政府?；窇?yīng)急管理的問題和對策

摘要：“3·21”響水特大化工爆炸事故，造成了巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，折射出我國政府在?；返膽?yīng)急管理中存在諸多問題，包括政府應(yīng)急管理思維落后，?；钒踩O(jiān)管不足，?；窇?yīng)急救援能力落后等。改善?；窇?yīng)急管理的實現(xiàn)路徑是：（一）轉(zhuǎn)變政府應(yīng)急管理思維;（二）提高?；钒踩O(jiān)管能力;（三）加強(qiáng)危化品應(yīng)急救援能力建設(shè)。

關(guān)鍵詞：?；?應(yīng)急管理;應(yīng)急救援

中圖分類號：D63??? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2020）24-0054-03

一、引言

2019年3月21日14時48分許，位于江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)的天嘉宜化工有限公司（以下簡稱天嘉宜公司）發(fā)生特別重大爆炸事故，導(dǎo)致78人死亡、76人重傷，640人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19.86億元[1]。在如此慘痛的教訓(xùn)面前，折射出我國政府?；窇?yīng)急管理中存在種種問題，亟待解決。本文試圖以“3·21”響水特大化工爆炸事故為例，探尋?；窇?yīng)急管理中存在的問題，并針對這些問題嘗試提出相應(yīng)的解決策略。

二、事故回顧

2019年3月21日，江蘇響水天嘉宜化工有限公司舊固廢庫由于長期違法貯存硝化廢料，導(dǎo)致該廢料持續(xù)積熱升溫，最終自燃，繼而引發(fā)了硝化廢料爆炸，該起事故被調(diào)查組認(rèn)定為一起長期違法貯存危險廢物導(dǎo)致自燃進(jìn)而引發(fā)爆炸的特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。

事故發(fā)生后，江蘇省應(yīng)急管理部立即啟動應(yīng)急響應(yīng)，迅速調(diào)集相關(guān)的救援隊伍開展救援行動。截至3月22日，天嘉宜公司及相關(guān)受牽連企業(yè)的明火均被撲滅，沒有發(fā)生次生事故;3月24日，所有失聯(lián)人員全部找到并全力展開救治傷員;4月15日，所有傷員全部脫險，并且通過采取各項挽救措施和監(jiān)測，未發(fā)生次生污染。

2019年3月22日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，江蘇響水“3·21”特別重大爆炸事故調(diào)查組成立，通過對事故的發(fā)生經(jīng)過、原因、傷亡、直接經(jīng)濟(jì)損失等的調(diào)查和分析，認(rèn)定了該起事故的性質(zhì)及相關(guān)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員的責(zé)任，查明了有關(guān)地方黨委政府和相關(guān)部門在監(jiān)管方面存在的問題，針對事故暴露出的問題，分析并總結(jié)了事故主要教訓(xùn)，提出了防范整改的措施建議。同時，事故調(diào)查組認(rèn)定，江蘇省各級應(yīng)急管理部門沒有認(rèn)真履行安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)，生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、工信、住建、規(guī)劃、消防等部門沒有認(rèn)真履行危險廢物監(jiān)管職責(zé)，均存在不同程度的違規(guī)行為。響水縣及其生態(tài)化工園區(qū)未能對招商引資的安全環(huán)保嚴(yán)加把關(guān)，僅僅流于形式，對天嘉宜公司內(nèi)部長期存在的重大風(fēng)險隱患視而不見。江蘇省、鹽城市沒有認(rèn)真落實地方安全生產(chǎn)責(zé)任制，對重大安全風(fēng)險排查的管控不夠全面、深入、扎實[1]。

