云南省自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展研究

趙金發(fā)，張 宓，鄭進(jìn)烜，華朝朗，徐吉洪，鄭靜楠

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院生態(tài)分院，云南 昆明 650051；2.南京林業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210037；3.云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，云南 昆明 650224；4.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

自然資源為人類(lèi)維持生命系統(tǒng)提供直接或間接的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)保障。當(dāng)前，由于受人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，加之人類(lèi)對(duì)生物多樣性的認(rèn)識(shí)具有歷史局限性，不合理的開(kāi)發(fā)利用破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)，導(dǎo)致全球生物多樣性銳減已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，國(guó)家自然保護(hù)地體制迎來(lái)了巨大變革。十九大報(bào)告提出“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”等重要理念。云南省地處中國(guó)西南邊陲，是我國(guó)重要的生物多樣性寶庫(kù)和西南生態(tài)安全屏障。建立自然保護(hù)地是世界公認(rèn)的最有效的自然保護(hù)方式，目前云南省已建立自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等自然保護(hù)地共11個(gè)類(lèi)型373處[1]，保護(hù)對(duì)象涵蓋了重要生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，為保護(hù)云南生物多樣性做出了重大貢獻(xiàn)。云南省自然保護(hù)地的建設(shè)與管理正處在從數(shù)量建設(shè)向管理建設(shè)轉(zhuǎn)型階段，本文總結(jié)分析云南省自然保護(hù)地現(xiàn)狀和保護(hù)空缺，從政策、管理、資金、人才與技術(shù)、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督以及國(guó)際合作等方面提出建設(shè)發(fā)展措施，為建設(shè)生態(tài)文明、美麗云南、森林云南奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

1 建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 各類(lèi)型自然保護(hù)地概況[2]

黨的十八大以來(lái)明確提出建設(shè)生態(tài)和美麗中國(guó)的戰(zhàn)略部署，云南省作為我國(guó)重要的生物多樣性寶庫(kù)和西南生態(tài)安全屏障，保護(hù)和建設(shè)好全省自然保護(hù)地是推進(jìn)生態(tài)文明和美麗云南建設(shè)的重要舉措。云南省建立了自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、濕地公園、地質(zhì)公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、沙漠(石漠)公園、水利風(fēng)景區(qū)、礦山公園等類(lèi)型的自然保護(hù)地，保護(hù)對(duì)象已涵蓋除海洋和荒漠以外的所有生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型。

1)自然保護(hù)區(qū)

截至2018年底，全省已建各種類(lèi)型、不同級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)164個(gè)，總面積286.71萬(wàn) hm2，占全省國(guó)土總面積的7.3%，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量位居全國(guó)第6位，面積位居全國(guó)第8位，面積占比低于全國(guó)自然保護(hù)區(qū)14.87%的平均水平，基本形成了布局較為合理、類(lèi)型較為齊全、功能較為完備的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，大部分特有和典型自然生態(tài)系統(tǒng)、重要物種和自然景觀(guān)資源均在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到保護(hù)。其中：國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)21處，面積151.03萬(wàn) hm2；省級(jí)自然保護(hù)區(qū)38處，面積67.81萬(wàn) hm2；州(市)級(jí)自然保護(hù)區(qū)56處，面積44.13萬(wàn) hm2；縣(市、區(qū))級(jí)自然保護(hù)區(qū)49處，面積23.74萬(wàn) hm2。

2)國(guó)家公園

截至2017年底，云南省人民政府已批準(zhǔn)建立了香格里拉普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河、大圍山、白馬雪山、大山包、楚雄哀牢山、怒江大峽谷、獨(dú)龍江13處國(guó)家公園，先期批建的香格里拉普達(dá)措、麗江老君山、西雙版納、梅里雪山、普洱、高黎貢山、南滾河、大圍山8處國(guó)家公園總面積76.39萬(wàn) hm2，其余5處國(guó)家公園總體規(guī)劃尚未得到批復(fù)。

3)森林公園

截至2017年底，云南省已建58處森林公園，總面積18.15萬(wàn) hm2。其中國(guó)家級(jí)森林公園32處，面積 146 085.18 hm2；省級(jí)森林公園15處，面積 33 627.09 hm2；州(市)級(jí)森林公園1處，面積88.51 hm2；縣(市、區(qū))級(jí)10處，面積 1 659.34 hm2。

4)風(fēng)景名勝區(qū)

