我國濕地生態(tài)保護補償法律機制探析

郭英華，高咪咪

(河海大學法學院，江蘇 南京 211100)

1 概述

濕地作為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)之一，作為水陸生態(tài)系統(tǒng)間的交接地帶，其不僅可以維持生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱，還可以凈化環(huán)境、出產(chǎn)濕地動植物產(chǎn)品等，被譽為“地球之腎”[1]。

2014年4月全國人大常委會修訂的《環(huán)境保護法》(以下簡稱：新《環(huán)保法》)第 2條規(guī)定唯一的變動就是新增了“濕地”為環(huán)境因素。且該法第31條明確規(guī)定,國家建立、健全生態(tài)保護補償制度[2]。

2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導小組在討論通過的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中提到，至2020年實現(xiàn)生態(tài)保護補償全覆蓋的幾大區(qū)域中就包括濕地，并強調(diào)退耕還濕試點工作要穩(wěn)步推進，要建立健全濕地生態(tài)效益補償制度，開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補償試點工作。

隨著黨和國家的重視，我國各地展開了諸多濕地生態(tài)保護補償?shù)南嚓P(guān)實踐。例如湖北武漢自2014年起，每年由財政出資 1 000元為全市五大濕地自然保護區(qū)提供生態(tài)保護補償資金,并出臺相關(guān)的補償辦法[3]；西藏自治區(qū)重要濕地生態(tài)效益補償，從濕地管護和監(jiān)管、濕地生態(tài)補償、濕地保護與恢復、濕地監(jiān)測等4個方面展開工作，對沼澤濕地保育農(nóng)牧民按照90元/hm2·a的標準給予補償；四川理塘的省級濕地補償試點，通過政府購買服務形式，以60元/hm2·a的標準，聘請農(nóng)牧民、村集體、濕地管理機構(gòu)參與濕地管護，還按照375元/hm2的標準，選取生態(tài)較為脆弱、功能退化嚴重的濕地進行退牧還濕。

盡管近年來國家對濕地保護越來越重視，但迄今為止，在濕地生態(tài)保護補償法律體系中，依然對濕地生態(tài)保護補償問題缺乏有針對性、可操作的相關(guān)規(guī)定。在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化高速發(fā)展的時代，人們過度地開發(fā)和利用濕地資源，已嚴重損害濕地生態(tài)環(huán)境和功能。因此，為了讓濕地資源得到充分保護，更好地平衡生態(tài)與經(jīng)濟效益，構(gòu)建完善的濕地生態(tài)保護補償法律機制是當前中國濕地保護最為關(guān)鍵的問題。

2 我國濕地生態(tài)保護補償法律機制存在的不足

2.1 濕地的定義和范圍不明

《濕地公約》中規(guī)定濕地的范圍主要是“天然的或人工的、永久或暫時的沼澤地、泥炭地及水域地帶，帶有靜止或流動的淡水、半咸水及咸水水體，包含低潮時水深不超過6 m的海域。”[4]

國家林業(yè)局出臺的《濕地保護管理規(guī)定》將濕地定義為：“常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6 m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物的原生地等人工濕地?！彪m然該定義相較于《濕地公約》更加具體清晰，但是此規(guī)定只是部門規(guī)章，我國尚無法律明確規(guī)定何為“濕地”以及濕地的范圍與邊界等，加之我國地形復雜，各地的濕地形態(tài)不一，各地依據(jù)當?shù)亓⒎ㄇ闆r對濕地定義的界定各不相同，如：《鹽城市黃海濕地保護條例》中規(guī)定濕地的范圍除《濕地保護管理規(guī)定》所列外還包括泥質(zhì)海灘；《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護條例》中規(guī)定濕地還包括沼澤化草甸、庫塘等。因全國尚未形成統(tǒng)一的濕地界定標準，從而導致水法、土地管理法等法律中有關(guān)禁止圍墾濕地的規(guī)定在具體實施中難以有效落實。

2.2 濕地生態(tài)保護補償法律缺位

濕地生態(tài)保護補償制度是濕地保護制度和生態(tài)補償制度的下位概念，而我國目前無論是在濕地保護方面還是生態(tài)補償方面，均存在嚴重的法律缺位問題。