三、?；窇?yīng)急管理存在的問題

（一）政府應(yīng)急管理思維落后

突發(fā)公共事件是一種非常態(tài)的社會情境，具有突發(fā)性、復(fù)雜性、破壞性、持續(xù)性、可控性、機(jī)遇性等特征。近年來，隨著各類突發(fā)公共事件的頻發(fā)，政府應(yīng)急管理工作越來越重要。政府作為應(yīng)急管理的關(guān)鍵主體，應(yīng)急管理思維較為落后，主要體現(xiàn)在政府應(yīng)急管理往往是“重應(yīng)對、輕管理”。我國于2007年頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，現(xiàn)行的應(yīng)急管理體制便是基于該法。該法提出了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主”這一理念，旨在強(qiáng)調(diào)如何進(jìn)行權(quán)力的劃分和責(zé)任的認(rèn)定，從而及時高效地應(yīng)對突發(fā)公共事件，但是卻缺乏對事件前期的預(yù)防和預(yù)警意識，導(dǎo)致本可以避免的災(zāi)難或損失發(fā)生。

誠然，“3·21”響水爆炸事故本該可以杜絕。據(jù)以往資料顯示，該事故的涉事企業(yè)天嘉宜公司在事發(fā)之前的3年內(nèi)，受到的行政處罰高達(dá)6次，累計繳納至少上百萬元的罰款，并多次被當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保局通報批評。2018年2月，還被國家安監(jiān)總局點名批評，該局發(fā)出的督促整改函清晰明確地指出了天嘉宜公司存在13個安全隱患，需要停產(chǎn)整改，否則可能釀成大禍[2]。盡管天嘉宜公司問題諸多，卻沒有按照要求進(jìn)行停產(chǎn)整改，并依然能夠帶病作業(yè)，這其中凸顯了相關(guān)的監(jiān)管部門有很大問題。據(jù)媒體報道，在事發(fā)的前半個月，響水縣領(lǐng)導(dǎo)通過走訪調(diào)研、召開會議等方式多次要求問題企業(yè)一律停產(chǎn)整改，也召集企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人開展了安全生產(chǎn)培訓(xùn)專題講座。很顯然，在相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的眼中，及時傳達(dá)上級部署要求、通過召開會議和培訓(xùn)講座就算完成任務(wù)，針對情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)進(jìn)行點評批評或者是罰款加以處罰即可，而并沒有考慮到安全措施是否真的落實到位，因而僅僅走形式主義。這種形式主義實質(zhì)上是責(zé)任心缺失、政績觀錯位的體現(xiàn)，用形式掩蓋了真正需要解決的矛盾和問題，突出表現(xiàn)出了政府危機(jī)意識之淡薄已深入骨髓。

（二）危化品安全監(jiān)管不足

?；钒踩O(jiān)管法律法規(guī)不完善。自2002年3月15日施行《危險化學(xué)品安全管理條例》以來，國務(wù)院相關(guān)垂直部門也制定了各自的針對性規(guī)范用于危化品監(jiān)管，如《危險化學(xué)品登記管理辦法》《環(huán)境保護(hù)法》《危險化學(xué)品重大危險源監(jiān)督管理規(guī)定》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，許多地方政府也頒布了一些地方性的危化品政策規(guī)范。盡管?；饭芾淼南嚓P(guān)法律法規(guī)不斷增加和補充，但是由于分段立法，缺乏系統(tǒng)以及整體性，使得各條款相對分散，單個法律法規(guī)覆蓋區(qū)域比較狹窄，且一些法律法規(guī)存在不明確、不協(xié)調(diào)、相互矛盾的地方，因而導(dǎo)致政府部門對?；返墓芾硐鄬靵y。此外，當(dāng)前我國?；窇?yīng)急管理立法工作落后于行業(yè)的實際發(fā)展，如《危險化學(xué)品安全管理條例》2002年施行，2011才通過第一次修訂，時間間隔9年之久;《安全生產(chǎn)法》2002年施行，2014年進(jìn)行修訂，時間間隔12年之久。