云南省風(fēng)景名勝資源涉及山岳、湖泊、洞穴、壁畫(huà)石窟、河流、名人民俗、特殊地貌、園林等多種類(lèi)型，涵蓋了所有的風(fēng)景名勝資源類(lèi)型。截至2017年底，云南省已建立各級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)66處，總面積 1 964 907.00 hm2，占全省國(guó)土面積的4.99%，涵蓋云南省16個(gè)州(市)。其中：國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)12處，面積 1 428 716.00 hm2；省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)54處，面積 536 191.00 hm2。

5)地質(zhì)公園

云南省地質(zhì)公園主要地質(zhì)遺跡為古生物、地貌景觀(guān)、環(huán)境地質(zhì)遺跡景觀(guān)和水體景觀(guān)四大類(lèi)。截至2018年3月，云南省已建設(shè)地質(zhì)公園13處，總面積 304 440 hm2，其中大理蒼山和石林被聯(lián)合國(guó)教科文組織列為世界地質(zhì)公園，面積分別為 93 300 hm2和 35 000 hm2；國(guó)家地質(zhì)公園10處，面積 165 106 hm2；省級(jí)地質(zhì)公園1處，面積 11 034 hm2，涉及云南省9個(gè)州(市)、15個(gè)縣(市、區(qū))。

6)濕地公園

截至2017年底，云南省已建國(guó)家濕地公園(含試點(diǎn))18處，其中10處以湖泊濕地為主，總面積 59 640.61 hm2，其中紅河哈尼梯田、洱源西湖、普者黑喀斯特和普洱五湖等4處國(guó)家濕地公園已通過(guò)國(guó)家驗(yàn)收，獲得正式授牌，其余14處正在開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)。已建國(guó)家濕地公園(除紅河哈尼梯田國(guó)家濕地公園)保護(hù)的濕地面積為 40 035.05 hm2，占全省濕地面積的7.11%。

7)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)

截至2018年，云南省已建立各級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)21處，其中國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)15處，面積 31 665.30 hm2；省級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)6處，面積 1 150.99 hm2，涉及云南省11個(gè)州(市)的30個(gè)縣(市、區(qū))。

8)沙漠(石漠)公園

截至2019年1月，云南省由原國(guó)家林業(yè)局批復(fù)開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)的國(guó)家沙漠(石漠)公園5處，總面積 11 285.85 hm2，涉及曲靖、文山、紅河、昭通4個(gè)州(市)的陸良、硯山、西疇、建水、彝良5個(gè)縣(市)。

9)水利風(fēng)景區(qū)

截至2018年底，云南省已建成國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)23個(gè)，覆蓋全省11個(gè)州(市)的18縣(市、區(qū))，23個(gè)國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)按功能特征分為：水庫(kù)型15個(gè)、自然河湖型5個(gè)、城市河湖型3個(gè)。

1.2 建設(shè)成效

1.2.1保護(hù)了大部分特有和典型自然生態(tài)系統(tǒng)及重要物種

各類(lèi)自然保護(hù)地的建設(shè)使全省大多數(shù)自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型、珍稀瀕危野生動(dòng)植物和重要自然遺跡得到就地保護(hù)，在全省生物多樣性保護(hù)與生態(tài)保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)自然保護(hù)區(qū)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，全省超過(guò)90%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物和約80%的國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物被列為主要保護(hù)對(duì)象在自然保護(hù)區(qū)得到有效保護(hù)，眾多珍稀瀕危物種在自然保護(hù)區(qū)得到保存、發(fā)展，奠定了全省生物多樣性寶庫(kù)的地位。據(jù)調(diào)查，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物的種群數(shù)量在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)分布比例達(dá)70%以上。全省自然保護(hù)區(qū)還保護(hù)了我國(guó)80%的典型森林生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型和最精華的天然優(yōu)質(zhì)森林。同時(shí)，全省自然保護(hù)區(qū)還涵蓋了30%的天然湖泊水體，孕育了集水面積在100 hm2以上的河流908條，全省37個(gè)主要高原湖泊有10個(gè)被劃為自然保護(hù)區(qū)而得到有效保護(hù)[2]。

1.2.2構(gòu)筑了牢固的綠色生態(tài)安全屏障

云南地處青藏高原與長(zhǎng)江中下游平原、中南半島過(guò)渡的云貴高原，太平洋與印度洋地質(zhì)板塊和大氣環(huán)流結(jié)合部，生態(tài)區(qū)位極為重要，是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障。云南以自然保護(hù)區(qū)為主的各類(lèi)自然保護(hù)地已基本在各個(gè)流域形成保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，成為重要的流域生態(tài)安全屏障，在涵養(yǎng)水源、保持水土、保護(hù)生物多樣性、減少自然災(zāi)害等方面具有突出的作用。此外，自然保護(hù)地內(nèi)保存了典型的自然生態(tài)系統(tǒng)，也為修復(fù)受到破壞的生態(tài)系統(tǒng)提供了參照對(duì)比。

