公路工程PPP項目風(fēng)險管理研究

周劍榮

（中交第三航務(wù)工程局有限公司，上海200032）

1 公路工程PPP項目風(fēng)險概述

PPP項目一般實施周期長、前期工作量巨大、資金投入量大、利益相關(guān)方較多，相較于傳統(tǒng)現(xiàn)匯項目，其管理難度更大，面臨的風(fēng)險更為復(fù)雜?，F(xiàn)以公路工程PPP項目的全壽命周期為主線，項目面臨的重要風(fēng)險概括為：（1）前期風(fēng)險（合法合規(guī)性、征地拆遷、審批延誤等風(fēng)險）；（2）建設(shè)期風(fēng)險（籌資風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、工程建設(shè)類風(fēng)險、工程變更風(fēng)險等）；（3）運(yùn)營期風(fēng)險（運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)變化、市場需求變化、收費(fèi)變更、稅務(wù)等風(fēng)險）；（4）交付風(fēng)險。

本文主要結(jié)合公路工程PPP項目特點，就合法合規(guī)性風(fēng)險、融資風(fēng)險、工程建設(shè)類風(fēng)險、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險、稅務(wù)風(fēng)險進(jìn)行分析和研究。

2 合法合規(guī)性風(fēng)險

2.1 風(fēng)險內(nèi)容

合法合規(guī)性風(fēng)險內(nèi)容指由于項目報批、規(guī)劃、招采、報建等環(huán)節(jié)程序的合法性，以及項目實施模式包括項目投資回收的保障模式，稅收、土地等優(yōu)惠，補(bǔ)償政策等的合法性。合法合規(guī)性文件的不完善宜導(dǎo)致項目實施障礙甚至停擺等風(fēng)險。

2.2 風(fēng)險案例

案例A：某公路PPP項目的一座大橋跨四級航道，施工圖設(shè)計后，業(yè)主未辦理航評手續(xù)。該項目主橋橋墩施工完成后，市航道管理部門下發(fā)了停工通知，要求辦理航評手續(xù)。由于航道由四級調(diào)整為三級，大橋的通航凈寬和凈高不滿足70m×7m的管理要求，橋梁的主橋位置需要抬高，大橋施工因此停工數(shù)月，工期和經(jīng)濟(jì)損失較大。

案例B：某公路PPP項目已辦理環(huán)評手續(xù)，項目進(jìn)入施工階段。環(huán)保執(zhí)法單位在檢查過程中發(fā)現(xiàn)，該項目在環(huán)評策劃中，混凝土、水穩(wěn)、瀝青和梁板均考慮外購，未考慮相關(guān)臨時工程（攪拌站）的環(huán)境評價。因項目實際施工需要現(xiàn)場建站，生產(chǎn)混凝土等材料，由于環(huán)保手續(xù)有瑕疵，不能按時建站，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。

2.3 風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于合法合規(guī)性風(fēng)險的防范措施有以下3點：

1）社會投資人應(yīng)高度重視合法合規(guī)性手續(xù)，不僅要滿足項目有手續(xù)，還要檢查相關(guān)手續(xù)是否完善，和項目的實施是否匹配。

3）在合同談判的過程中，建議約定項目合規(guī)性風(fēng)險由政府方承擔(dān)，包括項目立項、報建等各個環(huán)節(jié)審批的獲得，以及項目采購方式、政府擔(dān)保、優(yōu)惠政策、補(bǔ)貼方案、政府方參股下的項目公司組建等的合法性負(fù)責(zé)，若因合規(guī)性問題導(dǎo)致項目終止、進(jìn)度延誤、成本增加等不利影響，由政府方承擔(dān)該風(fēng)險并對社會資本方進(jìn)行合理補(bǔ)償。

3 籌資風(fēng)險

3.1 風(fēng)險內(nèi)容

籌資風(fēng)險是指由于市場原因或社會資本方自身資金實力、融資能力變化、融資結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理導(dǎo)致的資金籌措困難，從而影響項目正常實施的風(fēng)險。

3.2 風(fēng)險案例

案例C：某公路PPP項目中標(biāo)單位為某央企的三級公司，項目資本金及融資額在建設(shè)期不計回報，在運(yùn)營期的回報率為4.9%，項目條件一般。隨著市場資金面的緊張，綜合考慮到該央企三級公司的資信，按照4.9%的利率，多家銀行均不同意放款，該項目最終因籌資問題導(dǎo)致項目失敗。