危化品安全監(jiān)管力量比較薄弱。近些年來，?；沸袠I(yè)產(chǎn)能布局發(fā)生了巨大的變化。原來，?；菲髽I(yè)多數(shù)分布在中心地帶城市以及部分“產(chǎn)城融合”的工業(yè)城市，這些地區(qū)的政府部門由于通過長期的經(jīng)驗教訓(xùn)的積累，對危化品行業(yè)的監(jiān)管能力值得肯定。當(dāng)下，由于區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級，很多?；沸袠I(yè)漸漸都轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)相對比較落后的地區(qū)，這就使得政府對?；返陌踩O(jiān)管能力出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)象。針對經(jīng)濟(jì)相對較落后的地區(qū)而言，這些企業(yè)的到來能夠增加當(dāng)?shù)卣亩愂帐杖?，提供更多的就業(yè)機(jī)會，如果嚴(yán)加監(jiān)管，必然導(dǎo)致企業(yè)的成本提高，考慮到其負(fù)面影響，政府部門在安全監(jiān)管的執(zhí)行力度上明顯較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)薄弱很多[3]。如“3·21”響水特大化工爆炸事故的發(fā)生是由于天嘉宜公司長期違法存放危險廢物，而這一違法行為得以長期潛在，與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門固體廢物監(jiān)管執(zhí)法的重點不明具有很大關(guān)系。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門沒有認(rèn)真履行固體廢物監(jiān)管職能，在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)天嘉宜公司存在違法處置危險廢物行為的情況下，沒有對該公司履行《固廢法》關(guān)于“危險廢物污染環(huán)境防治的特別規(guī)定”包含的監(jiān)管要求，導(dǎo)致危險廢物標(biāo)識、申報和管理計劃、限期處置、收集貯存和風(fēng)險報告制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，其違法貯存硝化廢物超過7年，遠(yuǎn)超制度規(guī)定的1年年限這一行為也沒有得到整改。

（三）?；窇?yīng)急救援能力落后

“3·21”響水特大化工爆炸事件發(fā)生后，各救援隊伍快速響應(yīng)號召，迅速出動，本著以人為中心的思想積極救援。在救援過程中凸出暴露了我們應(yīng)急救援能力滯后的問題，給救援行動帶來了很大的不確定性和困難。

首先，應(yīng)急救援信息相對滯后。由于信息傳遞體系落后，各地通信設(shè)備不完善、缺乏應(yīng)急處理專家咨詢隊伍、化學(xué)事故救援行動專家隊伍，導(dǎo)致救援部隊無法摸清危險源底數(shù)、危險級別、危害區(qū)域、受損情況，進(jìn)而無法科學(xué)把握此次行動的風(fēng)險評估和安全預(yù)測，導(dǎo)致行動作業(yè)的過程耗時比較長、目標(biāo)不明確、行動欠有序。

其次，應(yīng)急救援技術(shù)相對滯后。行動救援隊伍缺乏專業(yè)救援技術(shù)，未能很好地掌握化學(xué)救援相關(guān)基礎(chǔ)知識，在如何防護(hù)和救人上問題突出。此外，行動救援中偵察檢測的方法不夠靈活和高效，洗消裝備精準(zhǔn)度也不夠高。

再者，應(yīng)急救援裝備相對滯后。在危化品的應(yīng)急救援中，防護(hù)、偵察、洗消等裝備的作用至關(guān)重要，然而我們的防護(hù)裝備難以保障防護(hù)時間及防護(hù)效果，偵察裝備對于有害有毒物質(zhì)的檢測能力有限，洗消裝備的種類比較單一且效果不明顯，應(yīng)急救援物資儲備不足[4]。

