“基層庸懶癥”的一體化治理路徑

周義程

“基層庸懶癥”作為一種隱性腐敗和新式腐敗，既存在多種表現(xiàn)形式，又是多重因素綜合作用的結(jié)果，其比顯性腐敗更具隱蔽性、欺騙性和復雜性。“基層庸懶癥”的治理是一項高度復雜的系統(tǒng)工程。徹底根治這一病癥，需拿出壯士斷腕的決心和勇氣，運用系統(tǒng)思維進行整體治理和綜合治理，一體化推進基層公職人員不敢庸懶、不能庸懶、不想庸懶的機制建設。

不敢庸懶的懲戒機制

不敢庸懶靠的是懲罰和震懾。負向激勵作為一種針對組織成員不符合組織目標或社會需要的行為加以懲戒的激勵類型，具有顯著的行為規(guī)避功能，即通過懲罰性措施來促使組織成員不敢再出現(xiàn)這類行為。為了使基層公職人員不敢庸懶，必須進一步重視和增強負向激勵的震懾作用，即要構建以懲罰為主要手段、以精準識別機制和嚴格問責機制為主要構件的懲戒機制。

建立精準識別機制。目前，不少地區(qū)和單位對庸政懶政情形都作出了探索性的界定。例如，蘇州市姑蘇區(qū)在《關于推動姑蘇干部擔當作為防治為官不為的實施辦法》中，從“有令不行、有禁不止；不敢擔當、不思進??；效率低下、敷衍塞責”等3個維度界定了21項具體“病癥”。連云港市海州區(qū)在《領導干部不作為慢作為亂作為問責暫行辦法》中，針對領導班子和領導干部列舉了9種不作為行為和10種慢作為行為。但是，現(xiàn)實與政策卻存在差距，一方面，各個地方在庸懶行為認定上既存在一定的主觀性、差異性和模糊性，又主要將問責對象定位為領導班子和領導干部，并沒有涵蓋基層所有公職人員；另一方面，中央層面關于基層公職人員庸懶行為尚未有規(guī)范的法律法規(guī)規(guī)章性的界定。因此，為了精準判別基層公職人員的庸懶行為，可考慮在中央層面出臺“基層公職人員庸懶行為識別辦法”，對能力平庸不能為、有能力卻不想為的基層公職人員的庸懶行為制定出具體、管用、可操作的判別標準，精準設計識別這類行為的方式、方法、手段。

健全嚴格問責機制。為了對庸懶型基層公職人員形成外在壓力，需要通過健全嚴格問責機制這一負向激勵機制來加大對基層公職人員庸政懶政行為的懲處力度和廣度。當前，中央層面對基層公職人員庸政懶政行為還缺乏專門的問責規(guī)定。因此，可以參照《中國共產(chǎn)黨問責條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》等相關條例規(guī)定，出臺“基層公職人員庸懶行為問責辦法”，對問責標準、問責范圍、問責內(nèi)容、問責程序、問責方式、問責救濟等作出明確規(guī)定，尤其是要根據(jù)庸懶行為的情節(jié)輕重做出誡勉談話、通報批評、黨內(nèi)警告或行政警告、黨內(nèi)嚴重警告或行政嚴重警告、行政記過、開除黨籍、調(diào)整職務、降級降職、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等問責措施，讓庸懶型基層公職人員付出相應的代價。同時，可考慮與基層公職人員簽訂“戒庸戒懶”承諾書，在基層單位主要領導的承諾書中還應增加領導責任相關條款，確立單位主要領導為本單位治庸治懶第一責任人，從而讓所有基層公職人員頭上始終高懸“達摩克里斯之劍”。

不能庸懶的防范機制

不能庸懶靠的是監(jiān)督和制約。換言之，沒有完善的監(jiān)督和制約機制，庸政懶政問題就無法有效防范。為了扎牢不能庸懶的“籠子”，讓基層公職人員徹底喪失庸懶的機會，需要構建起以基層公共管理標準化機制、權力監(jiān)督機制、優(yōu)勤考核評價機制為主要構件的防范機制。