1.2.3夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)

一方面，各類(lèi)自然保護(hù)地保存了大量的動(dòng)植物、地質(zhì)遺跡等資源，為人類(lèi)提供了食品、醫(yī)藥和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料以及極具旅游價(jià)值的景觀(guān)資源。另一方面，各類(lèi)自然保護(hù)地在生物多樣性保護(hù)、水源涵養(yǎng)、保育土壤等方面具有重要價(jià)值。據(jù)2018年完成的云南自然保護(hù)區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估報(bào)告，經(jīng)對(duì)選取的6類(lèi)11項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，云南省國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值為 2 129.35 億元/a。評(píng)估結(jié)果充分體現(xiàn)了自然保護(hù)區(qū)這一特殊區(qū)域的森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和地位，夯實(shí)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

1.2.4加快了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，部分自然保護(hù)地就與國(guó)內(nèi)外的大專(zhuān)院校、科研院所開(kāi)展廣泛的合作，建立了一批各具特色的教學(xué)實(shí)習(xí)基地、科普教育基地及研究基地，建成了一批“全國(guó)科普教育基地”、“云南省科普教育基地”、“區(qū)校共建”的教學(xué)實(shí)習(xí)基地，如西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、騰沖火山熱海國(guó)家地質(zhì)公園等被確定為“全國(guó)科普教育基地”，高黎貢山、哀牢山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)被確定為“云南省科普教育基地”。全民參與自然保護(hù)與森林生態(tài)文化宣傳，具有云南特色的生態(tài)文化宣傳教育網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。以自然保護(hù)區(qū)為主體的宣傳教育基地創(chuàng)建活動(dòng)已啟動(dòng)實(shí)施，各民族優(yōu)秀的自然生態(tài)保護(hù)文化得到不斷弘揚(yáng)。

1.2.5為以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體制改革奠定了基礎(chǔ)

云南省早在1996年就率先開(kāi)展了國(guó)家公園保護(hù)模式的探索，云南省人民政府也依托自然保護(hù)區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)了普達(dá)措、白馬雪山、梅里雪山、南滾河、大圍山等13處國(guó)家公園，并制定了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。已建的國(guó)家公園有著優(yōu)越的自然資源稟賦、特殊的地質(zhì)地貌，其生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型多樣、物種多樣性富集、景觀(guān)資源獨(dú)特而豐富。多年的保護(hù)實(shí)踐，為以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體制改革奠定了良好的自然條件和管理基礎(chǔ)，必將為改革的成功發(fā)揮決定性作用。

1.3 存在的問(wèn)題

1.3.1資源本底不清,需補(bǔ)充調(diào)查完善

目前云南省已完成全省野生動(dòng)植物、重點(diǎn)保護(hù)植物和濕地資源調(diào)查，但由于受時(shí)間、資金、技術(shù)限制，還需補(bǔ)充調(diào)查完善。就自然保護(hù)區(qū)而言，大部分國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在成立初期進(jìn)行了綜合科學(xué)考察，但受資金和技術(shù)水平限制，考察范圍、深度均非常有限，其生態(tài)本底狀況、重要物種的種群數(shù)量、分布及其生物學(xué)、生態(tài)學(xué)特性等有待進(jìn)一步調(diào)查和研究；大多數(shù)省級(jí)及以下級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)未開(kāi)展過(guò)綜合科學(xué)考察；還有一些自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察年限已超過(guò)10年，需進(jìn)行重新調(diào)查。其他自然保護(hù)地開(kāi)展過(guò)綜合科學(xué)考察的較少。

1.3.2保護(hù)地范圍交叉重疊，“一地多牌”現(xiàn)象突出

各類(lèi)自然保護(hù)地在劃建時(shí)，多以資源的價(jià)值為依據(jù)，未充分考慮區(qū)域內(nèi)資源產(chǎn)權(quán)和管理的關(guān)系，以致各類(lèi)自然保護(hù)地普遍存在范圍交叉重疊現(xiàn)象。有的區(qū)域既是自然保護(hù)區(qū)，又是世界自然遺產(chǎn)地，或是風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、森林公園等，一個(gè)區(qū)域建立了不同行政層次、隸屬不同系統(tǒng)的多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，形成了管理機(jī)構(gòu)和權(quán)限交叉重疊、一地多牌、多頭管理、政出多門(mén)的局面，造成了管理資源的浪費(fèi)，增加了部門(mén)之間的協(xié)調(diào)成本，制約了自然保護(hù)地的有序發(fā)展。另外，有的自然保護(hù)地存在資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)界定不清的情況，導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)不能對(duì)其實(shí)施“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)”。

