貴陽市農(nóng)村社區(qū)“三變”改革的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議
——以清鎮(zhèn)市為例

田 華

(貴州省公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)集團(tuán)有限公司 貴州 貴陽 550001)

按照黨的十九大報(bào)告精神，貴陽市立足改革發(fā)展實(shí)際，大膽踐行新發(fā)展理念，積極探索資源變資產(chǎn)資金變股金農(nóng)民(市民)變股東的城鄉(xiāng)“三變”改革，旨在通過政治引領(lǐng)和制度安排促進(jìn)公平共享，打造創(chuàng)新型中心城市，從而推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這一重大舉措是革除體制機(jī)制障礙的攻堅(jiān)之戰(zhàn)，是市委、市政府同全市人民想在一起、干在一起對(duì)各方面制度作出的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)。清鎮(zhèn)市根據(jù)貴陽市的安排部署，以六盤水市農(nóng)村“三變”改革經(jīng)驗(yàn)為戒指，五個(gè)農(nóng)村社區(qū)大膽嘗試，著力農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制“分”得徹底、“統(tǒng)”得不夠的矛盾，積極探索實(shí)踐農(nóng)村資源變資產(chǎn)資金變股金農(nóng)民變股東的“三變”改革之路，呈現(xiàn)出了“百花齊放、競相爭艷”的態(tài)勢，讓低收入群眾從資源資產(chǎn)中獲得保底分紅、收益分紅增加財(cái)產(chǎn)性收入的同時(shí)，還能就近務(wù)工獲得穩(wěn)定的工資收入，有效的推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。

1.清鎮(zhèn)市農(nóng)村社區(qū)的“三變”改革現(xiàn)狀

積極推進(jìn)城鄉(xiāng)“三變”改革是破解貴陽發(fā)展難題的主動(dòng)選擇。2011年4月，清鎮(zhèn)市啟動(dòng)城市基層管理體制改革，撤銷了青龍街道辦事處，先后組建了紅新、新嶺、百花、紅塔、巢鳳、時(shí)光、鄉(xiāng)愁7個(gè)社區(qū)服務(wù)中心(時(shí)光、鄉(xiāng)愁社區(qū)服務(wù)中心目前還未正式掛牌，數(shù)據(jù)以其他五個(gè)社區(qū)為主)。五個(gè)社區(qū)總面積達(dá)57.3平方公里，轄20個(gè)村、21個(gè)居委會(huì)，總戶數(shù)5.81萬戶、20.12萬人(其中常住人口14.74萬人，流動(dòng)人口5.38萬人)。2017年4月，清鎮(zhèn)市啟動(dòng)農(nóng)村“三變”改革，五個(gè)社區(qū)隨著成立了“三變”改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)精干人員組建辦公室，通過走出去參觀學(xué)習(xí)、請進(jìn)來培訓(xùn)提高、坐下來研究討論的方式，全面開拓干部職工、村居干部視野，拔高思想認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思想行動(dòng)，基本形成了上下聯(lián)動(dòng)、知行合一、干勁充足、氛圍濃厚的“三變”改革環(huán)境，干部職工、村居干部的創(chuàng)業(yè)熱情被點(diǎn)燃了，紛紛在喚醒沉睡的資源、閑散的資金、組團(tuán)抱團(tuán)發(fā)展上做文章。

