基于鄉(xiāng)村治理機(jī)制下的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式和選擇

○喀什大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 李 麗

近年來(lái)黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題一直給予足夠重視。中共十九屆四中全會(huì)《決定》指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”。這需要不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度來(lái)夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的水平和能力。習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)“共建共治共享”社會(huì)治理理論引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。所以要想把我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)好，就必須強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理機(jī)制，而作為鄉(xiāng)村治理重要內(nèi)容的村級(jí)財(cái)務(wù)管理也亟需提上日程。村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的各種問(wèn)題又都和村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式有關(guān)，為此若想解決村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的問(wèn)題，我們需要研究村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式及其選擇問(wèn)題。

一、村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式的評(píng)析

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式經(jīng)歷了“村賬村管”、“農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制”、“農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制”以及“會(huì)計(jì)委托代理制”這四種模式，以下就對(duì)其分別進(jìn)行說(shuō)明和評(píng)析。

(一)村賬村管

村賬村管這種最早出現(xiàn)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式維持了獨(dú)立會(huì)計(jì)主體的特征，村民委員會(huì)可以自行選擇負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)的財(cái)務(wù)人員，通過(guò)稅務(wù)登記、銀行開(kāi)戶、設(shè)置賬簿獨(dú)立地進(jìn)行會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理。這種模式下村民委員會(huì)代表村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)工作實(shí)行監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)可以及時(shí)予以溝通和管理，所以溝通成本低、工作效率高。但此模式也有以下兩方面的問(wèn)題：一是村級(jí)財(cái)務(wù)人員一般由村干部的親朋好友擔(dān)任，容易滋生貪污腐敗、侵占集體利益的問(wèn)題，給基層農(nóng)村帶來(lái)了諸多不穩(wěn)定因素；二是村干部作為村集體的受托者兼管理者，民主監(jiān)督職能容易架空，村級(jí)財(cái)務(wù)工作不規(guī)范、不透明，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能不能正常發(fā)揮。所以對(duì)于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)底子薄、會(huì)計(jì)基礎(chǔ)弱、業(yè)務(wù)素質(zhì)低而不適宜采用此種模式。

(二)農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制

農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或經(jīng)管站設(shè)立專(zhuān)門(mén)的村級(jí)財(cái)務(wù)委派中心，通過(guò)政府公開(kāi)招聘的形式為委派中心招錄符合要求的村級(jí)財(cái)務(wù)人員，根據(jù)工作需要和行政村特征委派一定數(shù)量的人去村里從事村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作。由于這些村財(cái)務(wù)人員的工資發(fā)放、考核、任免、晉升、管理等工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，所以在某種意義上可以保證農(nóng)村財(cái)務(wù)信息的公正性、透明性和可靠性。但同時(shí)這種模式的缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的：首先，被委派的村級(jí)財(cái)務(wù)人員是不固定的，缺少工作的連續(xù)性；其次，被委派的村級(jí)財(cái)務(wù)人員并非本村村民，對(duì)村里情況不甚了解，同時(shí)也很難與村干部溝通協(xié)調(diào)，不利于村級(jí)財(cái)務(wù)工作的開(kāi)展；最后，被委派的村級(jí)財(cái)務(wù)人員同時(shí)接受村委會(huì)和委派中心的雙頭領(lǐng)導(dǎo)，容易造成監(jiān)管不當(dāng)。這種模式是針對(duì)“村賬村管”模式下村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員受制于村干部而不能獨(dú)立公正開(kāi)展村級(jí)財(cái)務(wù)工作而產(chǎn)生的一種暫時(shí)模式，這種模式適合于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，會(huì)計(jì)制度不健全的鄉(xiāng)村。

