新形勢下高職院校學生管理法制化問題研究

董 浩，馬 俊

（1.揚州工業(yè)職業(yè)技術學院學生工作處，江蘇揚州 225127；2.揚州工業(yè)職業(yè)技術學院海外教育學院，江蘇揚州 225127）

高職院校學生管理法制化，是高職院校法制教育和學生管理研究的重要課題，也是高職院校管理體制和治理能力現代化改革的重要內容。學生管理法制化是高職院校教育改革的大趨勢，對提升高職院校學生管理工作科學化水平具有重要作用。從2003 年開始，教育部頒布多項法規(guī)制度，明確提出“堅持依法治?！钡慕逃ぷ髦笇枷?，全面系統(tǒng)地闡述了依法治校的主要內容。隨著我國經濟社會快速發(fā)展，文化趨于多元化，高等教育走向大眾化，高職院校發(fā)展的內外環(huán)境發(fā)生了巨大變化。黨的十九大以來，我國依法治國水平不斷提升，法治理念對高職教育影響持續(xù)深入，學生的民主參與意識與自身權益保護意識不斷提高。高職院校學生管理工作在法制化建設方面存在的漏洞逐漸突出，學生與學校法制層面的矛盾糾紛時有發(fā)生。面對新的形勢，高職院校學生管理工作需要與時俱進，進一步明確法制化工作理念，強化法制化制度、程序建設，推進學生管理法制化進程。

一、高職院校學生管理法制化的現實意義

（一）學生管理法制化是實現依法治校的基礎

高職院校學生管理法制化，是學校在法律法規(guī)范圍內促進管理秩序規(guī)范化的實踐，是高職院校依法對大學生學習、生活、社會活動等各方面進行教育、服務、管理的學生管理模式和系統(tǒng)化教育體系，其目標是實現學生工作的管理理念、管理制度、管理行為、管理侵權救濟的法制化[1]。將高職院校學生管理工作納入法治框架，樹立法制化工作理念，在法制管理體制與傳統(tǒng)管理體制之間建立良好的銜接并逐步完成過渡與轉變，制定和完善學生日常行為管理規(guī)章制度，是高職院校依法履行管理職責，營造和諧校園環(huán)境，幫助學生樹立法制精神，實現依法治校的基礎。

（二）學生管理法制化是高職院校治理能力現代化的內在動因

高職院校法制化建設是學校文化傳承的保障，是大學文化精神在規(guī)章制度中的突出體現，它始終影響著高職院校治理能力的提升。一方面，高職院校治理能力現代化是學校內外部利益相關者利用學校制度和機制，不斷提升學校各項事務管理能力的過程。高職院校法制化管理能力的每一次提升，都會對高職院校治理能力產生助力作用。另一方面，高職院校學生管理法制化是學校利益相關者在精神和價值層面的支撐，法制化管理理念一旦確立，其內在價值便會自動發(fā)揮引領功能，引導他們朝著學校正確的發(fā)展目標努力，激發(fā)他們的主動性和積極性。高職院校利益相關者一旦將法制化管理理念內化于心、外化于行，就會凝聚價值共識、減少價值分歧，從而推動他們主動為實現共同目標而奮斗[2]52。

（三）學生管理法制化有助于理順學校與學生之間的法律關系

理清、理順學校與學生之間的法律關系，是進一步推進高職院校學生管理工作的基礎。我國頒布的教育法律法規(guī)，對高職院校、教師、學生各自擁有的權利和義務有比較明確的規(guī)定。一方面，高職院校是經過相關部門依法批準成立的，具有法人資格和相應的民事權利與責任，高職院校在向學生收取學費，提供教學與生活服務，以及提供人身財產安全保障時，學校與學生之間履行的是具有服務性質的合同關系。因此，雙方在發(fā)生糾紛的情況下，可以按照民事糾紛進行解決。另一方面，高職院校依法享有教育行政權和公共管理權，在法律賦予的權力范圍內，對學生行使學籍管理、學位授予等管理職能。作為行政主體，學校與學生之間存在著權利義務不對等的管理與被管理關系，這種關系符合行政法律關系的基本特征。因此，高職院校學生管理法制化能推動學校與學生進一步明確彼此之間的民事法律與行政法律關系。

