關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題防范與化解的探索思考

王 拯，姜 江

（江蘇省生態(tài)環(huán)境評估中心，江蘇南京 210036）

1 江蘇化解和防范涉建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題總體情況

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)入新的發(fā)展階段，涉及環(huán)境保護(hù)的一些重大建設(shè)項(xiàng)目引起的“鄰避效應(yīng)”問題日益突出，由此引發(fā)的群體性事件不斷攀升，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定，阻礙經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。黨的十八大以來，江蘇各級黨委、政府高度重視涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目“鄰避”問題的防范和化解，做出一系列重大決策部署，各相關(guān)部門、各地區(qū)積極推動工作并取得一些成效。

1.1 落實(shí)主體責(zé)任和聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)“鄰避”問題化解和防范

“十三五”以來，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部部署要求，江蘇省從省級層面，建立省發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境廳、應(yīng)急管理廳、交通運(yùn)輸廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳等部門間的聯(lián)席會議制度，設(shè)區(qū)市和市（縣、區(qū)）人民政府同步建立聯(lián)席會議制度，落實(shí)防范與化解“鄰避問題”主體責(zé)任，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和剛性約束，嚴(yán)格項(xiàng)目評估核準(zhǔn)和執(zhí)法監(jiān)管，基本建立了黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)的責(zé)任體系。通過建立“省—市—縣”三級聯(lián)動機(jī)制，形成上下協(xié)調(diào)的應(yīng)對工作體系，既分層級上下聯(lián)動分析形勢、強(qiáng)化主動回應(yīng)，又聚合部門力量合力解決問題，防止負(fù)面影響擴(kuò)大，為維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益、保障社會和諧穩(wěn)定、建設(shè)高水平小康社會提供了堅實(shí)保障。

1.2 強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目選址

針對社會公眾環(huán)境保護(hù)意識不斷增強(qiáng)、環(huán)境維權(quán)力度空前加大的大背景下，江蘇各級黨委、政府普遍樹立了“規(guī)劃先行”的理念?！笆濉逼陂g，江蘇各級政府部門在組織編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃及有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃過程中，把防范“鄰避”問題擺在重要位置，特別是對涉及垃圾焚燒、固廢填埋等項(xiàng)目，在空間規(guī)劃中提早布局，明確場址，規(guī)范選址程序，充分體現(xiàn)理念，前瞻性謀劃解決“鄰避”項(xiàng)目布局問題，堅持區(qū)域統(tǒng)籌、聯(lián)建共享、環(huán)境保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一，做好與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的銜接。各地在編制市縣空間規(guī)劃中，也不同程度地對垃圾廠提早布局、明確場址。各地區(qū)在戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評布局中，基本做到嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和園區(qū)建設(shè)，明確“鄰避”項(xiàng)目布局、規(guī)模、用地，并提出布局選址的規(guī)劃控制要求，為敏感項(xiàng)目建設(shè)過程中化解公眾維權(quán)糾紛、保障公眾合法權(quán)益和維護(hù)社會穩(wěn)定，起到了積極的促進(jìn)作用。

1.3 依法依規(guī)嚴(yán)格審批，提升環(huán)境準(zhǔn)入門檻

“十三五”以來，隨著我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的深入發(fā)展，社會公眾環(huán)境維權(quán)意識不斷提高，建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題已成為各級政府在項(xiàng)目審批中非常關(guān)注的環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目審批過程中，各級政府能夠堅持把“鄰避”問題的合法性審查貫徹于整個決策程序，在督促企業(yè)加強(qiáng)涉“鄰避”項(xiàng)目管理、履行好社會責(zé)任的同時，切實(shí)規(guī)范和加強(qiáng)涉“鄰避”項(xiàng)目社會穩(wěn)定的風(fēng)險評估。2018年、2019年兩年間，江蘇省級開展環(huán)評技術(shù)評估的環(huán)評文件分別達(dá)123個、148個，在“鄰避”項(xiàng)目環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)，通過淘汰落后產(chǎn)能、以新帶老、開展環(huán)境綜合整治等措施，實(shí)現(xiàn)“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)后周邊區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量總體改善。同時，督促企業(yè)加大環(huán)保安全投入力度，確保環(huán)保安全措施得到有效落實(shí)。

1.4 規(guī)范企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，提升環(huán)保技術(shù)工藝水平

總體看，目前江蘇各地區(qū)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評、園區(qū)規(guī)劃環(huán)評中，基本建立了重點(diǎn)行業(yè)負(fù)面清單制度，特別是對符合準(zhǔn)入條件的行業(yè)企業(yè)名單實(shí)施動態(tài)管理。蘇南、蘇中地區(qū)行業(yè)主管部門加快推進(jìn)先進(jìn)適用的技術(shù)和裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，督促指導(dǎo)各地區(qū)對技術(shù)工藝落后、排放強(qiáng)度大的企業(yè)實(shí)行技術(shù)改造，或依法予以關(guān)停。