1.3.3保護(hù)區(qū)域仍存在空缺

云南省自然保護(hù)地的分布集中程度較高，但均勻度較差。由于部分地方建設(shè)自然保護(hù)地的意愿不夠強(qiáng)，加之譬如建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺乏等原因，導(dǎo)致一些區(qū)域的自然保護(hù)地覆蓋面相對(duì)較低，部分生物地理單元無(wú)自然保護(hù)地覆蓋或覆蓋較少，部分具有重要生物多樣性的生物地理單元受保護(hù)程度不夠，一些受到威脅的物種未受到或未很好地受到自然保護(hù)地覆蓋，如作為生態(tài)脆弱區(qū)和敏感區(qū)的滇西北也存在明顯的保護(hù)空缺，碧羅雪山、香格里拉大峽谷、高山和亞高山冰蝕湖群等尚未納入自然保護(hù)地，未得到自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和有效保護(hù)。

1.3.4自然資源產(chǎn)權(quán)復(fù)雜

大部分自然保護(hù)地內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，除國(guó)有林地(土地)外，還有一定面積的集體林地(土地)，有的自然保護(hù)地還存在著“一地多證”、管理機(jī)構(gòu)無(wú)自然資源的林地(土地)權(quán)證等問(wèn)題，直接影響到自然保護(hù)地的有效管理。大多數(shù)自然保護(hù)地內(nèi)分布有居民，有的還分布有村莊和農(nóng)地，現(xiàn)行的自然保護(hù)地管理法規(guī)在一定程度上限制了居民對(duì)自然資源的利用，而政府又缺乏有效的機(jī)制和足夠的資金將這部分居民從自然保護(hù)地內(nèi)遷出，需要尋找新的解決思路和辦法。

1.3.5總體規(guī)劃滯后

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地中，總體規(guī)劃已批復(fù)且在有效期的僅有126處，僅占所有自然保護(hù)地?cái)?shù)量的39.25%，直接影響到自然保護(hù)地的有效管理。其中161處自然保護(hù)區(qū)中編制過(guò)總體規(guī)劃的有68處；58處森林公園中編制過(guò)總體規(guī)劃的有25處；18處國(guó)家濕地公園均有試點(diǎn)規(guī)劃；66處風(fēng)景名勝區(qū)中有總體規(guī)劃的有29處；13處地質(zhì)公園中有總體規(guī)劃的有9處；5處沙漠公園中有總體規(guī)劃的有1處[1]。需抓緊安排各類(lèi)保護(hù)地總體規(guī)劃的編制工作，使各類(lèi)自然保護(hù)地得到有效管理。

1.3.6管理體制不順

云南省自然保護(hù)地分屬環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等多個(gè)部門(mén)管理，其中自然保護(hù)區(qū)管理部門(mén)就涉及林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、住建和旅發(fā)委等6個(gè)部門(mén)，不同管理部門(mén)均有各自的管理規(guī)章和要求，制定背景、主導(dǎo)思想和側(cè)重點(diǎn)各不相同，在保護(hù)理念、投入機(jī)制、經(jīng)費(fèi)使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)等方面標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致管理成效存在差距。

1.3.7保護(hù)與地方發(fā)展矛盾突出

一方面，云南省自然保護(hù)地大多地處山區(qū)，雖然生物多樣性豐富、保持著較完整的原生生態(tài)系統(tǒng)，但生態(tài)環(huán)境脆弱。部分自然保護(hù)地在劃建時(shí)缺乏前瞻性，范圍和區(qū)劃不合理，或因資源調(diào)查技術(shù)手段落后，將集體林、責(zé)任山、自留山、耕地、人工商品林以及居民點(diǎn)劃入自然保護(hù)地范圍，限制了群眾的生產(chǎn)和生活，資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展矛盾突出。另一方面，自然保護(hù)地內(nèi)水能、風(fēng)能、礦產(chǎn)、旅游資源較為豐富，一些自然保護(hù)地所在地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，在自然保護(hù)地范圍內(nèi)違法違規(guī)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

1.3.8法制建設(shè)不完善

在各類(lèi)自然保護(hù)地中，地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等無(wú)專(zhuān)門(mén)法規(guī)，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和濕地公園雖然有專(zhuān)門(mén)的法規(guī)或規(guī)章，但部分條款本身存在與現(xiàn)實(shí)管理不符或因出臺(tái)時(shí)間較早而不能適應(yīng)新形勢(shì)下管理等問(wèn)題。另外，一些法規(guī)、規(guī)章存在立法層次低、過(guò)于原則或不同法規(guī)、規(guī)章之間發(fā)生沖突等問(wèn)題，導(dǎo)致管理和執(zhí)法困難。

