關(guān)于深圳智慧城管發(fā)展的思考及建議

林隆健等

習(xí)近平總書(shū)記在黨的第十九屆四中全會(huì)上提出“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)”，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》指出，要“促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。綜合應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，提高社會(huì)治理智能化專業(yè)化水平”、“加快建設(shè)智慧城市，支持深圳建設(shè)粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心”。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想指導(dǎo)下，深圳市以云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等高新信息技術(shù)為支撐，以城市的有機(jī)更新為出發(fā)點(diǎn)，全力打造“雙一流”“國(guó)家新型智慧城市標(biāo)桿市”，并制定了“六個(gè)一”的發(fā)展目標(biāo)，即“一圖全面感知、一號(hào)走遍深圳、一鍵可知全局、一體運(yùn)行聯(lián)動(dòng)、一站創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、一屏智享生活”。深圳智慧城管建設(shè)關(guān)乎“智慧深圳”，關(guān)乎“共建共治共享”社會(huì)治理格局的形成。①《深圳市人民政府關(guān)于印發(fā)新型智慧城市建設(shè)總體方案的通知》，深圳政府在線網(wǎng)，2018年7月30日，http://www.sz.gov.cn/zfgb/2018/gb1062/201807/t20180730_13798766.htm。

一、國(guó)內(nèi)智慧城管建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)內(nèi)部分城市的智慧城管建設(shè)

2004年開(kāi)始，在北京市東城區(qū)模式試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上，數(shù)字城管系統(tǒng)被迅速推廣至全國(guó)城市，改變了傳統(tǒng)的城市管理模式，在維護(hù)市容市貌方面發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過(guò)十來(lái)年的發(fā)展，數(shù)字城管系統(tǒng)也陸續(xù)出現(xiàn)了設(shè)備老舊、系統(tǒng)落后、功能不全等問(wèn)題。圍繞國(guó)家推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革、改進(jìn)城市管理工作的部署，結(jié)合城市的管理需求，北京、上海等地先后開(kāi)啟了智慧城管建設(shè)的探索，并取得了一定的成績(jī)（見(jiàn)表1）。

（二）深圳數(shù)字（智慧）城管建設(shè)現(xiàn)狀

深圳數(shù)字城管系統(tǒng)作為全市現(xiàn)有且僅有的一個(gè)支持全市范圍協(xié)作的城市管理平臺(tái)，依靠1600名信息采集員巡查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，協(xié)調(diào)職能單位處置解決問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格化管理，建立了閉環(huán)工作流程。近五年來(lái)，數(shù)字城管系統(tǒng)累計(jì)立案753萬(wàn)余件，結(jié)案741萬(wàn)余件，結(jié)案率高達(dá)98%以上。

2014年起，深圳以國(guó)際化視野審視城市管理問(wèn)題，先行先試，探索以“云、物、移、大、智”等新一代信息技術(shù)的運(yùn)用，建設(shè)“五全”（全采集、全智能、全調(diào)度、全接觸、全用戶）智慧城管系統(tǒng)，推動(dòng)工作方式由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。其中，環(huán)衛(wèi)精細(xì)化管理模式正以市直屬為中心向全市輻射開(kāi)展試點(diǎn)，已對(duì)全市60家環(huán)衛(wèi)公司、255個(gè)環(huán)衛(wèi)保潔與清運(yùn)標(biāo)段、五萬(wàn)多外包環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)人員以及3000多臺(tái)環(huán)衛(wèi)車(chē)輛等資源實(shí)現(xiàn)全覆蓋精細(xì)化管理，并搭建了環(huán)衛(wèi)企業(yè)誠(chéng)信庫(kù)，促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)信履約，目前已初見(jiàn)成效。以寶安區(qū)為例，一是環(huán)衛(wèi)人員實(shí)際出勤人數(shù)和出勤率顯著提升，日均出勤人數(shù)9106人，增加3369人，出勤率提升37%；二是機(jī)械化作業(yè)里程顯著增加，作業(yè)覆蓋率顯著提升，機(jī)掃日均里程2886公里、作業(yè)覆蓋率達(dá)100%（提升66%），灑水日均里程654公里，作業(yè)覆蓋率達(dá)到100%（提升58%）；三是環(huán)衛(wèi)工人用工時(shí)長(zhǎng)激活，環(huán)衛(wèi)工人工資大幅上漲，提升幅度40%以上，目前環(huán)衛(wèi)工人實(shí)際月收入基本能達(dá)到3500元（見(jiàn)圖1-圖5）。

圖1 深圳市寶安區(qū)環(huán)衛(wèi)精細(xì)化系統(tǒng)路網(wǎng)分析界面

表1 國(guó)內(nèi)部分城市智慧城管建設(shè)情況分析

圖2 深圳市寶安區(qū)環(huán)衛(wèi)精細(xì)化系統(tǒng)人員實(shí)時(shí)監(jiān)控界面

圖3 深圳市寶安區(qū)環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)人員近幾年出勤率統(tǒng)計(jì)