(三)農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制

農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制是相關(guān)代理機(jī)構(gòu)接受委托負(fù)責(zé)村級(jí)有關(guān)資金核算、資產(chǎn)管理等財(cái)務(wù)管理工作的一種模式。根據(jù)代理的具體內(nèi)容不同，這種模式有以下三種具體形式: ① “村賬鄉(xiāng)管”，在這種形式下村集體資金仍歸村集體所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)村級(jí)財(cái)務(wù)賬目,并按期公布各行政村的財(cái)務(wù)收支情況；②“村有鄉(xiāng)管”，在這種形式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站代管的是村級(jí)集體資金的撥付，而不代管村級(jí)財(cái)務(wù)賬目；③“村賬雙代管”，在這種形式下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站同時(shí)代管村集體資金和財(cái)務(wù)賬目，即代管資金和代理記賬兼有。農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制有以下優(yōu)點(diǎn)：一是村級(jí)財(cái)務(wù)賬目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或經(jīng)管站按照統(tǒng)一的程序代管，在某種程度上提高了財(cái)務(wù)核算和管理水平；二是村級(jí)財(cái)務(wù)各項(xiàng)支出需經(jīng)三方審核同意后方可入賬，有效地控制了侵占公款、白條抵庫(kù)等現(xiàn)象；三是通過(guò)村級(jí)財(cái)務(wù)賬目的公開(kāi)提高了村級(jí)財(cái)務(wù)管理的公開(kāi)透明，落實(shí)了農(nóng)民群眾對(duì)村集體資金的監(jiān)督權(quán)。但是，這種模式使得村集體資金所有權(quán)和審批使用權(quán)相分離，違反了《村民委員會(huì)組織法》，侵犯了村民和村委會(huì)的合法權(quán)利，與村民自治相矛盾。這種模式是為解決“村賬村管”模式下村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)不高、管理能力不佳的問(wèn)題而出現(xiàn)的一種暫時(shí)模式，比較適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度一般、會(huì)計(jì)制度不健全的鄉(xiāng)村。

(四)會(huì)計(jì)委托代理制

村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制是指在堅(jiān)持“用錢(qián)的不管賬,管賬的不用錢(qián)”的原則下，通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)決定是否實(shí)行會(huì)計(jì)委托代理，如果投票通過(guò)此項(xiàng)決議則需簽訂會(huì)計(jì)委托代理協(xié)議，由委托代理服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)授權(quán)管理。在村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)一名輔助處理村級(jí)財(cái)務(wù)管理的輔助人員；村級(jí)財(cái)務(wù)的審核需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)分別審批；維持集體資產(chǎn)所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變；強(qiáng)化民主監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、政府監(jiān)督的四種監(jiān)督體系；做到統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一賬目、統(tǒng)一公開(kāi)、統(tǒng)一存檔的五位一體布局。這種模式遵循了村民自治原則，不僅具備農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制的優(yōu)點(diǎn)，而且可以解決農(nóng)村代理制存在的問(wèn)題。這種模式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和會(huì)計(jì)制度發(fā)展要求都比較高，而且要想發(fā)展壯大，必須使其成為一種職業(yè)，而且要建立健全與之相應(yīng)的一系列制度和機(jī)制。但是這種模式同樣不符合村民自治原則，而且會(huì)帶來(lái)一系列委托代理問(wèn)題。