1.3.9資金投入機(jī)制不健全

我國(guó)現(xiàn)行的自然保護(hù)地投入機(jī)制主要以地方財(cái)政投入為主，中央僅對(duì)國(guó)家級(jí)別的自然保護(hù)地給予有限的補(bǔ)助。云南省自然保護(hù)地所在的地方政府財(cái)政比較困難，導(dǎo)致許多自然保護(hù)地?zé)o專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和管理人員，即使有也存在管理機(jī)構(gòu)不完善、管理人員能力不足等問(wèn)題，部分自然保護(hù)地基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以滿(mǎn)足自然保護(hù)地建設(shè)與管理的需求，給生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究、宣傳教育、社區(qū)扶持等基礎(chǔ)性工作帶來(lái)極大困難。

1.3.10自然保護(hù)地申報(bào)積極性下降

一方面，一些地方政府生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為自然保護(hù)地的劃建會(huì)限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，近年來(lái)國(guó)家加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境督查檢查力度，各種督查檢查查出各種自然保護(hù)地違法違規(guī)行為，當(dāng)?shù)卣J(rèn)為自然保護(hù)地就是“燙手的山芋”，寧可不觸碰。此外，自然保護(hù)地劃建后，除國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地以外，其他自然保護(hù)地資金和人員投入機(jī)制不健全，諸多原因?qū)е碌胤秸匀槐Ｗo(hù)地申報(bào)積極性有所下降。

2 建設(shè)發(fā)展任務(wù)

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的重大舉措，是黨的十九大提出的重要改革任務(wù)，是推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)的重要內(nèi)容。基于云南省自然保護(hù)地現(xiàn)狀，分析自然保護(hù)地存在的主要矛盾和問(wèn)題，開(kāi)展對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地的整合，并針對(duì)保護(hù)空白區(qū)域[3]建立相應(yīng)的自然保護(hù)地，在國(guó)家相關(guān)文件政策指導(dǎo)下，構(gòu)建云南省統(tǒng)一的自然保護(hù)地體系，推動(dòng)解決云南省自然保護(hù)地建設(shè)和管理中存在的管理標(biāo)準(zhǔn)各異、區(qū)域重疊、交叉管理、保護(hù)成效低下[4]等具體問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，同時(shí)促進(jìn)自然保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展。

3 建設(shè)發(fā)展領(lǐng)域

3.1 政策

3.1.1出臺(tái)省級(jí)層面《自然保護(hù)地法》

加快自然保護(hù)地立法進(jìn)程，健全云南省自然保護(hù)區(qū)保護(hù)法規(guī)體系，推進(jìn)法制建設(shè)。云南省自然保護(hù)地經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)與發(fā)展，保護(hù)地的整體質(zhì)量得到提升，但保護(hù)地周邊區(qū)域一直是社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，當(dāng)?shù)卣劳斜Ｗo(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，在法律允許的范圍內(nèi)在其外圍或?qū)嶒?yàn)區(qū)開(kāi)展重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，導(dǎo)致保護(hù)地的有效保護(hù)面積減少。因此，現(xiàn)階段出臺(tái)一部《云南省自然保護(hù)地法》迫在眉睫，實(shí)現(xiàn)保護(hù)地建設(shè)與管理有法可依的基礎(chǔ)，推行“行政主導(dǎo)、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與”工作機(jī)制，切實(shí)守住自然保護(hù)區(qū)的“生態(tài)底線(xiàn)”，并推動(dòng)國(guó)家層面對(duì)自然保護(hù)地的立法進(jìn)程。

3.1.2制定自然保護(hù)地政策保障措施

研究制定自然保護(hù)區(qū)管理建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、土地政策、環(huán)境政策、扶貧政策等，盡快配套編制相應(yīng)的各保護(hù)區(qū)保護(hù)發(fā)展規(guī)劃文件，將規(guī)劃指標(biāo)納入各地州(市)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。出臺(tái)科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)及政績(jī)考核辦法，進(jìn)一步研究完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]。研究制定扶持自然保護(hù)區(qū)發(fā)展、科技人員待遇優(yōu)惠、科學(xué)研究重點(diǎn)扶持等相關(guān)優(yōu)惠政策，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展。