圖4 深圳市寶安區(qū)環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)近幾年日均灑水作業(yè)覆蓋率統(tǒng)計(jì)

圖5 深圳市寶安區(qū)環(huán)衛(wèi)養(yǎng)護(hù)人員近幾年月均工資待遇統(tǒng)計(jì)

二、深圳智慧城管建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）信息化建設(shè)重視不足，整體基礎(chǔ)薄弱

深圳市占地面積約1900多平方公里，常住人口約2000多萬(wàn)人，城市管理范圍廣、難度大。而全市城管執(zhí)法人員僅1700多名，業(yè)務(wù)管理流程還存在依靠人工操作流轉(zhuǎn)，總體信息化基礎(chǔ)薄弱。目前，傳統(tǒng)的手工作業(yè)、人海戰(zhàn)術(shù)工作模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)和任務(wù)的需要，“如何將信息化手段深入應(yīng)用到全市執(zhí)法調(diào)度、垃圾分類管理、公園管理等領(lǐng)域”成為每個(gè)城市管理者必須思考的難題。參照國(guó)內(nèi)其他城市的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，深圳需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)信息化、智慧化的重視，在全市范圍形成更廣泛的認(rèn)識(shí)，發(fā)動(dòng)相關(guān)單位群策群力，謀劃打造高標(biāo)準(zhǔn)智慧城管。

（二）全面感知不足

當(dāng)前，深圳在城市管理領(lǐng)域，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)還未大規(guī)模運(yùn)用，新興的5G通信技術(shù)、視頻智能分析、RFID、Nb-IoT等技術(shù)手段仍處于應(yīng)用探索階段，前端感知渠道也不夠全面，尚未實(shí)現(xiàn)“即時(shí)感知、隨時(shí)發(fā)現(xiàn)、實(shí)時(shí)解決”。以視頻感知為例，深圳城管已在規(guī)劃建設(shè)全局各行業(yè)統(tǒng)一的視頻監(jiān)控平臺(tái)，并共享交警部分干道視頻監(jiān)控資源，但對(duì)城管涉及的重點(diǎn)公共區(qū)域如市政公園等的前端視頻監(jiān)控點(diǎn)建設(shè)覆蓋廣度和密度依然不足，監(jiān)控盲區(qū)較多，如蓮花山公園，該園占地面積194公頃，卻僅有19個(gè)有線模擬攝像頭，30個(gè)無(wú)線數(shù)字?jǐn)z像頭。

（三）系統(tǒng)煙囪林立

深圳城市管理涉及行業(yè)較廣，早期各項(xiàng)業(yè)務(wù)間差異較大，近年來(lái)隨著城市管理要求的進(jìn)一步提高，各業(yè)務(wù)間融合度越來(lái)越高，環(huán)衛(wèi)、綠化、市容、公園、燈光、執(zhí)法等相關(guān)行業(yè)的協(xié)同管理要求也越來(lái)越高。但由于各項(xiàng)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)多為“煙囪”模式建立，且采用的技術(shù)不同，融合難度大，難以推動(dòng)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，尚未能實(shí)現(xiàn)“大城管”協(xié)同管理。

（四）數(shù)據(jù)家底不清

深圳城管目前僅數(shù)字城管、環(huán)衛(wèi)綠化精細(xì)化等幾大平臺(tái)系統(tǒng)有聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)治理方面還存在以下問(wèn)題：一是城管數(shù)據(jù)采集、更新手段少、不及時(shí)，各業(yè)務(wù)存在大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，難以形成長(zhǎng)效管理機(jī)制；二是已有城管數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，沒(méi)有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)凌亂分散、缺乏匯聚融合；三是對(duì)大數(shù)據(jù)分析挖掘技術(shù)應(yīng)用不夠，現(xiàn)有的數(shù)字城管數(shù)據(jù)分析平臺(tái)大多用于展示、查看，未能對(duì)城市管理的領(lǐng)導(dǎo)決策提供輔助智能支撐。

（五）傳統(tǒng)監(jiān)管方式粗放

深圳是國(guó)內(nèi)最早進(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包的城市之一，在城市管理領(lǐng)域市場(chǎng)化改革中也一直處于全國(guó)領(lǐng)先地位。當(dāng)前深圳環(huán)衛(wèi)精細(xì)化管理系統(tǒng)已基本覆蓋全市，但環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)本身涉及內(nèi)容廣泛，已有的精細(xì)化管理系統(tǒng)對(duì)清掃保潔業(yè)務(wù)關(guān)注較多，對(duì)垃圾溯源等其他業(yè)務(wù)未實(shí)現(xiàn)全市全覆蓋；且城管其他行業(yè)如垃圾分類、執(zhí)法、戶外廣告等也缺乏精細(xì)化管理模式的應(yīng)用，對(duì)外包服務(wù)企業(yè)、企業(yè)監(jiān)管主體等監(jiān)管不到位，沒(méi)有以誠(chéng)信體系作為抓手。