案例D：某公路PPP項目，總投資約10億元。資金來源共3個渠道，項目資本金占25%，省補(bǔ)資金占20%，銀行融資占55%。由于省交通廳綜合計劃部門全盤考慮，新項目實施第一年往往投資金額較少，年初在審批全省各項目省補(bǔ)資金計劃時，該項目批復(fù)的金額非常少。由于項目資本金多用于前期費(fèi)用，先期實施的子項目省補(bǔ)資金占比較大，省補(bǔ)資金撥付的滯后已影響到項目的正常投資節(jié)奏，項目面臨資金短缺的風(fēng)險。

3.3 風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于籌資風(fēng)險的防范措施有以下3點：

1）在項目的運(yùn)作和推進(jìn)過程中，注重項目的合法合規(guī)性手續(xù)，同時，完善項目審批、招投標(biāo)、成立項目公司等各項流程，以滿足金融機(jī)構(gòu)的審查要求。

2）根據(jù)項目實際，綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)、投資模式及資金渠道等綜合因素，通過合理資本結(jié)構(gòu)和多元化的籌資機(jī)制，緩釋財務(wù)風(fēng)險，保障項目籌資活動的順利進(jìn)行。

百綠特高9002、百綠特高9001、百綠特高7006、百綠特高 0017、百綠特高 7001、百甜 9001、百甜9003、百甜9005、百甜9006、百甜0018、百甜9011、綠巨人、大力士共13個高粱品種，均由隴西縣種子公司提供，試驗用農(nóng)家肥為充分腐熟發(fā)酵的牛羊糞，尿素、二氨和硫酸鉀由甘肅銘源農(nóng)業(yè)有限公司提供。

3）社會資本在參與PPP項目的社會競標(biāo)活動中，應(yīng)充分考慮自身的籌資能力以及融資財務(wù)費(fèi)用，理性參與市場競標(biāo)，避免資金財務(wù)費(fèi)用倒掛的現(xiàn)象發(fā)生。部分建筑企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)現(xiàn)匯項目的觀念，不僅要考慮施工效益，還要重視項目總投資及資本金的內(nèi)部收益率、投資回收期等指標(biāo)【1】。

4 工程建設(shè)類風(fēng)險

4.1 風(fēng)險內(nèi)容

工程建設(shè)類風(fēng)險是指在工程建設(shè)階段，社會資本面臨的工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、環(huán)保以及工程造價等方面的風(fēng)險。工程建設(shè)階段的風(fēng)險防范是PPP項目管控的關(guān)鍵，是保障項目產(chǎn)出質(zhì)量滿足建設(shè)期產(chǎn)出規(guī)范的重要手段。

4.2 風(fēng)險案例

案例E：某公路PPP項目由于前期進(jìn)度滯后，為保障年底通車的節(jié)點目標(biāo)，項目部采取趕工措施在冬季施工瀝青混凝土。由于溫度較低且保障措施不足，在試通車期間，混凝土路面出現(xiàn)大面積的病害。因質(zhì)量問題需要整改，該項目交工驗收推遲，項目運(yùn)營因此受到影響。

4.3 風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于工程建設(shè)類風(fēng)險的防范措施有以下3點：

1）項目公司要優(yōu)化施工組織模式，同時優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)資信和工程能力的總承包商和承建商來負(fù)責(zé)項目的工程建設(shè)，確保項目管控水平，保證項目產(chǎn)出質(zhì)量滿足要求，最大限度降低工程建設(shè)的完工風(fēng)險。

2）項目公司要加強(qiáng)工程管理力量，提升工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及造價等方面的管控水平，保障項目產(chǎn)出物的質(zhì)量要求。如項目公司要深入?yún)⑴c工程設(shè)計變更審批程序，要防范設(shè)計變更降低工程質(zhì)量等級現(xiàn)象的發(fā)生。

3）項目公司要強(qiáng)化過程管理水平，加強(qiáng)與項目各參建單位、各行業(yè)主管部門的聯(lián)系，保障項目管理始終處于較高水平。在項目管理過程中，基本鎖定項目的質(zhì)量水準(zhǔn)（竣工為優(yōu)）、安全標(biāo)準(zhǔn)（符合平安工地要求）、進(jìn)度節(jié)點（按期完成）、造價水平（規(guī)范有效），最終保障項目產(chǎn)出物的高質(zhì)量。