對(duì)于新建和擴(kuò)建的自然保護(hù)地，要充分利用國(guó)家和省的相關(guān)政策，進(jìn)一步完善林權(quán)制度和林地補(bǔ)償政策制度，將劃入保護(hù)地的區(qū)域全部納入公益林進(jìn)行補(bǔ)償，積極探索集體林地贖買(mǎi)和置換政策。同時(shí)針對(duì)各保護(hù)區(qū)的具體實(shí)際，因地制宜地制定適合社區(qū)發(fā)展的政策制度。

3.1.3健全自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

重大工程等建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償，但對(duì)自然保護(hù)地這類(lèi)特定區(qū)域尚未建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。自然保護(hù)地保護(hù)與發(fā)展的矛盾長(zhǎng)期以來(lái)未得到有效緩解，特別是保護(hù)地周邊社區(qū)與保護(hù)地之間的矛盾尤為突出，主要原因是由于保護(hù)地的建立有礙農(nóng)戶(hù)正常的生產(chǎn)與生活。長(zhǎng)期以來(lái)，管理部門(mén)單純強(qiáng)調(diào)保護(hù)，嚴(yán)格限制對(duì)資源的利用，割裂和對(duì)立了保護(hù)地與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的內(nèi)在聯(lián)系，激化了保護(hù)地與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的內(nèi)在聯(lián)系。然而，現(xiàn)代的保護(hù)管理理念更強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)的生物多樣性保護(hù)、自然資源的持續(xù)利用、生態(tài)效益的保持要與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程密切結(jié)合，同時(shí)更加關(guān)注區(qū)域內(nèi)文化多樣性的保護(hù)，重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)參與保護(hù)地的保護(hù)并受益于保護(hù)實(shí)踐。因此，根據(jù)全省自然保護(hù)地的特點(diǎn)，研究制定自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償辦法[6]，確定不同區(qū)域補(bǔ)償方式及標(biāo)準(zhǔn)，建立健全自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)自然保護(hù)地周邊社區(qū)居民進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，真正讓保護(hù)參與者受益，緩解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

3.2 管理

3.2.1加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)

云南省人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全省自然保護(hù)區(qū)管理工作，各州(市)、縣(市、區(qū))人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)、各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的管理。在整合現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，規(guī)范各級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，按照自然保護(hù)區(qū)級(jí)別分類(lèi)制定科學(xué)合理的人員編制標(biāo)準(zhǔn)。各地、各有關(guān)部門(mén)要按照各自職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，切實(shí)做好自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理工作。妥善處理和解決保護(hù)地重疊問(wèn)題，突出保護(hù)區(qū)的主體地位，為保護(hù)區(qū)的發(fā)展建設(shè)營(yíng)造良好的管理環(huán)境。

3.2.2構(gòu)建自然保護(hù)地群的協(xié)調(diào)機(jī)制

自然保護(hù)地是一個(gè)生物多樣性豐富的區(qū)域，在自然保護(hù)地之間的過(guò)渡區(qū)域?qū)a(chǎn)生“空白保護(hù)”的夾心地帶。在面對(duì)一些突發(fā)事件時(shí)，出現(xiàn)各責(zé)任保護(hù)地之間的相互推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致瀕危野生動(dòng)植物和自然生境遭到破壞，影響生物多樣保護(hù)的連續(xù)性。為此，云南省林業(yè)與草原局作為全省自然保護(hù)區(qū)的主管部門(mén)，應(yīng)視具體情況，在生物多樣性豐富且連片的保護(hù)區(qū)域建立保護(hù)區(qū)群協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各州市林業(yè)局和保護(hù)區(qū)管理部門(mén)之間的保護(hù)聯(lián)合工作，遏制保護(hù)區(qū)走向破碎化、斑塊化、孤島狀的不良景觀(guān)趨勢(shì)。

3.2.3推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化進(jìn)程

有效解決云南省自然保護(hù)地設(shè)置不盡科學(xué)、規(guī)劃不盡合理、體系不夠完善、空間重疊、地域交叉、邊界不清、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題，充分發(fā)揮自然保護(hù)地在生態(tài)文明建設(shè)中的重大作用，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，全面推進(jìn)云南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化進(jìn)程。

3.2.4啟動(dòng)全省保護(hù)地評(píng)估和保護(hù)地體系規(guī)劃工作

盡快開(kāi)展全省自然保護(hù)地體系的調(diào)查、評(píng)估工作，全面摸清現(xiàn)有自然保護(hù)地的家底和自然保護(hù)空缺區(qū)域狀況。啟動(dòng)《云南省自然保護(hù)地體系規(guī)劃》工作，按照自然保護(hù)地體系的思路，整合、優(yōu)化自然保護(hù)地邊界；同時(shí)，通過(guò)政府主導(dǎo)或引導(dǎo)，規(guī)劃新建一批自然保護(hù)區(qū)、自然公園和社區(qū)保護(hù)地，完成全省的自然保護(hù)地體系規(guī)劃。

