體系不健全、項(xiàng)目投資回報(bào)與收入機(jī)制不完善等問題。政府與行業(yè)需要高度重視這些問題，盡快完善相應(yīng)的管理制度與政策，加大對(duì)PPP 模式的研究，不斷完善PPP 項(xiàng)目投資融資機(jī)制，從而推動(dòng)我國建筑行業(yè)的發(fā)展。