目前五個(gè)社區(qū)均按照先易后難的思路，結(jié)合實(shí)際大膽嘗試了公司+農(nóng)戶、村集體+合作社、村集體+農(nóng)戶、公司+合作社+農(nóng)戶等“三變”改革探索，大部分社區(qū)在場地出租、建農(nóng)貿(mào)市場、停車場、倉儲(chǔ)物流、組建勞務(wù)輸出公司等方面取得了初步成效，深層次的“三變”改革探索(如與落地企業(yè)談勞務(wù)入股、土地入股、資源入股參與企業(yè)發(fā)展)正在嘗試，取得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益指日可待。例如：百花社區(qū)東門橋村抓住“三變”改革試點(diǎn)的機(jī)會(huì)，有效利用現(xiàn)有的資源優(yōu)勢，采取“村集體+公司+農(nóng)戶”的方式(即村集體負(fù)責(zé)管理，公司負(fù)責(zé)經(jīng)營，收益惠及全體村民)，將已經(jīng)建成的12271.09平方米的東門橋“農(nóng)集貿(mào)市場”和7000平方米的“糧油批發(fā)市場”采取租賃的方式(本村村民優(yōu)先)，村集體年收益達(dá)40萬元左右，全部用于解決全村失地農(nóng)民的合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女入學(xué)等，收益惠及了全村村民，有效減低了村民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，解決了轄區(qū)村民“買菜難、買菜貴”和“失地農(nóng)民就業(yè)難”等問題，改善了轄區(qū)的臟亂差現(xiàn)象，提升了人居環(huán)境。為進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓資源資產(chǎn)效率最大化，該村下步擬在原有“三變”改革的基礎(chǔ)上，采取“村集體+公司+農(nóng)戶”的方式對(duì)原來的農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行升級(jí)改造，修建集農(nóng)貿(mào)、停車、飲食、購物一體化的農(nóng)貿(mào)市場綜合體，村集體固定資產(chǎn)折價(jià)入股，廣泛吸收村民資金入股，建成后收益按股分紅，預(yù)計(jì)收入是原來的5倍。

2.清鎮(zhèn)市農(nóng)村社區(qū)“三變”改革存在的困難和問題

清鎮(zhèn)市五個(gè)社區(qū)均為村(居)混雜的綜合型社區(qū)，由于人口密度分布不均，城鄉(xiāng)公共服務(wù)需求不同，村與居基層組織性質(zhì)、布局、建設(shè)發(fā)展存在差異等實(shí)際情況，在推進(jìn)社區(qū)農(nóng)村“三變”改革的過程中，呈現(xiàn)出了深層次相互交錯(cuò)的困難和問題。

2.1 基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。作為農(nóng)村社區(qū)“三變”改革主體的農(nóng)民，很大一部分思想觀念因循守舊，存在小富即安的思想，接受新鮮事物的能力有限，隨著城中村的開發(fā)建設(shè)日益擴(kuò)大，廣大城中村的村民居住地分散入住房開小區(qū)，進(jìn)入城市化、市民化的城市生活領(lǐng)域，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)基本融入到城市的各行各業(yè)。農(nóng)民集體觀念、集體意識(shí)、集體歸屬感正在被“城市化”沖淡，直接表現(xiàn)為對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)農(nóng)民集體發(fā)展紅利、對(duì)農(nóng)村民主自治管理、對(duì)抱團(tuán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)等漠不關(guān)心、甚或不去想、不出謀獻(xiàn)策、不愿意參與。加之政府對(duì)“三變”的宣傳、培訓(xùn)不精準(zhǔn)，指導(dǎo)、示范效應(yīng)不典型等問題，導(dǎo)致廣大農(nóng)民對(duì)“三變”改革的知曉度不高，真正理解“三變”改革的內(nèi)涵、意義的不多，對(duì)如何通過土地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，以及房產(chǎn)抵押貸款入股實(shí)現(xiàn)利益分紅存在種種疑問。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)我市農(nóng)村社區(qū)不同程度存在村集體“三資”賬目管理不規(guī)范、不明晰，村民對(duì)所在村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目不聞不問，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的發(fā)包、管理、經(jīng)營、公開等方面不關(guān)心不監(jiān)督，對(duì)村集體重大發(fā)展事務(wù)的民主議事、民主評(píng)議、民主決策等方面不參與不監(jiān)督。大量農(nóng)村精英外流現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的引路人等問題。

2.2 政策措施不完善。農(nóng)村“三變”改革不是一個(gè)孤立的事物，需要相關(guān)的政策措施配套和保障。但在我市“三變”改革試點(diǎn)工作中，產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、信貸擔(dān)保、風(fēng)控機(jī)制、交易服務(wù)等政策措施不完善。產(chǎn)權(quán)資源價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則不明確，對(duì)入股資產(chǎn)、抵押貸款如何進(jìn)行股權(quán)量化操作隨意性大。清產(chǎn)核資工作缺乏專業(yè)性機(jī)構(gòu)，確權(quán)登記工作進(jìn)度緩慢滯后，大部份村存在家底不清、產(chǎn)業(yè)找不準(zhǔn)、基層黨組織不得力、兩委干部不團(tuán)結(jié)、自私自利思想嚴(yán)重等問題。農(nóng)戶入股經(jīng)營法律意識(shí)淡薄，村集體、合作社(公司)、農(nóng)戶之間的責(zé)、權(quán)、利模糊，導(dǎo)致“三變”改革可變資源總量小、途徑單一，嚴(yán)重影響了社區(qū)農(nóng)村“三變”改革部署的落實(shí)和推進(jìn)。