3.2.5建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地管控體系

目前云南省的國(guó)家公園功能分區(qū)基本按照嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)和游憩展示區(qū)來(lái)劃分和管理；自然保護(hù)區(qū)則是按照核心區(qū)(季節(jié)性核心區(qū))、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行功能區(qū)劃；森林公園主要按照核心景觀(guān)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、一般游憩區(qū)和管理服務(wù)區(qū)進(jìn)行劃分；其他類(lèi)型的保護(hù)地有的還未確立相應(yīng)的功能分區(qū)及管控措施。自然保護(hù)地管控體系的建立應(yīng)遵循實(shí)事求是，以有效提高保護(hù)地保護(hù)管理水平為目的，通過(guò)保護(hù)管理帶動(dòng)地方發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地管控體系應(yīng)按照森林生態(tài)類(lèi)、濕地類(lèi)、野生動(dòng)物類(lèi)、野生植物類(lèi)、地質(zhì)遺跡類(lèi)等進(jìn)行分類(lèi)，并按照國(guó)家、地方事權(quán)的不同進(jìn)行分級(jí)管理，在分類(lèi)、分級(jí)的基礎(chǔ)上按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行分區(qū)制定管控措施，做到一類(lèi)一策，一區(qū)一措施[1]。

3.2.6建設(shè)與完善自然保護(hù)地的監(jiān)測(cè)與綜合管理系統(tǒng)

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，保護(hù)地自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物的監(jiān)測(cè)手段日趨完善。目前云南省各類(lèi)自然保護(hù)地的日常巡護(hù)工作以人員現(xiàn)地巡護(hù)的形式開(kāi)展，使用比較原始的監(jiān)測(cè)工具，加之巡護(hù)路線(xiàn)長(zhǎng)、面積大等因素，勢(shì)必造成大量巡護(hù)盲點(diǎn)，巡護(hù)結(jié)果已不能滿(mǎn)足新形勢(shì)的科研監(jiān)測(cè)需要。根據(jù)國(guó)家“十二五”期間的生態(tài)保護(hù)精神，提出了科學(xué)管理自然保護(hù)地，及時(shí)全方位地了解自然保護(hù)區(qū)動(dòng)態(tài)發(fā)展，以進(jìn)一步提升保護(hù)地管理工作的質(zhì)量。因此，加大資金投入，建設(shè)與完善各類(lèi)型自然保護(hù)地的監(jiān)測(cè)與信息管理勢(shì)在必行，是今后自然保護(hù)地建設(shè)管理的一個(gè)重要工作。主要通過(guò)繼續(xù)完善已建或正在建的自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)站，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)的生態(tài)監(jiān)測(cè)站或特定物種的監(jiān)測(cè)點(diǎn)的建設(shè)，及時(shí)更新并豐富自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，為生物多樣性保護(hù)提供科學(xué)數(shù)據(jù)。在建設(shè)和布設(shè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)時(shí)，不能僅對(duì)保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，要涉及保護(hù)地周邊的監(jiān)測(cè)，如保護(hù)地外的人為干擾、社區(qū)共管、生態(tài)旅游活動(dòng)等。

3.2.7建立目標(biāo)責(zé)任評(píng)估考評(píng)機(jī)制

建立健全自然保護(hù)地管理目標(biāo)責(zé)任制，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善自然保護(hù)地管理績(jī)效評(píng)估制度，制定全省管理目標(biāo)和考核指標(biāo)體系，建立考核制度，實(shí)行任期目標(biāo)管理。省級(jí)自然保護(hù)地主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)本規(guī)劃的執(zhí)行實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督；各州市自然保護(hù)地管理部門(mén)要制定計(jì)劃或方案，分解落實(shí)自然保護(hù)的各項(xiàng)任務(wù)，制定相關(guān)的評(píng)估考核方案，對(duì)本規(guī)劃的實(shí)施情況開(kāi)展評(píng)估考核和驗(yàn)收。

3.3 資金

將自然保護(hù)地建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，積極爭(zhēng)取國(guó)家投資，將自然保護(hù)地基本建設(shè)納入省級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和基本建設(shè)計(jì)劃，保障各級(jí)自然保護(hù)地建設(shè)配套資金。同時(shí)拓展資金來(lái)源渠道，鼓勵(lì)企業(yè)捐助，開(kāi)展國(guó)際合作(國(guó)外援助)，建立社會(huì)各界支持(捐贈(zèng))等多元化投入機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮資金效益，提高資金使用效率。建立自然保護(hù)地建設(shè)管理資金投入良性運(yùn)行機(jī)制。