1.5 強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督

各級生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步明確監(jiān)管重點(diǎn)，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，確保環(huán)?！叭瑫r”落實(shí)到位。切實(shí)加大“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)工藝和設(shè)備質(zhì)量監(jiān)管力度。強(qiáng)化重點(diǎn)“鄰避”項(xiàng)目安全監(jiān)管體系和能力建設(shè)，有效管控影響生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定的負(fù)面因素，守住安全底線。定期開展重大建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)法專項(xiàng)檢查，對在建項(xiàng)目和已投產(chǎn)運(yùn)行項(xiàng)目進(jìn)行追蹤檢查，及時掌握環(huán)境社會風(fēng)險問題突出的地區(qū)、企業(yè)、項(xiàng)目清單，督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)安全環(huán)保責(zé)任，規(guī)范運(yùn)營管理。在此基礎(chǔ)上，鼓勵社會力量參與項(xiàng)目“鄰避”問題監(jiān)督，2018年11月，江蘇省辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)危險廢物污染防治工作的意見》（蘇政辦發(fā)〔2018〕91號），明確提出鼓勵社會各界參與監(jiān)督危險廢物環(huán)境管理工作，營造社會監(jiān)督的良好環(huán)境。搭建政府、企業(yè)、公眾多方交流合作平臺，鼓勵各地推進(jìn)危險廢物處置設(shè)施建設(shè)“鄰避”問題防范與化解。

1.6 加強(qiáng)輿情管控引導(dǎo)，保障社會和諧穩(wěn)定

各地生態(tài)環(huán)境部門、宣傳部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，圍繞垃圾焚燒發(fā)電、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會普遍關(guān)切的項(xiàng)目，最大限度運(yùn)用主流媒體、新聞網(wǎng)站及新媒體平臺，對環(huán)保熱點(diǎn)問題、謠言傳言等，及時主動發(fā)布權(quán)威信息，及時回應(yīng)社會關(guān)切，澄清事實(shí)真相，化解矛盾糾紛。從2020年5月起，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳開通“廳長我留言”專欄，鼓勵企業(yè)家、行風(fēng)監(jiān)督員、廣大群眾提出意見建議，并對不作為、亂作為、政策不兌現(xiàn)等行為進(jìn)行舉報。針對每一條留言，指派專人認(rèn)真查看，逐條回復(fù)，起到了良好的宣傳效果。

1.7 加強(qiáng)科普宣傳，提升社會公眾認(rèn)知程度

江蘇各級政府鼓勵和引導(dǎo)學(xué)校、科研院所、環(huán)保社會組織、志愿者開展法律法規(guī)和相關(guān)知識宣傳，特別圍繞垃圾焚燒發(fā)電、PX石化、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、新媒體等手段，加強(qiáng)常態(tài)化科普宣傳。江蘇常州等地區(qū)，把每月的第一個周末設(shè)為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目公眾開放日，通過信息公開、實(shí)地參觀、現(xiàn)場講解演示等方式，讓公眾了解垃圾產(chǎn)生、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理的全過程，增強(qiáng)公眾對垃圾處理設(shè)施的科學(xué)認(rèn)知和監(jiān)督意識，增強(qiáng)科普宣傳的針對性和實(shí)效性，取得了良好的效果。

2 存在的問題和不足

盡管江蘇在建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題的監(jiān)督管理上，取得了一定成績，但有幾點(diǎn)問題值得關(guān)注。

2.1 防范和化解建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題必須持續(xù)加強(qiáng)

江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，各地垃圾焚燒發(fā)電、重大石化（含PX）、交通運(yùn)輸設(shè)施基礎(chǔ)項(xiàng)目多，這些涉“鄰避”項(xiàng)目在立項(xiàng)、審批過程中，一旦處理不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件，影響社會和諧穩(wěn)定。2018年3月，江蘇省發(fā)展改革委公布了《江蘇省生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項(xiàng)規(guī)劃（征求意見稿）》，其中生活垃圾焚燒發(fā)電廠擬建項(xiàng)目表，涉及66個垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，包括39個近期生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，總投資約201.22億元，還有27個遠(yuǎn)期生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，總投資184億元，共計約385.22億元。可以預(yù)見，在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，防范和化解建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題，必須持續(xù)加強(qiáng)，不能有絲毫松懈。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題跨區(qū)域協(xié)商機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制有待完善

對跨行政區(qū)域的重大“鄰避”項(xiàng)目或引發(fā)相鄰行政區(qū)矛盾糾紛的建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還不完善。一些地區(qū)對因“鄰避”問題引發(fā)的群體性事件，反應(yīng)不夠迅速，應(yīng)對不夠及時，配套的檢查辦法和懲治措施還不夠健全，考核評估及責(zé)任追究機(jī)制有待完善。

