股票發(fā)行注冊制下投資者保護(hù)法律機(jī)制的構(gòu)建和完善

■趙寒宇

（中共廣東省委辦公廳）

引 言

在新的《證券法》施行之后，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)無需對股票發(fā)行等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查和約束，而是將更多的決定權(quán)交給市場，讓投資者能夠更自主地進(jìn)行決策，進(jìn)一步推動證券市場的市場化改革。與此相應(yīng)，強(qiáng)化信息披露要求、壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)責(zé)任、提高違法違規(guī)成本等法律機(jī)制必須更加完善，以保障股票發(fā)行注冊制的順利實(shí)施。

1 核準(zhǔn)值與注冊制對證券投資者保護(hù)的異同

（1）審查內(nèi)容差異導(dǎo)致保護(hù)的方式不同，核準(zhǔn)制與注冊制主要區(qū)別在于發(fā)行條件上的差異。原《證券法》規(guī)定了企業(yè)只有在具有盈利能力的情況下才能發(fā)行新股，同時還務(wù)必要滿足國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所規(guī)定的其他一些相關(guān)條件。新《證券法》不再對“盈利能力”提出要求，取而代之的是“持續(xù)經(jīng)營能力”。在核準(zhǔn)制下，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要對發(fā)行人的資質(zhì)進(jìn)行審查，并對股票的收益、投資價值等進(jìn)行審查，以便于剔除市場中一些劣質(zhì)股票。相關(guān)機(jī)構(gòu)所監(jiān)控的重點(diǎn)主要集中于股票發(fā)行前，并進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對報送的各種文件、股票進(jìn)行資質(zhì)審查，對證券市場干預(yù)多，工作量大、耗時長。但注冊制下所保護(hù)的是證券投資者的知情權(quán)，為其投資披露更有效、更權(quán)威的市場或行情信息，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了交易自由，也保護(hù)了投資者的合法權(quán)益[1]。

（2）信息公開程度的差異導(dǎo)致保護(hù)方式不同，在核準(zhǔn)制下，上市公司的信息披露側(cè)重于適應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求，而不是市場和投資者的需要，深度和范圍都有待進(jìn)一步擴(kuò)展。而在注冊制下，投資者有了更大的決策自由，需要更大程度自主判斷投資價值。這就要求披露信息的整個過程必須是完整且真實(shí)準(zhǔn)確的，不允許存在任何弄虛作假的情況。同時，也必須是基于投資者視角并通俗易懂的并及時的，有助于投資者判斷上市公司的價值，從而更為有效地加強(qiáng)對投資者的保護(hù)力度。

（3）風(fēng)險差異導(dǎo)致保護(hù)力度的不同，核準(zhǔn)制向注冊制的轉(zhuǎn)變，使得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)不需要再對股票發(fā)行的各類條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，投資者可以根據(jù)自己的認(rèn)知和所披露的信息來自行判斷新股是否具有投資的價值。注冊制的施行，可以讓更多的企業(yè)通過上市的方式來獲取資金，市場上的信息也越來越多，但投資者由于認(rèn)知差異在面對披露信息的時候，無法有效判斷和計算，存在一定的甄別風(fēng)險。一些散戶投資者缺乏證券知識，所承擔(dān)的風(fēng)險也就更大。由此可見，想要施行注冊制，在完善信息披露制度的基礎(chǔ)上，必須還要通過優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能、完善有關(guān)法律制度、加強(qiáng)對投資者的教育等一系列措施全面方位加強(qiáng)對投資者的保護(hù)。

2 股票發(fā)行注冊制下各國對證券投資者的保護(hù)措施比較

（1）美國：首先，美國成立了專門的證券投資者保護(hù)公司。這是由政府作為主導(dǎo)所創(chuàng)辦的非營利性保護(hù)機(jī)構(gòu)，主要的職能就是當(dāng)上市企業(yè)或證券商倒閉或破產(chǎn)的時候，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。在注冊會員的情況下該保護(hù)機(jī)構(gòu)甚至能夠?yàn)橥顿Y者提供上限高達(dá)50萬美元的保險。其次，美國出臺了專門的投資者保護(hù)法案?！蹲C券投資法案》《內(nèi)部交易制裁法》等的出臺，使得證券投資者的行為有法可依，當(dāng)權(quán)益受到侵犯時，可以向侵害人提出賠償訴訟，條件成立的話侵害人需要承擔(dān)必要的民事責(zé)任。最后，美國建立了相對完善的證券糾紛仲裁機(jī)制。當(dāng)券商或上市企業(yè)與投資者發(fā)生矛盾的時候，可以申請仲裁，其范圍非常廣泛，而且側(cè)重于對投資者的保護(hù)。

（2）日本：于2002年將證券投資保障基金與保護(hù)基金合并成立了專門的投資者保護(hù)基金項目，并歸納到具體的制度保障當(dāng)中?！督鹑谏唐方灰追ā穼⒆C券投資者劃分為不同的類型，為其提供個性化服務(wù)。在信息披露方面，日本也出臺了相對透明且完善的交易主動，明確規(guī)定信息披露時間，要求披露信息必須具備完整性和科學(xué)性，并設(shè)立了經(jīng)營者確認(rèn)制度按季度進(jìn)行信息披露[2]。