構建基層公共管理標準化機制。就基層公共管理而言，標準化是促進基層公共管理人員行為規(guī)范化、科學化、高效化的重要抓手，能夠有效地發(fā)現(xiàn)和約束不作為、假作為、慢作為等庸政懶政行為。因此，要抓緊制定基層公共管理標準規(guī)范。具體來說，一是要實現(xiàn)基層權力清單的精細化，即在梳理、劃定和公開基層政府和所屬工作部門公共權力的基礎上，進一步將每個基層公職人員行使的公共權力界定清楚并公之于眾。二是要實現(xiàn)基層責任清單的個人化，即在科學劃分基層政府和所屬工作部門的具體責任事項基礎上，進一步將責任劃歸到每個具體崗位和所在崗位的每個公職人員并向社會公布。三是要實現(xiàn)具體事項的標準化，即要詳細規(guī)定各個具體事項的辦事時限、辦事程序、質(zhì)量要求、違反標準的責任等，定期檢查完成情況和做好通報工作，并通過網(wǎng)站、辦公場所、微信等載體進行全面公開。在出臺基層公共管理標準規(guī)范的基礎上，要完善標準執(zhí)行的監(jiān)督檢查追責相關制度，做到一切工作有標準、一切標準有監(jiān)督、一切監(jiān)督有公開，從而讓拖延緩辦、應辦不辦等行為無處遁形。

健全權力監(jiān)督機制。一是強化任前監(jiān)督。延展考察鏈條，從領導者、普通工作人員、服務對象等渠道多角互證式地認識考察對象，特別是要高度重視服務對象的意見，從而切實把好入口關，堅決防止“帶病上崗”和“帶病提拔”。二是完善任中監(jiān)督。尤其是對基層主要領導要實現(xiàn)八小時之內(nèi)監(jiān)督與八小時之外監(jiān)督相結(jié)合的無縫隙監(jiān)督。為此，需要構建組織監(jiān)督的協(xié)同配合機制，讓組織、人事、紀檢、監(jiān)察等部門形成監(jiān)督合力。三是加強群眾監(jiān)督。懶政現(xiàn)象中尤為突出的是，部分基層領導只對招商引資等容易帶來顯著政績的事“勤”，而對群眾關于垃圾處理、鄰里糾紛、噪音擾民等日常生活訴求這類難以帶來政績的“瑣事”則“懶”；部分基層公職人員只對領導交辦的事“為”，而對群眾的事就“懶”。因此，必須讓群眾擁有監(jiān)督這類公職人員的有效途徑和手段。為了更加高效地助推群眾監(jiān)督庸政懶政行為，應當將傳統(tǒng)的來信來訪來電反映問題和開展監(jiān)督方式與網(wǎng)站、微博、微信公眾號、手機客戶端等新媒體手段有機整合起來，努力實現(xiàn)線上線下監(jiān)督一體化，不斷提升群眾監(jiān)督的暢通度和便捷度，著力打通群眾監(jiān)督最后一公里。在經(jīng)由暢通群眾監(jiān)督渠道而獲得更多問題線索的同時，為了確保真正做到更加重視群眾反映的問題線索，并堅持一查到底、絕不姑息，必須進一步完善問題件首辦責任制、辦事公開制等問題受理機制。

建立優(yōu)勤考核評價機制。中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領導干部考核工作條例》，明確要求“鼓勵先進、鞭策落后，推動能上能下，促進擔當作為，嚴厲治庸治懶”。為了更好地落實這一要求，應當借鑒“勤廉指數(shù)”測評的相關做法，將基層公職人員“優(yōu)政”“勤政”情況納入考核范圍，防止干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣。在考評主體的選擇上，要引入服務對象評價，讓服務對象評判公職人員的工作表現(xiàn)，提高服務對象的評價結(jié)果在考核評價中的權重。強化考核評價結(jié)果的科學運用，形成公布評價結(jié)果、對照問題進行整改、反饋整改結(jié)果的評價—整改—反饋持續(xù)改進鏈條，對敢于擔當、主動作為、實績突出的基層公職人員進行職務職級晉升、薪酬晉級、獎金發(fā)放、榮譽授予等物質(zhì)激勵和精神激勵，對庸政懶政的基層公職人員公開曝光和問責，促使那些動力不足“不想為”、擔當不足“不敢為”、能力不足“不能為”的基層公職人員沒法“混日子”。

不想庸懶的保障機制

不想庸懶靠的是內(nèi)在動機、工作本領、外在獎勵和關心愛護。為了使基層公職人員增強不想庸懶的思想自覺，需要著力構建以教育培訓機制、正向激勵機制、容錯糾錯機制為主要構件的保障機制。