二、村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式的選擇

“村賬村管”模式產(chǎn)生于我國(guó)改革開(kāi)放初期，是我國(guó)最早的一種村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，與當(dāng)時(shí)單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相匹配，在一定時(shí)期滿足了經(jīng)濟(jì)管理的需要。但隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的形式和內(nèi)容都發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟(jì)形式上出現(xiàn)了集體企業(yè)、合營(yíng)和聯(lián)營(yíng)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)內(nèi)容由過(guò)去的糧、棉、油單一經(jīng)營(yíng)到混合經(jīng)營(yíng)。而村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度、程序和方式，以及村級(jí)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)和能力都已無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需要，于是催生了新的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)一些地區(qū)先后出現(xiàn)了農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制和各種農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制。農(nóng)村會(huì)計(jì)委派制的出現(xiàn)是為了解決“村賬村管”模式下財(cái)務(wù)管理人員受制于村干部、無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展財(cái)務(wù)管理工作的問(wèn)題，這種模式對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求比較高，同時(shí)村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員的競(jìng)聘、任免和管理難度也大，所以沒(méi)有在全國(guó)推廣。農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制則是通過(guò)代理中心代為執(zhí)行村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作，主要是為了解決“村賬村管”模式下村級(jí)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低，管理水平不高的問(wèn)題。但這種模式下，不管是單一代理還是雙重代理都沒(méi)有事先征求村民和村委會(huì)的意愿，侵犯了其主體地位和合法權(quán)益，與“村民自治”原則相矛盾。而會(huì)計(jì)委托代理制這種模式不僅解決了“村賬村管”的人員任用、人員素質(zhì)、管理水平方面的問(wèn)題，而且通過(guò)村民代表大會(huì)形式?jīng)Q定要不要實(shí)行代理以及找誰(shuí)代理，在某種意義上維護(hù)了村民權(quán)益。但這種模式就像企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的委托代理問(wèn)題那樣，一方面由于雙方利益不一致而出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”，另一方面由于信息不對(duì)稱，財(cái)務(wù)人員可能會(huì)為了自身利益而侵害村集體利益。同時(shí)也不符合村民自治原則，與習(xí)近平總書(shū)記提出的“共建共治共享”社會(huì)治理理論引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興而背離。

通過(guò)上述分析，我們看到以上四種村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式都有其自身的特征，以及存在的理由和條件，符合一定時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但我們需要看到村作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，需要有獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體地位，配備自己專(zhuān)門(mén)的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和人員。而“村賬村管”模式由于在村委會(huì)下設(shè)專(zhuān)門(mén)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，自行選擇村級(jí)財(cái)務(wù)人員，獨(dú)立開(kāi)設(shè)銀行賬戶和賬簿，進(jìn)行資金籌集、投資和分配，符合村民自治原則，所以其應(yīng)該是村級(jí)財(cái)務(wù)管理的理想選擇，也是村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式的最終結(jié)果。其他模式都有其某種意義上的合理性，但同時(shí)也都有其自身內(nèi)在的缺點(diǎn)，是某個(gè)時(shí)期為了解決村級(jí)財(cái)務(wù)管理中的特定問(wèn)題而不得已的選擇。但是“村賬村管”模式是有前提條件的，要求我國(guó)村級(jí)財(cái)務(wù)制度比較健全，村級(jí)財(cái)務(wù)人員市場(chǎng)比較有效等。考慮到我國(guó)許多地方不具備這種條件，所以這些村級(jí)財(cái)務(wù)模式會(huì)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)共存，但本文還是建議符合條件的農(nóng)村可以采取“村賬村管”這種模式，不符合條件的農(nóng)村采取“會(huì)計(jì)委托代理制”，并且盡可能創(chuàng)造條件去滿足“村賬村管”模式。

三、深化“村賬村管”模式的對(duì)策建議

通過(guò)以上分析，我國(guó)將來(lái)若想走上完全的“村賬村管”模式，需要從以下幾個(gè)方面做出努力：

(一)打造村級(jí)財(cái)務(wù)管理人才市場(chǎng)