針對三大生態(tài)系統(tǒng)，我國出臺了《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》以保護海洋資源，頒布了《中華人民共和國森林法》以保護森林資源，而關(guān)于濕地的保護卻只有一個國家林業(yè)局頒布的部門規(guī)章和一個國務院辦公廳發(fā)布的中央政府公文，分別為《濕地保護管理規(guī)定》和《濕地保護修復制度方案》。依據(jù)我國《立法》的相關(guān)規(guī)定，上述關(guān)于濕地的保護文件效力位階較低，均不具有普遍適用的法律性質(zhì)。因缺乏濕地保護的專門法律，地方在濕地保護責任劃分、保護機構(gòu)設(shè)置、生態(tài)補償標準及方式的規(guī)定等方面均無上位法依據(jù)。并且在實際工作中，地方濕地保護管理部門監(jiān)管不僅無明確的法律授權(quán)，亦無具體的制度措施參考，此外還受到行政體制和機制障礙的限制。

在生態(tài)保護補償方面，我國目前的法律還不完善。雖然新《環(huán)保法》中首次提出了生態(tài)補償，但只是籠統(tǒng)地進行原則性規(guī)定，缺乏可操作性。地方出臺的一些濕地保護條例中亦未明確規(guī)定具體的生態(tài)保護補償辦法，以至于在實際操作中無法可依。如2015年黑龍江省修訂的濕地保護條例第9條規(guī)定濕地生態(tài)補償制度的具體實施辦法由省人民政府另行制定。

2.3 濕地生態(tài)保護補償方式單一

濕地生態(tài)保護補償是生態(tài)保護補償機制中的重要一環(huán)，目前我國生態(tài)保護補償方式主要是政府補償,市場補償方式應用較少。雖然各省市也相繼對市場補償?shù)姆绞竭M行了一些探索和嘗試，但市場補償機制存在主體不明、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)分布不均等問題，在全國范圍內(nèi)并未普遍推廣和實施。

僅僅依靠政府財政轉(zhuǎn)移的方式無法全面有效地保護濕地生態(tài)環(huán)境資源。因為國家用于環(huán)境保護的財政資金有限，如果將環(huán)保財政資金盲目用作生態(tài)補償資金，很可能產(chǎn)生顧此失彼的尷尬局面，無法達到預期的效果。其次，根據(jù)每個地區(qū)的實際生態(tài)補償需求確定政府的財政轉(zhuǎn)移支付額度，中間環(huán)節(jié)復雜，極易出現(xiàn)信息不對稱情況，導致最需要資金支持的地方無法獲得財政補償。再次，濕地生態(tài)補償過程中，由于激勵機制與生態(tài)補償?shù)慕Y(jié)合不力，使得濕地生態(tài)保護補償實踐中出現(xiàn)推諉扯皮、管理職責難以落實到位、各部門不能有力協(xié)調(diào)等問題，導致政策難以有效實施[5]。并且，以政府主導的生態(tài)補償機制,缺乏有效的監(jiān)督,存在不公開透明以及行政成本過高等問題[6]，不利于建立完善的濕地生態(tài)補償法律機制。

3 美國濕地生態(tài)保護補償?shù)姆蓹C制

美國對濕地生態(tài)補償機制的研究較早，制定了詳備的法律法規(guī)和政策以保護濕地生態(tài)環(huán)境，聯(lián)邦政府對于所有的濕地保護事務享有排他性管轄權(quán)，其不僅可以建立國家公園和自然保護區(qū)，還可建立濕地信托基金、國家荒地保護體系等其它保護體系[7]，這些對中國建立健全濕地生態(tài)補償法律機制具有借鑒意義。

3.1 濕地銀行補償機制

為一種事前補償機制，涉及濕地開發(fā)者、濕地建設(shè)者與濕地銀行監(jiān)管者三方。由專門從事濕地恢復工作的主體,通過新建、恢復濕地，強化功能和保存濕地等方式改善濕地生態(tài)環(huán)境，并將此濕地轉(zhuǎn)化為一定的“信用”，濕地開發(fā)者通過支付合理的資金購買“信用”，從而將補償濕地的責任轉(zhuǎn)移給濕地銀行建設(shè)者，濕地銀行則持有和管理這些補償濕地。

3.2 濕地替代費補償機制

為一種事后補償機制，是濕地開發(fā)者向替代費發(fā)起人給付資金，由發(fā)起人依據(jù)約定使用專項資金新建地點來滿足開發(fā)者所要求的補償緩解，或者從緩解銀行購買信用從而履行濕地補償緩解義務，以抵消開發(fā)活動給濕地生態(tài)環(huán)境造成破壞的補償機制[9]。