（四）學生管理法制化有助于明確教師與學生之間的法律關系

我國傳統(tǒng)的師生關系以道德倫理為基礎，強調學生對教師的尊重，結果是兩者的角色定位有明顯的差別——教師享有管理學生的絕對權利，而學生只有遵從教師管理的義務。在傳統(tǒng)的師生關系中，教師與學生之間的法律關系模糊，“無論是教師還是學生都無法彰顯其作為獨立個體的‘人’的精神，因此師生之間不可能培養(yǎng)出和諧、健康、共生的良好關系”[3]16。在學生管理法制化進程中，教師和學生的法律地位是平等的，師生間的權力與義務是相對應的，教師有對學生進行教育管理的權利和義務，學生也有被教育的權利和遵守學校規(guī)章制度的義務。當教師或學生的合法權利受到另一方侵犯時，受侵犯者可以依法追究對方的法律責任。當然，現代教育體制下的師生關系雖然不再是傳統(tǒng)的“師徒如父子”的擬身份關系，具有鮮明的新時代特征，但是法治社會依然需要人倫情感，法律人格的平等不能剝離尊重教師的倫理內涵。

二、新形勢下高職院校學生管理法制化存在的不足

（一）法制化理念不明確

受傳統(tǒng)管理體制、“官本位”和“義務本位”等因素的影響，當前我國高職院校行政化管理模式依然根深蒂固，學生管理工作者法制化意識較為淡薄，法制化理念不明確。很多高職院校習慣于從教育與管理的角度審視學校與學生、教師與學生之間的關系，而較少從法律的角度看待這兩種關系。學生管理工作者往往以管理主體自居，忽略了與學生之間的平等對話和真誠交流。學生是單純的被管理者，只能被動遵守學校的規(guī)章制度，服從管理人員的指令，不能提出異議。

隨著高等教育體制改革的日趨深入，高職院校的法制化建設逐漸加強，但是學生管理工作者在功利的驅使下打的是“自主管理”的旗號，走的是“官本位”和“義務本位”的路子。在學校內部資源與利益的爭奪中，高職院校的學生管理工作往往需要服從學校大局和行政權威，傳統(tǒng)的學生管理機制和格局并沒有發(fā)生根本變化。盧荻秋說“大學組織的內外部行政權力和行政邏輯在大學的運行、決策和管理中占據著全面的主導地位”[4]，其特征為“外部政府部門對大學辦學自主權的剝奪和干預，以及大學自身行政權力和學術權力的驅動和擠壓”[4]。法制化理念的缺失，導致學生在高職院校依法治校中的主體地位無法得到保障。高職院校學生管理工作者應當及時改變觀念，主動適應時代要求，樹立服務意識，明確學生權利本位理念。如果他們固步自封，高職院校學生管理工作就會弊病叢生，寸步難行。

（二）法制化體系不健全

改革開放以來，我國制定了一系列教育法律法規(guī)，已基本形成相對完整的教育法律法規(guī)體系。但總體來說，這些法律法規(guī)的內容還不完善，完備的立體式法律體系尚未建立。從法律調整對象的角度看，有的法律法規(guī)條文表述過于抽象，操作性不強。比如《高等教育法》規(guī)定，“高等學校學生的合法權益，受法律保護”，然而學生的合法權益如何界定、如何保護，在實際操作過程中并沒有具體條文加以明確規(guī)定。法條表述的抽象性不僅使得教育法律的適用性受限，而且導致相關法律在學生管理實際中難以完全發(fā)揮其作用。從法制化管理規(guī)定的角度看，政府各層級之間制定的教育法律法規(guī)有的存在沖突，比如有的地方教育行政部門在不具備立法權限的情況下，依據學生管理實際需要，制定了超越自身權限范圍的帶有規(guī)范性質的文件。這些文件雖然在學生管理工作實踐中產生了一定的積極作用，但是與上位法沖突的情況時有發(fā)生。另外，當前高職院校學生管理法制化在體系上過于依賴行政法，專門面向學生管理工作的科學系統(tǒng)和運作有效的法制管理機制尚未形成，存在學生管理領域的法律空白，導致高職院校學生管理有時面臨無法可依的困境。同時，由于法制化體系內部結構分布不平衡，學生管理實踐急需的立法步伐顯得相對遲緩，影響了高職院校學生管理法制化進程。