“村賬村管”模式高效實(shí)施的主體是大量高素質(zhì)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理人才，為此，我國(guó)需要提升村級(jí)財(cái)務(wù)人才職業(yè)理念，全力打造村級(jí)財(cái)務(wù)管理人才市場(chǎng)。首先，我國(guó)要鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)“農(nóng)村財(cái)務(wù)管理”這個(gè)專(zhuān)業(yè)或方向，并可以參照“免費(fèi)師范生”的做法，針對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)定向培養(yǎng)“免費(fèi)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理生”，并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)馗咝Ｅc周邊農(nóng)村建立長(zhǎng)效培訓(xùn)、實(shí)習(xí)、合作機(jī)制。其次，加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理人才的責(zé)任意識(shí)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員或在校生關(guān)于村級(jí)財(cái)務(wù)管理關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成效等方面的教育，使其充分認(rèn)識(shí)到其職業(yè)的光榮和偉大，激發(fā)他們?yōu)閲?guó)干事創(chuàng)業(yè)的勇氣和決心，同時(shí)也要保障村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員的工資福利待遇。最后，要注重“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，一方面，政府要主動(dòng)聯(lián)系高校和科研院所，辦一些針對(duì)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、業(yè)務(wù)提升班、政策解讀班，為村級(jí)財(cái)務(wù)人員提供學(xué)習(xí)的線上線下平臺(tái)；另一方面政府也要鼓勵(lì)高校和科研院所去農(nóng)村調(diào)研訪談，通過(guò)產(chǎn)研學(xué)的交流，解決新型經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)處理問(wèn)題，同時(shí)不同地方村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員之間也要加強(qiáng)交流，尤其是要鼓勵(lì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理人員向其他做得比較好的鄉(xiāng)村考察學(xué)習(xí)。

(二)制定統(tǒng)一的村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度

“村賬村管”模式的良好運(yùn)行當(dāng)然也離不開(kāi)完善統(tǒng)一的制度基礎(chǔ)，為此需要制定以下財(cái)務(wù)或管理制度：一是建立健全財(cái)務(wù)審批、資金管理、人員管理、票證管理、檔案管理等方面的財(cái)務(wù)制度；二是建立健全核算原則、核算要求、核算方法、核算程序等方面的核算制度；三是建立健全收支基礎(chǔ)、收支程序、收支方法等的收支管理制度；四是建立健全村集體資金管理制度，核清債權(quán)債務(wù)，摸清家底，做好督查，確保村集體資產(chǎn)的保值增值；五是建立健全職責(zé)分離、授權(quán)審批、崗位輪換、資金清查、項(xiàng)目評(píng)價(jià)等的內(nèi)部控制制度。

(三)建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督體系

“村賬村管”模式若想最大限度發(fā)揮財(cái)務(wù)管理功能，更離不開(kāi)強(qiáng)有力的村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督體系，為此需要充分發(fā)揮政府、社會(huì)和村民的力量，建立村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作的立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。首先，各地區(qū)要建立專(zhuān)門(mén)的村集體財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，像證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)那樣負(fù)責(zé)農(nóng)村財(cái)務(wù)的定期或不定期監(jiān)管；其次，要積極培育村級(jí)財(cái)務(wù)管理的社會(huì)審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，建議引入會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)；最后要提高村民對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)的監(jiān)督意識(shí)，借助于宣傳欄、報(bào)告會(huì)等形式，公開(kāi)村級(jí)財(cái)務(wù)管理事項(xiàng)和內(nèi)容，引導(dǎo)村民參與到村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)督工作之中，確保村級(jí)各項(xiàng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理工作在陽(yáng)光下進(jìn)行。

(四)全力做好村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)工作

“村賬村管”模式的強(qiáng)大支撐是村級(jí)財(cái)務(wù)公開(kāi)的完整性、及時(shí)性和真實(shí)性。一是要注重公開(kāi)內(nèi)容的完整性，對(duì)土地征用補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、集體資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、資助捐贈(zèng)資金、項(xiàng)目實(shí)施等要納入財(cái)務(wù)公開(kāi)的范圍；二是要如實(shí)、準(zhǔn)確地公示財(cái)務(wù)信息，并盡量用村民可以理解的語(yǔ)言公示，如若涉及不易理解的專(zhuān)業(yè)用語(yǔ)要有解釋說(shuō)明；三是要確保財(cái)務(wù)公開(kāi)的及時(shí)性，區(qū)別對(duì)待不同類(lèi)型的財(cái)務(wù)信息，采取定期與不定期公開(kāi)兩種方式，同時(shí)要兼顧年初年末財(cái)務(wù)信息、重要重大財(cái)務(wù)信息的時(shí)效性。