（六）公眾參與不夠

“美麗深圳”五位一體公眾互動(dòng)服務(wù)平臺(tái)上線以來(lái)，陸續(xù)推出了微信紅包、智能客服、城市環(huán)境文明使者成長(zhǎng)計(jì)劃等一系列便民服務(wù)，獲得市民的認(rèn)可和喜愛(ài)，但仍存在以下問(wèn)題：一是平臺(tái)多通過(guò)傳統(tǒng)媒體、現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)、戶外廣告等線下方式推廣，較少利用新媒體做線上宣傳，因此微信公眾號(hào)的關(guān)注度還不夠高，現(xiàn)有粉絲數(shù)約60萬(wàn)人，僅占深圳市常住人口的3%，尚未實(shí)現(xiàn)“共建”；二是“微信紅包”功能吸引了部分市民參與城市治理，現(xiàn)每日平均接報(bào)“爆料”約700多宗，尚不足全市每日總上報(bào)數(shù)的20%，可見(jiàn)絕大部分城市管理案件來(lái)源于信息采集員巡查發(fā)現(xiàn)，尚未實(shí)現(xiàn)“共治”；三是平臺(tái)推出的公園門(mén)票在線購(gòu)票、養(yǎng)犬服務(wù)、公園氣象指數(shù)等服務(wù)功能深受市民喜愛(ài)，其中在線購(gòu)票功能推出以來(lái)已售出約500萬(wàn)張門(mén)票及游樂(lè)票，但目前服務(wù)功能僅適用于部分市政公園，覆蓋面狹窄，尚未實(shí)現(xiàn)“共享”。

三、完善深圳智慧城管建設(shè)的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，強(qiáng)化機(jī)制保障

由于深圳智慧城管建設(shè)涉及全市多個(gè)職能單位，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，各相關(guān)單位應(yīng)自上而下加強(qiáng)重視，保證一把手到位，并進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)、轉(zhuǎn)變觀念、積極研究。為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)智慧城管建設(shè)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建議成立由市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的智慧城管建設(shè)專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌智慧城管工作，并對(duì)跨市區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)安排。通過(guò)進(jìn)一步完善全過(guò)程的管理和監(jiān)督,推進(jìn)建立長(zhǎng)效機(jī)制,從根本上保障深圳智慧城管建設(shè)的高端高質(zhì)。

（二）加強(qiáng)物聯(lián)感知，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享

一是加強(qiáng)前端感知建設(shè)，充分運(yùn)用各類傳感器、攝像頭、手持終端、衛(wèi)星遙感等感知設(shè)備實(shí)時(shí)采集、獲取各類城市管理信息，在垃圾分類、景觀照明、公園管理等方面推廣物聯(lián)傳感技術(shù)；二是全面整合、匯聚共享所有感知渠道，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、過(guò)程數(shù)據(jù)的收集、傳輸和存儲(chǔ)，充分使用發(fā)揮感知數(shù)據(jù)的最大價(jià)值，打造城市管理感知一張圖。

（三）加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同

緊跟深圳市新型智慧城市建設(shè)的總體規(guī)劃，做好智慧城管頂層設(shè)計(jì)，真正發(fā)揮指揮調(diào)度、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、統(tǒng)一GIS等各種基礎(chǔ)公共能力平臺(tái)的應(yīng)用能力，轉(zhuǎn)變以往單一系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的模式。通過(guò)基礎(chǔ)大平臺(tái)的整合匯聚，解決多系統(tǒng)、跨平臺(tái)間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，不斷消除信息孤島和系統(tǒng)煙囪，真正促進(jìn)跨部門(mén)、跨行業(yè)的系統(tǒng)融合和業(yè)務(wù)協(xié)同。

（四）加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，強(qiáng)化分析應(yīng)用

一是開(kāi)展數(shù)據(jù)治理工作，制定統(tǒng)一的行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，解決多系統(tǒng)、跨平臺(tái)間信息不對(duì)稱的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)行業(yè)平臺(tái)數(shù)據(jù)的整合匯聚、交換共享；二是應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，強(qiáng)化城管部件實(shí)時(shí)監(jiān)管、城管事件智能研判，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析城市管理案件的分布情況、發(fā)展趨勢(shì)，為城市管理提供強(qiáng)大的決策支持，使城市管理從“經(jīng)驗(yàn)治理”轉(zhuǎn)向“科學(xué)治理”、“精準(zhǔn)治理”，提高城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）加強(qiáng)精細(xì)管理，促進(jìn)源頭治理