健全教育培訓機制。一是高度重視公共服務動機教育。所謂公共服務動機，是指基于以人民為中心的理念，自覺地通過處理公共事務來為人民服務的利他性動機，其具有排除個人私利性、利他性、服務性和無私奉獻性等特質(zhì)。公共服務動機作為一種內(nèi)在激勵的手段，直接關系到基層公職人員能否充分激發(fā)并持久保持干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動力。公共服務動機缺乏，人性中的自利、懶惰等陰暗面就會支配著基層公職人員的行為，這是造成庸政懶政的深層次原因。有鑒于此，應開設相關專題講座，以經(jīng)典導讀、政策解讀、先進典型案例剖析內(nèi)容的學習培訓來促使基層公職人員消除“官本位”觀念，并將自身角色定位為人民的“公仆”。為了更加有效地培育和提升基層公職人員的公共服務動機，可考慮出臺“基層公職人員公共服務動機培育辦法”。二是著力加強警示教育。通過新聞媒體公開曝光庸政懶政的負面典型，用反面案例來促使基層公職人員警覺警醒，使他們“心有所畏、行有所止”。三是精準開展知識能力培訓。部分基層公職人員由于知識欠缺、能力不足等“本領恐慌”問題，出現(xiàn)了即使主觀上想作為而實際上卻“不會為”的客觀庸懶現(xiàn)象。因此，應堅持“缺什么補什么”的原則，以基層公職人員知識和能力中的“短板”為培訓重點，及時開展崗位業(yè)務知識和能力的精準培訓，通過研討式學習、案例式教學、現(xiàn)場教學等手段切實彌補他們知識和能力的不足。

完善正向激勵機制。正向激勵作為一種對組織成員符合組織目標或社會需要的行為加以獎勵的激勵類型，對激勵對象具有顯著的行為強化和引導功能。當然，從現(xiàn)實層面看，還存在基層公職人員工作任務繁重、正向激勵偏少的問題?；鶎幼鳛橹袊畬蛹壍奈捕?，需要承接來自各級各部門的工作任務，即要用“一根針”去穿上面放下來的“千條線”。相對于中層和高層公職人員而言，基層公職人員尤其是其中普通公職人員的升遷空間十分有限。不僅如此，在基層公職人員中，普通公職人員的工資福利待遇因職務職級的限制而相對較少，與基層領導的收入分化嚴重。這既導致基層領導“失去了調(diào)動、支配和激勵普通公務員工作積極性的杠桿”，又在客觀上造成部分基層公職人員尤其是普通公職人員“不想為”，甘做“僵尸官”。針對這一因外在激勵力量不足而不想干事的主觀庸懶現(xiàn)象，有必要建立正向激勵機制來提升基層公職人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。為此，一方面，要認真貫徹落實《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟分兴鶑娬{(diào)的“重實干重實績的用人導向”，讓敢于擔當、勇于負責、勤奮工作、干出實績的基層公職人員獲得晉升；另一方面，要嚴格執(zhí)行《公務員職務與職級并行規(guī)定》，暢通基層公職人員晉升渠道，打破“基層天花板”效應。此外，從物質(zhì)激勵層面來說，可建立獎金制度，讓收入建立在實績之上，對取得良好實績、主動擔當作為的基層公職人員進行一定的物質(zhì)獎勵。

落實容錯糾錯機制。不少基層公職人員面臨著“問責多、風險高”的窘境。例如，安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、維護穩(wěn)定、脫貧攻堅等都是容易遭遇問責甚至被一票否決的領域，部分基層公職人員因為擔心遭遇“多做多錯、少錯少錯、不做不錯”等逆淘汰問題，所以從理性自利和風險厭惡的角度出發(fā)，遵循“寧可不做，也不能出錯”和“不求有功，但求無過”的“不出事”邏輯，甘愿做“太平官”。針對這一因擔心犯錯并擔責而“不敢為”的主觀庸懶現(xiàn)象，有必要全面貫徹習近平總書記關于“三個區(qū)分開來”的重要要求，并根據(jù)《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟分嘘P于建立容錯糾錯機制這一具體要求，推動相關機制在基層的落實落地。在機制構建過程中，一方面，要準確認識“錯”的內(nèi)涵，將其界定為“干部在改革創(chuàng)新、干事創(chuàng)業(yè)中由于主觀上的過失導致工作不能達到預期甚至造成一定損失”，從而將這種“錯”與行為本身的違法違紀區(qū)別開來。另一方面，要結(jié)合基層政府和所屬工作部門的實際情況，對容錯糾錯的情形進行量化和具體化的認定，并細化容錯免責的具體操作辦法。