防范疫情，日政府繞不開五堵“墻”

本報駐日本特約記者 蔣豐

編者的話：面對持續(xù)蔓延的新冠肺炎疫情，日本政府和民眾正迎來“關(guān)鍵的一周”，到了必須從國家層面作出決斷的時刻。此前被指責(zé)“動作遲緩”的安倍政府2月底連出重拳，除了呼吁民眾停止大型集會活動、減少外出機會，安倍首相更是直接“請”全國中小學(xué)校從3月2日開始“臨時停課”。眼見“全國一盤棋”就要開始，日本官僚體制卻要面對一堵堵繞不開的“墻”——從“行政之墻”到“法律之墻”，從“地方政府之墻”到“在野黨之墻”，以及起到監(jiān)督作用的“輿情之墻”。日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，過去二三十年，每次遭遇大災(zāi)，日本的官僚體制在緊急應(yīng)對時都要面臨考驗，并在痛定思痛之后逐漸加以改進(jìn)。

北海道“倒逼”中央出重拳

首相的停課指示，日本文部科學(xué)大臣不得不執(zhí)行，但可以公開“吐槽”。據(jù)《每日新聞》報道，2月27日，文部科學(xué)大臣萩生田光一得知首相要求全國中小學(xué)臨時停課的消息后，立即前往首相官邸，憑著平時和首相關(guān)系“熟”，公開質(zhì)問：“首相官邸真了解現(xiàn)場情況嗎？”然后，又用30分的時間闡述自己的反對意見。

談及文部科學(xué)省對“安倍越權(quán)”的怨言，原橫濱市立大學(xué)校長加藤祐三告訴《環(huán)球時報》記者，在日本，首相作為“中央政府之長”，負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌調(diào)度一旦進(jìn)入到具體安排，就要由相關(guān)政府部門來負(fù)責(zé)，首相是可以進(jìn)行審批并提建議的。這是日本“官僚體制”的一個特點。盡管安倍在眾議院預(yù)算委員會表示，“考慮到要承擔(dān)全部政治責(zé)任，才作出最后決斷”，但日本的官僚體制還是遇到一堵“行政之墻”。文部科學(xué)省與首相不同調(diào)，下面執(zhí)行起來也很難步調(diào)一致。如今，有的學(xué)校表示只能“聽地方政府的”，有的稱“將自主判斷”，還有的說“不給補償?shù)脑挘筒粫Ｕn”。

在日本，地方政府被稱為“自治體”。這種“地方自治體”說白了就是“我的地盤我管理”，地方上的事可以與中央政府協(xié)調(diào)，但具體做什么則由地方政府來定。面對疫情蔓延，北海道政府首先作出全道中小學(xué)臨時停課的決定，這等于地方政府“倒逼”中央政府，讓安倍政府不得不作出全國統(tǒng)一停課的要求。但據(jù)《產(chǎn)經(jīng)新聞》報道，2月28日，在自民黨總部召開的緊急會議上，有人直接詢問自民黨總裁兼首相的安倍：“你認(rèn)為地方政府會聽你的安排嗎？”果然，據(jù)《東京新聞》報道，尚未出現(xiàn)感染者的茨城縣、群馬縣政府官員就表示“不會讓縣內(nèi)所有中小學(xué)都放假”。

據(jù)《讀賣新聞》報道，2月28日，北海道知事鈴木直道發(fā)布應(yīng)對新冠肺炎疫情的《緊急事態(tài)宣言》，成為第一個發(fā)出“戒嚴(yán)令”的日本地方政府。對此，加藤祐三表示：“這實際可以看作是日本官僚體制遇到的‘地方政府之墻?！焙迷?，這次北海道政府是要成為日本防控疫情的“模范地區(qū)”，意義重大。

3月1日，日本朝野各黨的參院干部在NHK的一個節(jié)目中展開討論，一些在野黨人士表示，對全國統(tǒng)一停課的要求依然留有疑問。有的表示“應(yīng)撤回統(tǒng)一的要求，由中央為地方政府的應(yīng)對措施提供財政支援”，還有的說，“若地方政府及教育一線不理解該要求，就無法進(jìn)一步傳達(dá)給孩子們”。而自民黨人士則強調(diào)：“目前并非批評或譴責(zé)的階段，而是應(yīng)提供支援，使政府能充分發(fā)揮能力?！痹谌毡?，記者常聽當(dāng)?shù)貙W(xué)者說，在野黨的功能之一是掣肘、監(jiān)督日本執(zhí)政黨，但在某種程度上，這也構(gòu)成日本官僚體制在應(yīng)對危機時必須面對的一堵“在野黨之墻”。