四、改善?；窇?yīng)急管理的實現(xiàn)路徑

（一）轉(zhuǎn)變政府應(yīng)急管理思維

要想有效實現(xiàn)政府危化品應(yīng)急管理，必須要摒棄傳統(tǒng)的應(yīng)急管理思維，探索新時代的應(yīng)急管理思維。新時代下，政府部門必須具備并強(qiáng)化“預(yù)防式”思維?！邦A(yù)防式”思維就是要求政府進(jìn)行在應(yīng)急管理工作的時候要調(diào)查研究在前，掌握情況在前，提高工作預(yù)見性、前瞻性。在行動前要把困難想得更嚴(yán)重一些，把問題想得更復(fù)雜一些，把解決辦法考慮得更充分一些。反對憑感覺、憑經(jīng)驗做工作，要對每個環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致嚴(yán)格地預(yù)研預(yù)判，有針對性地做好預(yù)防措施。要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識，掌握工作主動權(quán)。

我國目前對安全事故的防范主要依靠問責(zé)機(jī)制，雖然效果顯著，但是仍屬于“亡羊補牢”式的管理，且不利于提高相關(guān)人員的積極性，甚至引發(fā)他們的逆反心理。應(yīng)該除強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)外，鼓勵和獎勵在生產(chǎn)、經(jīng)營、貯存、運輸?shù)綇U棄物的處置中發(fā)現(xiàn)安全漏洞和隱患的人員，形成“全員管安全”的新風(fēng)氣，杜絕形式主義，爭取在事故的萌芽階段就將其消滅。

（二）提高?；钒踩O(jiān)管能力

完善?；钒踩O(jiān)管法律法規(guī)。針對我國危化品安全事故管控在法律法規(guī)上存在的困境，當(dāng)前最重要的是要梳理并修正現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)中不明確、不協(xié)調(diào)的規(guī)定，使之能夠更加具體化，在執(zhí)行上具有可操作性和統(tǒng)一性。如《危險化學(xué)品安全管理條例》第二十六條“儲存危險化學(xué)品的單位應(yīng)當(dāng)對其危險化學(xué)品專用倉庫的安全設(shè)施、設(shè)備定期進(jìn)行檢測、檢驗”，該條例未明確規(guī)定這一期限;再如《安全生產(chǎn)法》第七十六條“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門建立全國統(tǒng)一的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)，國務(wù)院有關(guān)部門建立健全相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援信息系統(tǒng)”，該條例未明確規(guī)定該信息系統(tǒng)所需要滿足的功能和達(dá)到的效果。實際的應(yīng)急救援信息系統(tǒng)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，如在信息的互聯(lián)互通、資源共享、風(fēng)險監(jiān)測和評估等方面明顯不足。針對我國?；窇?yīng)急管理的立法工作中時常出現(xiàn)事故倒逼、推動立法的現(xiàn)象，各項法律法規(guī)還應(yīng)形成和完善合理的動態(tài)修訂機(jī)制，每隔一段時期應(yīng)該對落后于社會和行業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)加以更新和修訂。對內(nèi)容缺乏、規(guī)定不明確的地方進(jìn)行補充和修改，提出更加具體可行的要求，增強(qiáng)其前瞻性和可預(yù)見性，能夠用來指導(dǎo)和督促實際工作的開展，以適應(yīng)當(dāng)今社會和行業(yè)發(fā)展的需要。

強(qiáng)化?；钒踩O(jiān)管力量。執(zhí)行有力的組織不僅能夠很好地落實現(xiàn)有法律，也成為了整合資源、完成既定目標(biāo)的關(guān)鍵。強(qiáng)化我國危化品安全監(jiān)管力量，需要明確相關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)及危化品生產(chǎn)、運輸、倉儲、經(jīng)營、使用和廢棄處置等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體及其職能分工，避免出現(xiàn)職能交叉和條塊分割的現(xiàn)象;需要暢通各監(jiān)管部門間的信息，通過建立全國統(tǒng)一的?；沸畔⒕W(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，增強(qiáng)各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動能力，促進(jìn)協(xié)調(diào)合作;需要創(chuàng)新安全監(jiān)管模式，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)遠(yuǎn)程協(xié)調(diào)監(jiān)管，從而彌補地方監(jiān)管能力不足的問題，實現(xiàn)對高危地區(qū)、重點企業(yè)的全方位、全天候的監(jiān)控，提前預(yù)測并及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)?；窇?yīng)急救援能力建設(shè)