5 運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險

5.1 風(fēng)險內(nèi)容

運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險是指項目在運(yùn)營期，因運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)變化、市場競爭、市場需求變化、收費(fèi)價格風(fēng)險等因素，導(dǎo)致項目運(yùn)營維護(hù)的收入和成本發(fā)生變化，從而影響項目投資回收的風(fēng)險。

5.2 風(fēng)險案例

案例F：某公路PPP項目，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)為二級公路標(biāo)準(zhǔn)。在該公路通車以后，實際車流量遠(yuǎn)超設(shè)計預(yù)測量，項目公司在道路維護(hù)保養(yǎng)上的投入遠(yuǎn)超預(yù)期，但由于道路維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用在簽約時是鎖定的，項目公司面臨道路維護(hù)保養(yǎng)虧損的風(fēng)險。

5.3 風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險的防范措施有以下兩點：

1）在項目可研階段，社會資本方要充分識別影響項目運(yùn)營的因素，可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測和評估。通過PPP項目合作模式的調(diào)整，在一定程度上規(guī)避項目運(yùn)營的不確定性風(fēng)險，保障投資人的利益；通過風(fēng)險因素的預(yù)先識別，在合同中對相應(yīng)風(fēng)險予以安排具體措施。

2）項目公司需要強(qiáng)化項目運(yùn)營能力，提升項目運(yùn)營管理水平，最大程度按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)向政府方提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足績效考核要求，防止或減少因績效導(dǎo)致的扣費(fèi)。同時，項目公司在運(yùn)營期內(nèi)需細(xì)化管理，針對運(yùn)營條件變化等情況，做好運(yùn)營期間的索賠管理工作。

6 稅務(wù)風(fēng)險

6.1 風(fēng)險內(nèi)容

稅務(wù)風(fēng)險是指在項目的全生命周期內(nèi)，在項目公司設(shè)立、建設(shè)運(yùn)營直至終止的各個階段，因稅收政策變化、項目公司設(shè)立模式不同、稅務(wù)認(rèn)定等原因，引起稅務(wù)成本的變化導(dǎo)致項目效益發(fā)生變化的風(fēng)險。

6.2 風(fēng)險案例

案例G：某公路PPP項目，建設(shè)期2a，運(yùn)營期15a，項目享受“三免三減半”的稅收政策。項目建設(shè)周期短，運(yùn)營周期相對較長，成本一般需要很多年以后才能回收。一方面導(dǎo)致有效的優(yōu)惠政策因為建設(shè)期無運(yùn)營收入來源而享受不到政策，另一方面加大了企業(yè)后續(xù)運(yùn)營期間稅收政策變動帶來的風(fēng)險。

6.3 風(fēng)險防范措施

結(jié)合上述內(nèi)容，關(guān)于稅務(wù)風(fēng)險的防范措施有以下3點：

1）在項目可研階段，社會資本方在進(jìn)行稅務(wù)測算時，要考慮不同稅務(wù)處理對項目盈利水平的影響及其敏感性。要加強(qiáng)與主管稅務(wù)機(jī)關(guān)的溝通，避免因?qū)ι娑愂马椀牟煌斫猓瑢?dǎo)致項目公司在投入運(yùn)營后實際發(fā)生的稅收成本超過期初預(yù)測【2】。

2）項目公司要做好項目的稅務(wù)籌劃工作，應(yīng)對項目實施中可能存在的涉稅環(huán)節(jié)做到全面了解，掌握各項涉稅風(fēng)險并做好應(yīng)對措施，確保PPP項目各個階段平穩(wěn)運(yùn)行，將稅務(wù)風(fēng)險降到最低。

3）社會資本方需要在與政府的協(xié)議中對稅收規(guī)范性規(guī)定發(fā)生變化的風(fēng)險進(jìn)行明確約定，即由政府方承擔(dān)或者作為社會資本方調(diào)整運(yùn)營收費(fèi)的依據(jù)。

7 結(jié)語

綜上所述，在公路工程PPP項目全生命周期的風(fēng)險管理工作中，一方面，社會資本方要和政府建立密切的合作伙伴關(guān)系、科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制與利益共享機(jī)制；另一方面，社會資本方要加強(qiáng)風(fēng)險管理工作，針對公路工程的特點，系統(tǒng)地進(jìn)行風(fēng)險的識別、評估和防范，通過科學(xué)、系統(tǒng)的風(fēng)險管理工作，在事前、事中和事后采取相應(yīng)措施，保障項目順利實施。