是什么“梗阻”了群眾獲得感

林超 李雄鷹 盧宥尹 趙葉蘋 趙陽

政策制定不接地氣、太過教條、治標(biāo)不治本;執(zhí)行保障缺失、急于求成、層層加碼;落地大包大攬、部門打架

群眾有沒有獲得感是檢驗一項政策成效的最終標(biāo)準。人們常說。上面的政策是好的，下面的歪嘴和尚把經(jīng)念歪了。這有一定的普遍性，但并不能完全概括一項政策出臺后，群眾沒有獲得感的原因。

事實上，從政策制定出臺到落地見效的全過程，都有影響群眾獲得感的種種梗阻。

政策制定梗阻：不接地氣、太過教條、治標(biāo)不治本

一些部門或地方在制定政策前對基層情況調(diào)研不深、了解不夠，有些政策洽標(biāo)不治本，或是為了創(chuàng)新搞“新概念跑車”。以上種種，皆因政策本身“先天不足”，致使政策無法落地，群眾難有獲得感。

有基層干部說：“負責(zé)政策制定的領(lǐng)導(dǎo)專家們，制定政策前要多到基層走走，到生產(chǎn)一線實地考察一下，聽聽老百姓的意見，不要坐在辦公室里定政策?！?/p>

——有的政策不接地氣、不考慮實際情況“一刀切”。

為保護海洋漁業(yè)資源，從2017年起我國北至渤海灣，南至北緯12度的南海，開始施行最嚴格的海洋伏季休漁制度。漁民普遍為休漁制度叫好，但認為目前的起始時間不接地氣，存在“一刀切”。

“2018年4月，我看到一個碼頭上堆滿了小魚，只有小指頭那么大，也不能上市，只能當(dāng)餌料，看著眼淚都要掉下來了?！备＝ㄊ∫晃粷O民說，閩南漁村有俗語“清明谷雨，大魚小魚當(dāng)母親”，指的是4月前后大多數(shù)魚類就開始懷孕、產(chǎn)卵，如果5月才開始休漁就太遲了。

——有的政策制定太“教條”，附加門檻不切實際。

在南方一山區(qū)縣的吊瓜產(chǎn)業(yè)扶貧基地，示范園區(qū)的瓜棚用的是粗粗的水泥柱子和鋼管架子，老百姓自己家的瓜棚用的都是竹子材料。園區(qū)負責(zé)人坦言，從成本和效益上考慮，實際上用竹子材料就足夠了，但為了拿到示范園區(qū)補貼，企業(yè)用了成本更高的材料。

“沿海風(fēng)大，尤其是可能遭遇臺風(fēng)直接襲擊的地區(qū)，才需要這么粗的水泥柱子。我們這兒是山區(qū)根本用不上。但政策規(guī)定了，要拿到示范園區(qū)的補貼，就得按統(tǒng)一標(biāo)準做，實際上驗收完就沒用了。”一位村主任說，有的政策太“教條”，還要求供水系統(tǒng)自動化、電腦控制溫濕度等，造成不少浪費。

——有的政策為創(chuàng)新而創(chuàng)新。搞“新概念跑車”。

“區(qū)里要打造特色黨建品牌，什么‘紅色聯(lián)盟工作法‘12345工作法，一套一套的?！睎|部某基層干部說，上級部門熱衷于搞一些新提法、新政策。實際工作內(nèi)容和方式并沒有什么改變或創(chuàng)新。其實是包裝材料、玩概念。

2017年上半年，南方某縣級市剛出臺一項“創(chuàng)新”政策。相關(guān)內(nèi)容幾乎全市的干部都能背下來。可到2018年當(dāng)?shù)匾岩虼隧棥皠?chuàng)新”實在無法施行，換了新的政策。

粵東某地為發(fā)展規(guī)?；⒓s化農(nóng)業(yè)，大搞新“政策項目”，要求每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造一個上百畝農(nóng)業(yè)基地。每個村要打造一個50畝連片農(nóng)業(yè)基地?！耙恍╂?zhèn)村原有基礎(chǔ)比較差，且不少是邊遠山區(qū)，年輕人都外出打工了，留在家里多是老弱病殘，搞這么大的農(nóng)業(yè)基地誰來經(jīng)營？”當(dāng)?shù)匾桓辨?zhèn)長表示，這一政策“創(chuàng)新”出發(fā)點是好的，但是投入大、周期長、風(fēng)險高，難以推行。

——有的政策治標(biāo)不治本。引發(fā)群眾不滿。

近年來，教育部門陸續(xù)下發(fā)數(shù)十次“減負令”，以期減輕學(xué)生負擔(dān)，然而卻出現(xiàn)了一個較為尷尬的場面：校內(nèi)減下去。校外增上來。