3.4 人才與技術(shù)

3.4.1人才保障

加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地科技人員培訓(xùn)，不斷提升自然保護(hù)地科技人員自身素質(zhì)。依托地緣優(yōu)勢(shì)，用好專(zhuān)家隊(duì)伍，與科研團(tuán)隊(duì)簽訂合作協(xié)議，長(zhǎng)期就其研究領(lǐng)域?yàn)樵颇鲜「骷?jí)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)提供服務(wù)。加強(qiáng)提升人才隊(duì)伍建設(shè)，研究制定相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策。

3.4.2強(qiáng)化科技支撐

加強(qiáng)理念創(chuàng)新，吸收國(guó)內(nèi)外自然生態(tài)保護(hù)中成功的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，應(yīng)用于全省各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地保護(hù)體系建設(shè)。搭建科學(xué)研究平臺(tái)，吸引國(guó)內(nèi)外科研力量聯(lián)合開(kāi)展研究工作。建立科普教育和教學(xué)實(shí)習(xí)基地，把自然保護(hù)地建成提升公民科學(xué)素養(yǎng)、開(kāi)展教學(xué)實(shí)習(xí)、實(shí)施生態(tài)文明教育的重要場(chǎng)所。

3.5 公眾參與和社會(huì)監(jiān)督

自然保護(hù)地建設(shè)管理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，不僅是行業(yè)部門(mén)的工作內(nèi)容，同時(shí)也需要全社會(huì)的共同參與。為使該規(guī)劃能夠穩(wěn)步實(shí)施，需建立和完善公眾參與制度，積極發(fā)動(dòng)、組織引導(dǎo)各社會(huì)團(tuán)體(包括NGO)、人民群眾參與各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地保護(hù)管理建設(shè)工作。另外，還要依托社會(huì)輿論等的正能量，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，使自然保護(hù)地建設(shè)管理工作趨于科學(xué)規(guī)范并有序開(kāi)展。

3.6 國(guó)際合作

保護(hù)地工作是一項(xiàng)國(guó)際性事業(yè)，加強(qiáng)國(guó)際合作和交流是提高保護(hù)地管理能力的途徑之一，特別對(duì)于那些已加入國(guó)際組織的國(guó)際級(jí)保護(hù)地，應(yīng)將之?dāng)[在重要地位加強(qiáng)交流與合作。要為保護(hù)地管理者參加國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流活動(dòng)提供更多的機(jī)會(huì)，大力促進(jìn)國(guó)內(nèi)外保護(hù)地的合作，建立跨界保護(hù)區(qū)。通過(guò)聘請(qǐng)相關(guān)科研單位或高等院校作為顧問(wèn)單位，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)外有關(guān)專(zhuān)家建立顧問(wèn)委員會(huì)，協(xié)助規(guī)劃保護(hù)地各方面的工作，并加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。

4 結(jié)語(yǔ)

保護(hù)、建設(shè)和發(fā)展好自然保護(hù)地是對(duì)不斷推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)的美好宏圖歷史規(guī)律的科學(xué)把握，也是堅(jiān)持走保護(hù)優(yōu)先的自覺(jué)體現(xiàn)[4]。“生態(tài)文明、美麗云南”這一宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必將使云南人民走向生態(tài)文明新時(shí)代，同時(shí)應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系雖已初具規(guī)模，但由于建設(shè)和管理中存在的管理“標(biāo)準(zhǔn)各異、區(qū)域重疊、交叉管理、保護(hù)成效低下”等具體問(wèn)題的存在，保護(hù)地不能夠完全發(fā)揮出最大作用[2]。當(dāng)前，應(yīng)該抓住建設(shè)生態(tài)文明這一歷史機(jī)遇，把云南省自然保護(hù)地建設(shè)列為重點(diǎn)任務(wù)，以 “建設(shè)國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”為契機(jī)，根據(jù)資源自然屬性特征、管理目標(biāo)及與其他保護(hù)地、保護(hù)空缺區(qū)域的空間關(guān)系,進(jìn)行全面整合、歸并、優(yōu)化和提升，結(jié)合提出建設(shè)發(fā)展的六大領(lǐng)域進(jìn)行自然保護(hù)地發(fā)展建設(shè)，助推云南自然保護(hù)地體系建設(shè)。