（三）法制化程序不規(guī)范

行政法領域的一個基本原則是正當程序原則，該原則要求行政主體在做出影響相對人權益的行政行為時，其步驟、方式、順序和時限構成必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人、向相對人說明行為的根據和理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑，以保證所做出的行為公開、公正、公平[5]。法制化正當程序價值的根本是保證程序的正義。然而，當前高職院校學生管理中正當程序原則往往被嚴重忽視，學生管理帶有濃郁的行政權力主導色彩，缺乏學生的主體參與，導致學生管理法制化程序不規(guī)范。這一問題主要體現在三個方面：首先，學校制定學生管理制度時缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序規(guī)定，規(guī)章制度缺乏針對性和可操作性；其次，學校在公布學生管理規(guī)章制度時，公開征求意見制度沒有落到實處，缺乏公信力；最后，對學生進行處分、處理時，缺少規(guī)范的學生權益救濟程序。這些程序的不規(guī)范，直接導致學生在日常行為管理中自身權益很難得到保護。

三、新形勢下高職院校學生管理法制化路徑

（一）以人為本，法制化與人性化并重

黨的十六屆三中全會明確提出，要堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展。新形勢下，高職院校學生管理者應當重新審視學校與學生、教師與學生之間的關系，要深刻認識到學生不是被動承受管理的對象，而是學生管理工作的參與者和管理者，學生與學校在法律地位上是平等、獨立的民事主體。學生通過繳納學費享受學校提供的教育服務，與高職院校通過契約的形式構成教育服務關系。學生主體地位的變化要求高職院校學生管理工作要改變傳統(tǒng)的教育模式，樹立以人為本的管理理念。高職院校一方面要加強法制化管理意識，保障學生的權利和義務，特別是在關乎學生切身權益的規(guī)章制度的制定和學校重大發(fā)展事件的決策上，要依法賦予學生知情權、參與權、聽證權、表達權和監(jiān)督權，促使學生從被動接受管理轉變?yōu)榉e極主動參與管理；另一方面要提高人性化服務意識，尊重學生主體地位，鼓勵學生個性化發(fā)展，尊重學生的自由意志和權利訴求，激發(fā)學生的自主性和能動性，加強管理彈性，避免以剛性制度強迫學生發(fā)展[5]，努力實現學生管理從注重社會價值到注重學生全面發(fā)展的轉變。

（二）建章立制，促進治理體系與治理能力現代化

建立健全學生管理工作的各項規(guī)章制度，做到有法可依，是實現高職院校治理體系與治理能力現代化的基本要求。為了建立完備的高職院校學生管理規(guī)章制度，學校要在內部進行制度調整和規(guī)制，盡快規(guī)范制度的制定程序，豐富、完善學生管理制度，提高管理制度的真實性、針對性和可操作性，把高校、教師、學生三方的權利和義務進行重新劃分，明確各主體方規(guī)避責任義務的無效行為和法律責任。在學校內部規(guī)章制度制定中，高職院校要做到以下幾點。首先，高職院校要保證制定的內部規(guī)章制度不與國家立法相沖突，必須將維護學生“權利本位”作為建章立制的中心，正確、合理劃分學生和學校的權利與義務。其次，高職院校要保障制度建設的科學性和針對性，體現公平正義原則，要充分聽取學生意見，體現學生的訴求，確保制度能切實發(fā)揮作用。最后，高職院校在規(guī)章制度話語表達上要做到嚴謹明晰，強化校內制度的法規(guī)傾向，提高學生管理法制化的效力。

（三）樹標立桿，完善制度執(zhí)行程序

高職院校與學生間的管理與被管理關系涉及管理權力的行使，因此高職院校行使管理權時應當嚴格按照法定程序進行。學校要強化法制理念，健全合理規(guī)范的法制執(zhí)行程序，構建法制執(zhí)行程序標準化模板，根據學生管理工作具體涉及的部門和環(huán)節(jié)，詳細規(guī)定對接流程、方式、權利和義務，努力解決“如何做”的問題，從而實現學生管理工作中的程序正義。首先，高職院校要建立事先告知制度，對學生管理的相關規(guī)章制度，采用傳統(tǒng)學生管理方式方法，通過“兩微一端”等新媒體技術下發(fā)到每一位學生，進行廣泛宣傳。其次，高職院校要建立信息公開制度，對學生管理中的權責問題，要告知學生具體內容，所依據的規(guī)則、相關證據和所享有的程序性權利，保障學生的知情權。最后，高職院校要建立救濟制度，明確救濟措施和實際效果，尊重和保護學生的隱私權，實現學生管理法制化。