許多家長的經(jīng)濟負擔(dān)也因此而加重。為了解決校外補習(xí)機構(gòu)帶來的課后負擔(dān)，教育部門又針對校外培訓(xùn)下了“減負令”，試圖遏制校外補習(xí)機構(gòu)的生長。然而家長依舊不領(lǐng)情：不補課怎么快速提升學(xué)習(xí)成績？不補課難道任由孩子考低分上職校？不補課如何考上理想的大學(xué)？

許多家長認為，僅僅文件減負只是治標(biāo)不治本。他們呼吁教育部門“要深入去研究學(xué)生負擔(dān)難減的原因，從根源上治理學(xué)生負擔(dān)重的問題”。

政策執(zhí)行梗阻：保障缺失、急于求成、層層加碼

在政策執(zhí)行層面，一些政策出發(fā)點雖好，但沒有考慮實際落實條件，后續(xù)制度建設(shè)跟不上，導(dǎo)致落地難;一些政策在執(zhí)行中急于求成，簡單粗暴“一刀切”，引發(fā)諸多后遺癥;還有一些政策在執(zhí)行過程中層層加碼，基層只好層層對付……凡此種種，一些出發(fā)點很好的政策沒有收到好的效果，有的甚至被群眾認為是“瞎折騰”。

——配套保障缺失。政策落地難。

三農(nóng)主體貸款難、貸款煩、貸款貴一直是政府重點關(guān)注的問題，為此，國家和地方均出臺了一系列政策文件。然而這一問題并沒有得到很好的解決。

“盡管現(xiàn)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)可做抵押，但如何對經(jīng)營權(quán)估值、變現(xiàn)，仍是難題?！背啥际猩缈圃焊痹洪L陳家澤說。

據(jù)某地農(nóng)業(yè)局農(nóng)村改革辦相關(guān)負責(zé)人介紹，基層落實土地流轉(zhuǎn)收益抵押貸款政策有難度。一是土地流轉(zhuǎn)收益的評估體系不完善，農(nóng)產(chǎn)品周期長、風(fēng)險大，評估機構(gòu)少，導(dǎo)致評估難;二是抵押物產(chǎn)權(quán)交易中心才建立。在實際操作層面還沒有特別明確的制度指導(dǎo)。

專家認為，雖然在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的背景下，國家正在探索將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、四荒使用權(quán)等經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化成為更加具有資產(chǎn)屬性和抵押效力的權(quán)利，但農(nóng)村資產(chǎn)評估體系不健全、缺乏專業(yè)評估人才和科學(xué)完整的評估標(biāo)準體系、缺少集中且高效的交易市場、缺乏完善的制度保障，限制了這些權(quán)利轉(zhuǎn)換為金融機構(gòu)認可抵押物的能力。

類似的例子還有一些，某省2013年出臺《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的實施意見》，其中明確要求樹立“公交優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展理念，提供資金、土地等要素支持和保障;各級政府每年要安排不低于1%的當(dāng)年財政預(yù)算收入，作為城市公共交通發(fā)展專項資金，重點用于運營補償補貼等。

該省一家民營公交企業(yè)反映，這份文件出臺6年多了，當(dāng)?shù)卣恢睕]有落實配套政策，不僅沒按文件規(guī)定給予公交運營性虧損補償補貼，也未給予公交土地扶持，導(dǎo)致公交企業(yè)運行艱難，面臨停運風(fēng)險。

——推進政策急于求成。簡單粗暴。

在各地治理大棚房時，有的地方為求快速“見效”，不分具體情況強制要求“齊步走”。

某基層農(nóng)業(yè)部門負責(zé)人說，有的地方將建在農(nóng)用地上超過一層的建筑物就認定為“大棚房”，實際上很多都是建在政策允許的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上，而且蓋兩三層也是為節(jié)約用地，“這種超過一層就得拆的要求。讓很多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資者損失慘重”。

“治理大棚房非常有必要。但必須建立在調(diào)查清楚，分門別類的基礎(chǔ)上?！蔽鞑磕撤止艽笈锓空蔚母笨h長說，實際操作中，劃定一條線，不管合理不合理，就要基層去執(zhí)行，這讓他們很犯難。

“這種現(xiàn)象在基層經(jīng)常出現(xiàn)，背后也有政策執(zhí)行層層加碼的因素。”一位基層干部坦言，為了體現(xiàn)對上級部署工作的重視，一些地方把倡導(dǎo)性、引導(dǎo)性工作異化為強制性要求。這種“齊步走”的工作推進方式。表面看“有魄力”“力度大”，然而落實的真實效果卻往往適得其反。