（3）中國：在2020年的系統(tǒng)工作會議上，監(jiān)證會提出要穩(wěn)步推進(jìn)注冊制改革，并以信息披露為核心來確保證券投資者的合法權(quán)益不受侵犯。針對當(dāng)前我國證券市場上所出現(xiàn)的信息不對稱、各類信息被濫用、權(quán)責(zé)分化以及監(jiān)管不力等病因，新《證券法》都進(jìn)行了明確的修訂和更正。例如，證券發(fā)行注冊制具體的實(shí)施范圍以及實(shí)施步驟，都要由中央統(tǒng)一制定。針對一些擾亂市場秩序等違法行為也進(jìn)行了明確的監(jiān)管，如發(fā)行人及其控股股東，最近三年內(nèi)不得出現(xiàn)侵占財產(chǎn)、賄賂以及貪污等行為，否則一律構(gòu)成刑事犯罪。這些內(nèi)容的更新不僅在很大程度上保障了我國證券投資者的合法權(quán)益，而且也放寬了整個證券市場的盈利范圍，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)市場秩序提供了保障。

3 股票發(fā)行注冊制下完善證券投資者法律保護(hù)機(jī)制的措施

（1）進(jìn)一步完善信息披露制度，為了可以更好地規(guī)范證券市場秩序，優(yōu)化市場環(huán)境，新《證券法》設(shè)定了專門的章節(jié)對信息披露制度進(jìn)行完善，包括有效擴(kuò)大信息披露義務(wù)人的范圍，以做到權(quán)責(zé)分明，防止仲裁過程中出現(xiàn)任何連帶責(zé)任或糾紛；有效完善信息披露的內(nèi)容，包括保障信息完整性和真實(shí)性；要求券商或上市公司需要充分披露一些投資者所必須、且能夠做出有效價值判斷的信息，防止一些虛假或模糊信息擾亂證券市場秩序；明確要求信息披露人自責(zé)自愿；要求發(fā)行人及其股東等相關(guān)責(zé)任人要公開承認(rèn)其披露的信息內(nèi)容。從完善信息披露渠道、規(guī)范信息披露內(nèi)容等多方面保障投資者的合法權(quán)益。

（2）有效確定我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各項職權(quán)，首先，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要不斷完善注冊制，尤其在以信息披露為核心的證券發(fā)行審核下，機(jī)構(gòu)需要采取適當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)性審核措施，有效促進(jìn)核準(zhǔn)制向注冊制的過渡。例如，對于一些重要的文件需要進(jìn)行重點(diǎn)實(shí)質(zhì)審核；而針對大多數(shù)一般性文件，則可以適當(dāng)交給其他中介機(jī)構(gòu)來對其價值進(jìn)行判斷，如審計機(jī)構(gòu)或會計機(jī)構(gòu)等。在合作共贏的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。其次，保障證券監(jiān)管部門的獨(dú)立性。根據(jù)新《證券法》的內(nèi)容，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)提高對違規(guī)信息披露人員的懲罰力度，起到了明顯的震懾效果。

（3）科學(xué)細(xì)化證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容，我國證券市場中大多是散戶，也就是個人投資者。由于認(rèn)知水平以及信息處理上的差異，他們在決策之前除了會主動搜集相關(guān)信息之外，還會向一些專業(yè)機(jī)構(gòu)求助。因此，需要完善并細(xì)化這些專業(yè)機(jī)構(gòu)，即證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率，為投資者提供最真實(shí)、最高效以及最全面的市場信息和投資信息，解釋投資風(fēng)險，合理分析投資價值以及最終的收益情況等。同時還可以進(jìn)一步豐富相關(guān)機(jī)構(gòu)的服務(wù)方式，如設(shè)置專門的學(xué)習(xí)和維權(quán)課程、組織相關(guān)講座對投資者進(jìn)行宣傳教育等。也可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，對證券投資者進(jìn)行類型和職能的劃分，以提供針對性和個性化的服務(wù)。

（4）全面優(yōu)化證券投資者民事救濟(jì)機(jī)制，首先要探索證券糾紛訴訟代表人制度。借鑒發(fā)達(dá)國家相對完善的集團(tuán)訴訟制度，結(jié)合中國特色將《民事訴訟法》中關(guān)于訴訟代理人制度以及共同訴訟制度的內(nèi)容進(jìn)行合并，以側(cè)重保護(hù)投資者的合法權(quán)益。其次，需要采取仲裁等方式來實(shí)現(xiàn)非訴訟維權(quán)。通過設(shè)定專門獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu)，或者由監(jiān)證會積極推廣以仲裁的方式解決投資糾紛，使投資者可以用更短的時間、更流暢的程序、更低的成本來維護(hù)自己的權(quán)益。最后，適當(dāng)借鑒《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》來對投資者進(jìn)行保護(hù)。在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，消費(fèi)者能夠直接對銷售者或生產(chǎn)者提起訴訟，將這項內(nèi)容延伸到《證券法》中，投資著也可以向保薦人或發(fā)行人提起訴訟，使自身的合法權(quán)益不受侵犯。

結(jié) 語

在股票發(fā)行注冊制下，面對日益開放多元、靈活多樣的證券市場，強(qiáng)化對證券投資者的保護(hù)，除了要有效解讀新《證券法》之外，還需要借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善信息披露制度、有效確定我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的各項職權(quán)、科學(xué)細(xì)化證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、全面優(yōu)化證券投資者民事救濟(jì)機(jī)制，以更加全面細(xì)致的法律機(jī)制，保護(hù)投資者的合法權(quán)益，推動證券市場深化改革、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。