應(yīng)急救援作為?；肥鹿拾l(fā)生后的最后一根“救命稻草”，若處理不當(dāng)必將導(dǎo)致事故發(fā)生演化升級。因而必須要加強(qiáng)應(yīng)急救援能力建設(shè)，包括應(yīng)急救援信息建設(shè)、應(yīng)急救援技術(shù)建設(shè)、應(yīng)急救援裝備建設(shè)，盡可能提高應(yīng)急救援效能，將事故發(fā)生后的人身和財產(chǎn)損失降到最低。

加強(qiáng)應(yīng)急救援信息建設(shè)。完善危化品應(yīng)急聯(lián)動平臺，綜合利用電腦、地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星定位等高科技手段，將經(jīng)驗和技術(shù)相結(jié)合，建立?；菲髽I(yè)信息庫、?；窋?shù)據(jù)庫、典型事故案例庫、救援裝備數(shù)據(jù)庫及應(yīng)急專家?guī)斓?，各省市平臺之間形成互聯(lián)互通，確保事故發(fā)生后，能快速定位危險源、判斷危險級別、鎖定危害區(qū)域、確認(rèn)受損情況，以便及時采取救援行動，縮短救援時間，最大程度地降低生命和財產(chǎn)損失。

加強(qiáng)應(yīng)急救援技術(shù)建設(shè)。加強(qiáng)應(yīng)急救援專業(yè)人才和專家隊伍的建設(shè)，通過人才選拔和專業(yè)院校培養(yǎng)，為救援相關(guān)單位和組織不斷輸送專業(yè)人才，組建并不斷優(yōu)化應(yīng)急救援專家隊伍，為救援行動提供專業(yè)指導(dǎo)和行動支持。此外，要及時從?；肥鹿蕬?yīng)急救援中總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，強(qiáng)化理論研究，形成具有針對性、實戰(zhàn)性、有效性的專業(yè)學(xué)科理論體系，用于指導(dǎo)實踐;加強(qiáng)應(yīng)急救援培訓(xùn)工作，不僅要求參與救援的隊伍掌握化學(xué)救援的基礎(chǔ)理論知識，還要通過大力開展實戰(zhàn)化訓(xùn)練，提高其實戰(zhàn)水平，力求救援行動科學(xué)高效。

加強(qiáng)應(yīng)急救援裝備建設(shè)?？茖W(xué)技術(shù)是核心競爭力，通過科技的進(jìn)步逐步實現(xiàn)救援裝備現(xiàn)代化。提升防護(hù)裝備的防護(hù)時間和防護(hù)效果，保障救援隊伍的人身安全;提升偵察裝備檢測有害物質(zhì)種類的范圍以及檢測的準(zhǔn)確性，以便對救援風(fēng)險評估做出快速準(zhǔn)確地判斷，及早落實救援部署工作;提升洗消裝備的種類和功能性，及時恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的戰(zhàn)斗力。此外，盡管我國應(yīng)急救援裝備總量可觀，但由于國土面積廣闊、人口基數(shù)龐大、資源分布不均，仍處于相對欠缺的狀態(tài)，因而需要進(jìn)行有效整合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)并對救援裝備進(jìn)行及時補充和更新，以確保救援任務(wù)順利完成。

結(jié)語

“3·21”響水特大化工爆炸事故，不僅給予我們沉痛的教訓(xùn)，同時暴露出了我國政府?；窇?yīng)急管理中的不足。本文認(rèn)真總結(jié)了該事故中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出了轉(zhuǎn)變政府應(yīng)急管理思維、提高?；钒踩O(jiān)管能力、加強(qiáng)危化品應(yīng)急救援能力建設(shè)等改善對策。

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作者簡介：楊艷（1992—），女，漢族，江蘇南通人，單位為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，研究方向為公共管理。

（責(zé)任編輯：御夫）