2.3 整合資源不充分。1978年改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)營模式激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，通過一家一戶分散化經(jīng)營與精細(xì)化耕作促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展。經(jīng)歷30多年改革后的今天，資源、資金和農(nóng)民的分散化經(jīng)營已經(jīng)不能滿足規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)的需求，無法解決增強(qiáng)競爭力和提升經(jīng)濟(jì)效益的深層次矛盾。如何通過“三變”改革有效整合各類資源，形成強(qiáng)大合力不適為解決生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的矛盾有效途徑，方可適應(yīng)當(dāng)前改革的需要。但在我市農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)“三變”改革的過程中，整合資源不充分、形式比較單一，集體資源普遍成為首選，城市化進(jìn)程中新增的一些綜合性資源未能得到有效整合和開發(fā)。例如：隨著交通路網(wǎng)的日益完善，大量自然資源、旅游資源、生物資源和氣候資源價(jià)值凸顯，時(shí)光貴州、鄉(xiāng)愁貴州、茶馬古鎮(zhèn)、四季貴州、中鋁搬遷清鎮(zhèn)等系列項(xiàng)目的逐步建成投產(chǎn)帶來了大量的需求；職教城、物流城的建成聚集了大量的人氣，形成的潛在人力資源和消費(fèi)資源不可估量，諸如此類的資源都還未得到有效的整合利用。

2.4 經(jīng)營性主體不強(qiáng)。目前我市社區(qū)農(nóng)村“三變”改革主要依托是村集體、合作社以及引進(jìn)的部分企業(yè)公司，普遍存在數(shù)量少、規(guī)模小、實(shí)力弱，缺乏有影響力的龍頭企業(yè)帶動(dòng)。各村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面方式單一、思路狹窄、變革意識(shí)淡薄，“三變”的模式大多為集中村集體在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中置換的門面房、場地等公共資源，開展租賃服務(wù)，主要用于承租企業(yè)辦廠、辦駕校、建停車場、農(nóng)貿(mào)市場等，沒有深入挖掘各種資源稟賦拓寬發(fā)展的路子。例如：有效整合職教城建設(shè)帶來的消費(fèi)資源、人力資源，以及置換的門面房等，成立實(shí)體經(jīng)濟(jì)組織，為職教城的入住院校提供勞務(wù)服務(wù)，利用職教城的人力資源發(fā)展加工制造業(yè)，建立綜合性農(nóng)貿(mào)市場，整合全市農(nóng)村“三變”改革建立的蔬菜基地、養(yǎng)殖場所產(chǎn)出的蔬菜、瓜果、禽蛋等生活用品，配送滿足職教城院校師生的日常生活需求。

3.清鎮(zhèn)市農(nóng)村社區(qū)“三變”改革的對(duì)策建議

通過農(nóng)村社區(qū)“三變”改革，探索先富帶動(dòng)后富新機(jī)制，促進(jìn)資源要素優(yōu)化重組、高效配置，更好推動(dòng)清鎮(zhèn)市民的全面發(fā)展，形成推動(dòng)建設(shè)公平共享創(chuàng)新型中心城市的新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享，促進(jìn)貴陽全面進(jìn)步。