——執(zhí)行層層加碼，基層苦不堪言。

有的省里相關(guān)部門制定了一項政策，政策出臺的初衷和實施范圍也講得很清楚，或者要求有條件的地方先實施。但這項政策到了市縣以后，很可能就被“功利”地理解了，一些地方將“有條件”理解為必須要做，甚至考慮爭優(yōu)爭先，不能輸給其他市縣。還有政策執(zhí)行的時間，省里考慮的可能是兩個月，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村一級，時間有時甚至被壓縮到只有一兩周了。

這種做法看似在倒逼基層千事?lián)?dāng)，實則造成一些政策舉措無法真正落地，結(jié)果只能是“你能甩責(zé)任，我就瞎對付”，在一定程度上助長了敷衍塞責(zé)、應(yīng)付了事的不良風(fēng)氣。

政策落地梗阻：大包大攬、部門打架

許多政策盡管順利落地，但群眾卻無感;又或者政策雖然落地，但與其他政策有沖突，群眾無所適從。

——政府大包大攬。群眾不買賬。

在部分惠民政策落地過程中，一些地方政府習(xí)慣于強勢介入基層自治事務(wù)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給難以走出大包大攬的思維方式，“政府主導(dǎo)，社會參與”的工作格局往往只剩下“政府主導(dǎo)”式的單打獨斗。在政府強力主導(dǎo)、強勢執(zhí)行之下，農(nóng)民群眾的意見在一些地方鄉(xiāng)村建設(shè)中“被絕緣”。村民認為，重金打造出來的村容村貌、大鋪攤子搞出的政績項目，與他們有什么關(guān)系呢？

一些基層干部說，過去，村里修條路，家家戶戶都會積極投工投勞，十分熱鬧;現(xiàn)在，農(nóng)民都忙著在外打工掙錢，村里的建設(shè)主要靠政府推動。河南一村莊，雖然正熱火朝天地改水、改廁、改路，卻少見村民投工投勞的身影，村莊整治基本上靠政府請人在做。

“基層干部為了做工作累死累活，村民卻在一旁看，這不僅增加了政府的治理成本，也是一種角色的錯位，并由此引發(fā)了許多新問題?！蔽錆h大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授王德福認為，鄉(xiāng)村振興不能政府包辦，不能“剃頭挑子一頭熱”。如果群眾沒有參與，基層政府花了錢、辦了事，群眾也可能不認可，不滿意。

——部門“打架”。基層無所適從。

基層反映，目前各個部門之間政策不協(xié)調(diào)現(xiàn)象依然存在。一位基層干部坦言，基層與上級政策制定部門不一樣，政策制定部門屬于行業(yè)部門，只需要根據(jù)一個行業(yè)或者業(yè)務(wù)制定政策，但基層的執(zhí)行部門，需要執(zhí)行各個部門制定的政策。如果各個政策之間不協(xié)調(diào)，基層落實起來無所適從，群眾因此受折騰，談何獲得感？

如農(nóng)業(yè)部門多次發(fā)文鼓勵種養(yǎng)結(jié)合模式，將養(yǎng)殖場的糞污、沼液作為有機肥還田，既能夠減少環(huán)境污染，又能改良土壤。但由于“沼液還田”缺少相關(guān)執(zhí)行標(biāo)準，一些地區(qū)環(huán)保部門認為沼液還田涉嫌污染排放。部分農(nóng)牧企業(yè)因為沼液還田技術(shù)做得好，既是農(nóng)業(yè)部門的明星企業(yè)，也是環(huán)保部門眼中的“嫌疑犯”。

“按環(huán)保部門的要求。沼液要經(jīng)過處理后實現(xiàn)‘達標(biāo)排放，也就是說最后排放的液體COD（化學(xué)需氧量）要在200以內(nèi)，但也就意味著什么營養(yǎng)也沒有了。”一位農(nóng)牧公司總經(jīng)理表示，農(nóng)業(yè)部門要求利用沼液的“肥力”，但環(huán)保部門認為沼液的“肥力”是污染，企業(yè)常常左右為難。

“沒有執(zhí)行標(biāo)準，我們也很郁悶。”南方一個山區(qū)的環(huán)保干部說，多少濃度的沼液可以還田，還田時要用什么工具，這些都沒有相關(guān)標(biāo)準。目前環(huán)保部門只能參考“農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準”，要求沼液必須實現(xiàn)“達標(biāo)排放”。“實現(xiàn)達標(biāo)排放要加不少除磷去氮的藥劑，成本高昂，相當(dāng)于用一種資源去消化另一種資源，造成極大的浪費?！?/p>