2.3“鄰避”問題社會環(huán)境風(fēng)險預(yù)警、響應(yīng)和處置能力需要進(jìn)一步提升

一些地區(qū)對存在“鄰避”隱患的建設(shè)項(xiàng)目，沒有及時跟進(jìn)排查，環(huán)境風(fēng)險基礎(chǔ)臺賬不健全，沒有及時根據(jù)實(shí)際需要和風(fēng)險情勢變化修訂完善應(yīng)急預(yù)案，一旦發(fā)生“鄰避”問題導(dǎo)致的群體性事件，很難做到積極穩(wěn)妥處置。

3 關(guān)于防范和化解建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題的意見建議

從宏觀層面看，“鄰避效應(yīng)”問題是我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀結(jié)果。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，涉及“鄰避事件”的公共項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目也在不斷發(fā)展，個體利益與群體利益、群體利益與社會公共利益的沖突與矛盾將伴隨而行。在當(dāng)前新冠疫情防控常態(tài)化、復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序推進(jìn)的重要時刻，防范和化解項(xiàng)目“鄰避”問題，推進(jìn)重大民生技術(shù)設(shè)施建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目平穩(wěn)落地，是保障社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要內(nèi)容。環(huán)境“鄰避”沖突的發(fā)生與化解與否，直接關(guān)系到地方政府環(huán)境素養(yǎng)與執(zhí)政能力［1］。對此，提出如下建議。

3.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計，健全訴求傳達(dá)和糾紛解決機(jī)制

建議從省級層面，編制項(xiàng)目“鄰避”問題防范與化解工作指南，對生活垃圾焚燒發(fā)電、重大石化（含PX）、涉核、重大交通運(yùn)輸設(shè)施基礎(chǔ)項(xiàng)目等，明確風(fēng)險防控應(yīng)對處置、信息公開、公眾參與、利益補(bǔ)償?shù)染唧w要求。地方各級政府支持環(huán)境權(quán)益訴訟，因地制宜完善項(xiàng)目周邊居民的訴求表達(dá)機(jī)制，引導(dǎo)群眾通過法律途徑或協(xié)商方式，妥善解決項(xiàng)目規(guī)劃、選址、建設(shè)、運(yùn)營、補(bǔ)償?shù)燃m紛，切實(shí)維護(hù)廣大群眾利益，確保社會和諧穩(wěn)定。

3.2 規(guī)范信息公開，拓寬公眾參與渠道

各級政府廣泛通過新聞發(fā)布、市民服務(wù)熱線、電視新聞、報刊、宣傳欄等渠道，及時依法公開項(xiàng)目規(guī)劃、選址、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管、利益補(bǔ)償?shù)刃畔ⅰＴ诮ㄔO(shè)項(xiàng)目尤其是環(huán)境敏感項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、評價等環(huán)節(jié)，廣泛征集公眾意見，通過環(huán)境信息發(fā)布、新聞媒體宣傳、環(huán)評民意調(diào)查、多方圓桌對話、公眾聽證會等方式，建立社會監(jiān)督員隊伍，暢通公眾參與環(huán)境事務(wù)管理的渠道，最大限度地保障公開透明，充分尊重民意，保障、滿足民眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)［2］。

3.3 完善應(yīng)急預(yù)案，提升風(fēng)險響應(yīng)和處置能力

建議以縣（市、區(qū)）為單位，加大“鄰避”項(xiàng)目風(fēng)險隱患排查力度，全面掌握建設(shè)項(xiàng)目論證、選址、先期籌建、開工建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)行等各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點(diǎn)，進(jìn)一步完善臺賬，及時修訂應(yīng)急預(yù)案，明確組織領(lǐng)導(dǎo)體系、責(zé)任分工、運(yùn)行機(jī)制、組織保障等措施。加快建設(shè)建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問題環(huán)保專家?guī)?，?gòu)建政府部門、建設(shè)單位、社會組織、環(huán)保專家等組成的“鄰避”事件協(xié)作體系，持續(xù)開展風(fēng)險應(yīng)急處置專題培訓(xùn)，全面提升應(yīng)急處置能力。

3.4 完善補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵企業(yè)履行社會責(zé)任

政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則制定嚴(yán)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，既能防止再次出現(xiàn)大鬧大補(bǔ)、小鬧小補(bǔ)和不鬧不補(bǔ)的情形，又能遏制貪腐現(xiàn)象［3］。建議盡快建立和完善利益補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償主體、對象、程序及標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵企業(yè)通過安排項(xiàng)目周邊居民就業(yè)、提供無償公共服務(wù)等方式，提升企業(yè)、公眾在“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營過程中的獲得感，讓“鄰避”項(xiàng)目建設(shè)與周邊民眾形成利益共同體，變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效應(yīng)”。對工藝先進(jìn)、公眾認(rèn)可度高的企業(yè)，在綠色信貸、綠色保險、環(huán)境信用評級等方面予以政策扶持，鼓勵企業(yè)主動履行社會責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。