3.1 加強(qiáng)社區(qū)頂層設(shè)計(jì)?；诘赜虿季趾蛯?shí)際需要，社區(qū)承擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的工作范疇是現(xiàn)實(shí)所需，如何確保履行好大量的職能職責(zé)，順利推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)“三變”改革工作。一是擴(kuò)展職能職責(zé)。結(jié)合我市社區(qū)村集體的實(shí)際情況，重新梳理職能職責(zé)，其定位向鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠攏，解決職責(zé)不順的問題。二是真正下放執(zhí)法權(quán)?？赏ㄟ^下沉執(zhí)法力量、委托執(zhí)法、統(tǒng)籌執(zhí)法等方式開展社區(qū)執(zhí)法，但一定是資源的真正下沉，社區(qū)具有對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的人事、財(cái)務(wù)管理權(quán)限，市直部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。三是賦予社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。研究制定指導(dǎo)性改革方案，對(duì)社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式、權(quán)限范圍、方法措施、利益分配原則進(jìn)行明確，允許社區(qū)因地制宜成立和發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)體，下放部分由市直部門負(fù)責(zé)的公共資源的管理權(quán)到社區(qū)。并由市委市政府統(tǒng)籌規(guī)劃，社區(qū)具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的招商引資、規(guī)劃建設(shè)工作，培育壯大社區(qū)經(jīng)濟(jì)。四是建立“三變”改革的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。鼓勵(lì)社區(qū)大膽探索農(nóng)村社區(qū)“三變”改革的路徑，緊抓社區(qū)公平共享建設(shè)機(jī)遇，找準(zhǔn)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，發(fā)展創(chuàng)新型的共享經(jīng)濟(jì)，探索棚戶區(qū)改造、路網(wǎng)改造、家政服務(wù)、共享載體等多類別經(jīng)濟(jì)實(shí)體的建設(shè)和發(fā)展。

3.2 搭建農(nóng)村社區(qū)“三變”改革平臺(tái)。按照中央、省、貴陽市深化農(nóng)村改革有關(guān)文件精神，為加快推進(jìn)我市農(nóng)村社區(qū)“三變”改革，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展，切實(shí)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。一是市級(jí)層面建立集農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)仲裁、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)等為一體的三變改革綜合服務(wù)機(jī)制，為全市實(shí)行三變改革的農(nóng)村社區(qū)提供有力支持；二是借鑒股份制的產(chǎn)權(quán)組織形式、經(jīng)營方式和分配方式，結(jié)合各農(nóng)村社區(qū)實(shí)際，建立置業(yè)股份制、土地股份制、旅游股份制、勞務(wù)股份制等合作社，配套搭建科技創(chuàng)新、金融服務(wù)、融資管理、電子商務(wù)、基層黨建和誠信區(qū)塊鏈等平臺(tái)；三是完善保障體系。按照項(xiàng)目共建、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，建立完善商業(yè)保險(xiǎn)體系、政策性保障、信用擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼等風(fēng)險(xiǎn)防范體系。通過建立健全權(quán)益保障、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、審查審計(jì)等防控措施，著眼于防范法律、經(jīng)營和道德風(fēng)險(xiǎn)，著力堵塞漏洞，保障廣大參與“三變”改革農(nóng)民的切身利益。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)“三變”改革路徑。

(1)清產(chǎn)核資。圍繞農(nóng)村社區(qū)“三變”改革摸清家底，組建機(jī)構(gòu)，以村、組為單位，對(duì)轄區(qū)范圍的自然資源、旅游資源、人力資源、消費(fèi)資源，以及城市管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的各類資源進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，建立村集體“三資”存量、結(jié)構(gòu)、分布和運(yùn)用臺(tái)賬，掌握可用、可變的發(fā)展資源情況，結(jié)合市場需求思考發(fā)展方向，激活村集體資源潛力，為助推農(nóng)村社區(qū)“三變”改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)。圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和貴州綠色產(chǎn)品“泉涌”工程，結(jié)合社區(qū)農(nóng)村資源的整合現(xiàn)狀，在選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)上做文章，要始終做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工，加快農(nóng)村綜合改革，不搞一刀切，最大限度激活農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，助推一二三產(chǎn)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值最大化，讓農(nóng)民分享更多資源改革帶來的紅利，真正讓農(nóng)民富起來，有效擺脫貧困奔向小康。