習(xí)近平總書(shū)記提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，①《習(xí)總書(shū)記兩會(huì)時(shí)刻——城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)》，中華人民廣播電臺(tái)網(wǎng)，2017年3月5日，http://china.cnr.cn/gdgg/20170305/t20170305_523637522.shtml。這為城市管理指明了新方向。借鑒上海、重慶經(jīng)驗(yàn)，深圳城市管理要更進(jìn)一步加強(qiáng)精細(xì)化管理，將環(huán)衛(wèi)清掃保潔精細(xì)化管理的成功模式推廣到環(huán)衛(wèi)其它業(yè)務(wù)流程、全城管行業(yè)，建立精細(xì)化的人、車(chē)、物等城市管理要素資源庫(kù)，落實(shí)主體責(zé)任、真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋扁平化管理；建立精細(xì)化的全過(guò)程管控標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)流程；建立精細(xì)化的運(yùn)行考核指標(biāo)、數(shù)據(jù)分析模型，動(dòng)態(tài)感知及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決源頭問(wèn)題。

圖6 深圳市智慧環(huán)衛(wèi)環(huán)衛(wèi)指數(shù)評(píng)測(cè)分析圖

圖7 深圳市智慧環(huán)衛(wèi)機(jī)械化作業(yè)監(jiān)控圖

（六）規(guī)范服務(wù)市場(chǎng)，助推誠(chéng)信建設(shè)

將環(huán)衛(wèi)體系的誠(chéng)信體系建設(shè)推廣到全城管行業(yè)，并深入應(yīng)用：一是通過(guò)對(duì)作業(yè)過(guò)程中人、車(chē)、物等要素實(shí)時(shí)感知，監(jiān)控整個(gè)作業(yè)過(guò)程，借助數(shù)據(jù)分析技術(shù)、人工智能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給予糾正，同時(shí)把外包服務(wù)費(fèi)用計(jì)算與作業(yè)過(guò)程數(shù)據(jù)掛鉤，擴(kuò)大監(jiān)管力度；二是建立科學(xué)、客觀、規(guī)范城市管理誠(chéng)信指標(biāo)，并配套建立誠(chéng)信考核評(píng)價(jià)模型，定期對(duì)各企業(yè)生成考核評(píng)價(jià)；三是將企業(yè)作業(yè)過(guò)程中的守信失信行為納入平臺(tái)，形成城市管理失信、守信資源庫(kù)，從而實(shí)現(xiàn)“守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒”的良好氛圍，進(jìn)一步規(guī)范公共服務(wù)外包市場(chǎng)，助推社會(huì)自律、健康、和諧發(fā)展。

（七）豐富公共服務(wù)產(chǎn)品

讓市民共建共治共享城市治理，首要問(wèn)題就是營(yíng)造良好的參與模式，市民可以像了解家事一樣了解城市，這必然要求城管公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)一步豐富、細(xì)膩、精準(zhǔn)。一是進(jìn)一步完善公眾參與城市管理的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，如增加爆料案件類別、提升案件處置質(zhì)量等，鼓勵(lì)公眾積極參與城市管理建設(shè)；二是多舉辦線上全民城管活動(dòng)，與公眾形成良好互動(dòng)，提升“美麗深圳”知名度，樹(shù)立深圳城管正面形象；三是通過(guò)充分挖掘城管系統(tǒng)的相關(guān)便民資源，開(kāi)發(fā)上線一系列創(chuàng)新、智能、全面的便民服務(wù)功能，讓生活在這座城市的市民有更多獲得感。如：引入智慧停車(chē)等公園停車(chē)數(shù)據(jù)，為市民自駕出行公園提供指引，方便市民輕松享受公園優(yōu)美環(huán)境；運(yùn)用實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析，從市民個(gè)人需求出發(fā)，以互動(dòng)的模式，推送公園、綠道實(shí)時(shí)人流量、氣象指標(biāo)、應(yīng)時(shí)景點(diǎn)等動(dòng)態(tài)信息，提高市民的體驗(yàn)感和對(duì)城市的認(rèn)同感。

縱觀國(guó)內(nèi)各大城市，城市管理工作正向更高階段的智慧化發(fā)展。深圳作為我國(guó)改革開(kāi)放的重要窗口，正迎來(lái)從“特區(qū)”向“先行示范區(qū)”轉(zhuǎn)化的“二次創(chuàng)業(yè)”里程碑時(shí)刻。深圳應(yīng)博采互鑒，進(jìn)一步完善城市精治方案，打造個(gè)性化、高品質(zhì)的智慧城管，讓我們的市容更加干凈、整潔、有序，我們的生活更加文明、舒適、便捷。①文中深圳市數(shù)據(jù)來(lái)源于深圳市城管相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)，數(shù)據(jù)截至2019年6月。