3.3 被許可人自行補償機制

為美國最傳統(tǒng)的濕地補償機制，是開發(fā)濕地的被許可人通過恢復受損濕地、新建濕地、強化現(xiàn)有濕地功能、特別保存現(xiàn)有濕地等方式，達到對開發(fā)行為致濕地受損進行補償?shù)哪康?。這種機制不僅實現(xiàn)濕地總量和功能的可持續(xù)平衡，還實現(xiàn)濕地開發(fā)者與保護者權(quán)利義務的平衡。

4 完善我國濕地生態(tài)保護補償法律制度的建議

4.1 完善濕地生態(tài)補償?shù)牧⒎w系

4.1.1篩選和清理現(xiàn)行有關(guān)濕地保護的法律法規(guī)

中國現(xiàn)行法律法規(guī)中，有關(guān)開發(fā)與保護濕地的規(guī)定大多散見于海洋環(huán)境保護法、水污染防治法、草原法、水法以及一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)等文件中，有必要在現(xiàn)行法律法規(guī)中，對濕地保護利用等內(nèi)容全面評估，保留對濕地保護起促進作用的規(guī)定，修改或者廢止對濕地保護起阻礙作用的規(guī)定[11]。對于各地方現(xiàn)有的規(guī)定中不一致的情況，應做出統(tǒng)一規(guī)定，比如對于濕地的定義和范圍應當從國家層面予以明確。

4.1.2制定專項濕地生態(tài)保護補償法律法規(guī)

在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展觀的背景下，建議盡快在國家層面制定專門的濕地生態(tài)保護補償法律法規(guī)，明確生態(tài)保護補償中所涉及的利益主體及其權(quán)利義務關(guān)系、統(tǒng)一補償標準、制定多元的補償方式、規(guī)定補償資金的來源和用途，有針對性地解決我國濕地生態(tài)保護補償過程中出現(xiàn)的相關(guān)問題。同時，各省級行政區(qū)可以在各地自然保護區(qū)實行“一區(qū)一法”試點，應以國家層面出臺的濕地生態(tài)保護補償法律為依據(jù)，因地制宜地修訂保護區(qū)條例，并加入到生態(tài)保護補償制度的相關(guān)規(guī)定中，從而構(gòu)建我國完整的濕地生態(tài)保護補償法律體系。

4.2 明確濕地生態(tài)保護的主體和對象

4.2.1明確濕地生態(tài)保護補償?shù)闹黧w

濕地生態(tài)補償?shù)闹黧w主要包括：

1)政府。政府和其他社會主體相比因其地位的特殊性使其職能上亦具有特殊性，相較于其他社會主體，政府收集生態(tài)資信息和資料更加權(quán)威與便捷。應構(gòu)建多層級的政府權(quán)責制，中央政府主要負責全國濕地生態(tài)補償活動的整體部署和宏觀規(guī)劃；地方政府在中央政府的領(lǐng)導和指揮下，對地方行政主管領(lǐng)域內(nèi)的濕地采取具體的、有針對性的補償措施。

2)企業(yè)。在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動中，通過消耗和利用濕地生態(tài)資源為代價以達到營利目的企業(yè)，是濕地自然資源最直接的受益者和破壞者。故企業(yè)在生產(chǎn)活動中若對濕地資源產(chǎn)生消耗或者污染，應該為自身的行為承擔責任，以其獨立的財產(chǎn)承擔補償責任。

3)公民個人。公民個人能夠在濕地生態(tài)補償?shù)倪^程中因環(huán)境改善而獲益，享受著濕地帶來的生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候、蓄洪防旱、凈化環(huán)境、出產(chǎn)濕地動植物產(chǎn)品等福利。作為受益者，依據(jù)“誰受益，誰補償”原則，公民個人應該承擔生態(tài)補償?shù)呢熑巍?/p>

4.2.2明確濕地生態(tài)保護補償?shù)膶ο?/p>

1)濕地生態(tài)補償對象應包括為了保護濕地而使自身權(quán)益受損的個人和集體，尤其是犧牲自身公平發(fā)展權(quán)來保護濕地生態(tài)環(huán)境的居民。各級人民政府在統(tǒng)籌規(guī)劃整體濕地生態(tài)保護工作中，會犧牲個別濕地區(qū)域的權(quán)利以成就整體利益，故國家或受益地區(qū)應當對因濕地生態(tài)保護而犧牲公平發(fā)展權(quán)的區(qū)域給予相應補償。