(3)招商引資。依據(jù)農(nóng)村社區(qū)資源整合狀況，深入研究找準(zhǔn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，包裝打造一批“三變”改革的招商項(xiàng)目，通過走出去請進(jìn)來的方式，招引一批講經(jīng)營誠信度、講社會(huì)責(zé)任感、有規(guī)模、實(shí)力強(qiáng)、市場競爭優(yōu)勢明顯的企業(yè)，作為承接農(nóng)村社區(qū)“三變”的載體；同時(shí)梳理排查本土企業(yè)，分類引導(dǎo)他們積極參與“三變”改革，扶植壯大經(jīng)營規(guī)模，拓寬企業(yè)發(fā)展思路，助推“三變”改革發(fā)展。

(4)培育主體。采取“村集體+合作社+農(nóng)戶”的模式培育發(fā)展村民合作社，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，將農(nóng)戶承包土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，以土地統(tǒng)一入股做強(qiáng)三產(chǎn)服務(wù)獲取紅利。采取“村集體+企業(yè)+農(nóng)戶”的模式培育龍頭企業(yè)。通過實(shí)現(xiàn)公司合作入股、項(xiàng)目入股共同開發(fā)村集體閑置資源，村集體經(jīng)營主體和參與“三變”的農(nóng)戶建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，按照商議比例共同參與分紅。采取“村集體+專業(yè)大戶+農(nóng)戶”模式培育創(chuàng)業(yè)大戶和專業(yè)大戶。引導(dǎo)村民自主入股，激活社會(huì)資本，整合農(nóng)村建設(shè)、人才等資源，不斷加快產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。

3.4 探索農(nóng)村社區(qū)“三變”改革模式。以股權(quán)為紐帶整合農(nóng)村、政府和社會(huì)資源要素注入產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，結(jié)合社區(qū)農(nóng)村實(shí)際，積極探索實(shí)踐“三變”改革模式，逐步從農(nóng)村走向城市，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“三變”一體化發(fā)展。

(1)“三變”+鄉(xiāng)村旅游。通過宣傳引領(lǐng)、示范帶動(dòng)等方式，鼓勵(lì)具備開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的村集體和廣大村民，積極將集體和個(gè)人的資源資金折價(jià)入股，參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，建設(shè)田園綜合體。例如：貴州(清鎮(zhèn))職教城鄉(xiāng)愁貴州南區(qū)項(xiàng)目由金陽公司、清鎮(zhèn)城投公司、清怡城投公司、農(nóng)民按照54:18:18:10的比例進(jìn)行投資建設(shè)，項(xiàng)目已基本建成，隨著鄉(xiāng)愁貴州項(xiàng)目的開園運(yùn)營，入股農(nóng)民將得到實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益。

(2)“三變”+公共服務(wù)。結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，盤點(diǎn)集體所有公共資源，整合個(gè)人可用于入股的資源資金，組建人力資源服務(wù)公司，為職教城入駐院校、時(shí)光貴州、四季貴州景點(diǎn)、其他企業(yè)公司提供物流、勞務(wù)、保潔、食品配送等第三產(chǎn)服務(wù)勞務(wù)輸出，通過“服務(wù)產(chǎn)業(yè)引入+人力資源培訓(xùn)+勞務(wù)輸出”的方式，滿足村民增收致富的需求。

(3)“三變”+基礎(chǔ)設(shè)施。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，鼓勵(lì)村集體將公共資源、集體資金入股，村民以土地折價(jià)或現(xiàn)金入股，整合參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，采取“村集體+公司+村民”模式，協(xié)商股比，參與建設(shè)參與分紅。

(4)“三變”+棚戶區(qū)改造。創(chuàng)新棚戶區(qū)改造“一錘子”買賣的征收安置方式，在保障被征收人基本用房的前提下，承接被征收人入股資金、財(cái)政補(bǔ)助資金、項(xiàng)目貸款資金、市場主體入股資金，用于開發(fā)和投資城市建設(shè)，按股權(quán)占比進(jìn)行利益分配，同時(shí)配建總建筑面積0.5-2%的經(jīng)營性用房作為共享發(fā)展用房，運(yùn)營所產(chǎn)生崗位優(yōu)先解決區(qū)域內(nèi)的低保戶、貧困戶就業(yè)，運(yùn)營所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益由參與主體按股分紅，為加快推進(jìn)全市棚戶區(qū)改造創(chuàng)出一條新路，建設(shè)市民有更多歸屬感的新型現(xiàn)代化城市。