2)濕地生態(tài)保護補償?shù)膶ο筮€應包括濕地生態(tài)的保護者和建設(shè)者。相較于上述權(quán)益受損者，濕地的保護者和建設(shè)者雖沒有直接的經(jīng)濟損失，但是他們在濕地的管護工作中投入了大量的人力、物力、財力,給濕地生態(tài)環(huán)境和因濕地受益的主體帶來諸多利益。故濕地生態(tài)保護補償?shù)膶ο笠矐竦厣鷳B(tài)保護者和建設(shè)者。

4.3 調(diào)整濕地生態(tài)保護補償方式

4.3.1發(fā)揮政府補償方式的基礎(chǔ)作用

在濕地生態(tài)保護補償方式中，中央財政轉(zhuǎn)移支付具有最基礎(chǔ)的地位，但目前以中央和地方之間單一縱向轉(zhuǎn)移的方式為主，制約著地方財政的周轉(zhuǎn)和靈活運用。為了保障政府間財政的靈活轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付的特殊優(yōu)勢，應注重同級政府間橫向轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展，以加強同級地方政府間及濕地自然保護區(qū)間的交流和合作，促進對濕地系統(tǒng)進行整體全面的保護。

并且，政府應逐步從生態(tài)補償?shù)闹鲗д吆蛯嶋H操作者，轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩囊龑д吆鸵?guī)則的制定者，通過建立健全濕地生態(tài)保護補償?shù)姆煞ㄒ?guī)和相應的獎懲機制，倒逼規(guī)范化的生態(tài)補償市場形成。通過建立市場監(jiān)管隊伍對生態(tài)補償市場進行長效嚴格的監(jiān)督，從而改善濕地生態(tài)資源不合理使用現(xiàn)狀，建立長期可持續(xù)發(fā)展的濕地生態(tài)系統(tǒng)[13]。政府在伸出有為之手的同時亦要簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場的自我調(diào)節(jié)作用。同時拓寬補償資金來源渠道，引入社會資本，以形成多元化的濕地生態(tài)保護補償體制。

4.3.2發(fā)揮市場補償方式的優(yōu)勢作用

單一的政府補償形式不利于對濕地的長效保護，因此在完善政府補償方式的前提下，應充分重視市場補償方式的完善。市場補償主要是由濕地生態(tài)環(huán)境資源的受益者，對濕地生態(tài)建設(shè)者、保護者和受損者給予一定的補償[14]。應根據(jù)不同濕地區(qū)域的具體情況結(jié)合當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，引進并優(yōu)化適宜的市場機制，打破政府補償方式手段單一性的僵局。為此，可以借鑒美國的相關(guān)做法，引進被許可人自行補償、濕地替代費補償、濕地銀行補償機制等，多種補償機制協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同推進我國濕地生態(tài)文明建設(shè)。

此外，需構(gòu)建多種濕地生態(tài)保護補償市場化途徑。主要包括：1)政府引入市場型。即在以政府為主的濕地生態(tài)保護補償項目中引入市場機制。2)政府創(chuàng)建市場型。賦予濕地生態(tài)保護者們濕地生態(tài)保護的產(chǎn)權(quán)，允許其進行市場交易，同時對開發(fā)者設(shè)定相應的保護義務，以此來創(chuàng)造供需市場，激發(fā)市場活力。3)政府培育市場型。關(guān)注對濕地資源的價值開發(fā)，結(jié)合人們對濕地生態(tài)的需求，將濕地生態(tài)系統(tǒng)的使用價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，并用濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的經(jīng)濟價值維護其生態(tài)價值[15]。

5 結(jié)語

濕地生態(tài)保護補償法律的缺位，使我國濕地生態(tài)環(huán)境難以得到有效保護。我國現(xiàn)急需完善濕地生態(tài)保護補償機制：1)需要對相關(guān)的零散規(guī)定進行評估和清理，以保障法律機制的整體性和系統(tǒng)性。2)國家應盡快制定一部濕地生態(tài)保護法律，給地方濕地生態(tài)保護提供上位法的依據(jù)。3)發(fā)揮政府補償?shù)幕A(chǔ)作用，政府應伸出有為之手，提供一定的財政支持。4)充分發(fā)揮市場的活力，借鑒美國的相關(guān)經(jīng)驗，健全和完善我國市場生態(tài)補償方式。5)明確我國濕地生態(tài)保護補償?shù)闹黧w和客體，只有國家企業(yè)和公民個人共同參與，才能充分發(fā)揮濕地生態(tài)保護補償法律機制的內(nèi)在作用，真正實現(xiàn)我國濕地生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，助推生態(tài)文明建設(shè)。