“該問題不歸我們管”

日本政府應(yīng)對“鉆石公主”號郵輪的過程被人詬病最多。這艘出現(xiàn)新冠肺炎病例的郵輪船旗國是英國而不是日本，由美國人經(jīng)營。按照“船旗國管轄原則”，船只內(nèi)部的事情屬于船主“本國的事情”，外國政府機構(gòu)未經(jīng)允許是不能進(jìn)行干預(yù)的。所以，日本政府可以不允許這艘船只上的人員登陸，但不可以上船對他們采取強制措施。據(jù)《環(huán)球時報》記者了解，中國駐日使館官員與郵輪上求助的中國香港游客進(jìn)行聯(lián)系時，遇到很多困難，最后經(jīng)過與日方反復(fù)交涉，才把所需藥物送上船。

安倍政府幾經(jīng)周折，特別是考慮到“不能讓日本旅游業(yè)受到嚴(yán)重影響”“不能讓2020東京奧運會受到影響”“不能讓世界感到日本失去人道主義”“不能讓日本因此降低國際社會的信譽”，才遲遲作出允許郵輪上的乘客和船員分批從橫濱登陸的決定。但對乘客及船員又不采取派車運送、集體體檢等措施，因為擔(dān)心“這樣有強行限制人身自由、侵犯人權(quán)”的嫌疑。結(jié)果，郵輪上下來的日本人打車或坐公交回家，有的回家后檢測結(jié)果呈陽性。加藤祐三教授表示，這就是日本官僚體制遇到的“法律之墻”。討論解決這個問題，是需要時間的，而這個時間過程，就是付出損失、增加犧牲的過程。《現(xiàn)代日刊》將郵輪上下來的新冠肺炎病逝者稱為日本“失政的犧牲品”，國際輿論也批日本政府“心太大”。

日本官僚體制面對的各種“墻”不是今天才出現(xiàn)的。類似的“法律之墻”曾給日本政府留下教訓(xùn)。1995年1月17日，阪神大地震發(fā)生后，按照日本法規(guī)，地方消防等部門收集的災(zāi)情信息必須經(jīng)國土廳才能送往首相官邸，程序教條阻礙了高層及時獲得信息，導(dǎo)致首相差不多是和普通市民一樣，通過電視轉(zhuǎn)播才知道災(zāi)情。美國《華盛頓郵報》近日在談?wù)撊毡疽咔闀r，也提到2011年福島核電站事故是“人為災(zāi)難”，日本官僚主義的集體觀念導(dǎo)致“組織利益被置于保護(hù)公共安全的首要職責(zé)之上”。

《環(huán)球時報》記者在日本經(jīng)過阪神大地震，也經(jīng)歷過2011年東日本大地震、2018年西日本大雨災(zāi)，并多次到一線采訪。表面上看，每次災(zāi)情發(fā)生以后，日本中央政府與各地政府都會設(shè)立“對策本部”，集中各部門負(fù)責(zé)人參與，從中進(jìn)行協(xié)調(diào)。但在緊張的“臨戰(zhàn)狀態(tài)”背后，日本的應(yīng)急反應(yīng)又常常顯得“力不從心”。阪神大地震發(fā)生后，記者從東京先乘坐新干線列車到大阪，準(zhǔn)備前往神戶時已沒有任何公共交通工具，只好步行數(shù)十里前往。一路上秩序井然，民眾展開救助，沿途擺放的紙箱中有可以免費領(lǐng)取的新內(nèi)衣、書籍和食品等物資。在神戶，黑社會組織山口組更是在其本部大門口向市民發(fā)放日常生活用品。而面對市民發(fā)出的希望自衛(wèi)隊參加救援之聲，時任首相村山富市表示，“我無法調(diào)動自衛(wèi)隊”。記得當(dāng)時在一家寺院里，記者看見一排又一排無人認(rèn)領(lǐng)的白木棺材。寺院住持說：“我們想請當(dāng)?shù)卣l(fā)布尋領(lǐng)遺體通知，但那里的官員說‘這不歸我們管?！?/p>

東日本大地震后，《環(huán)球時報》記者到新潟縣采訪，在縣政府大樓里多次看到當(dāng)?shù)孛癖娕c工作人員爭吵的情景，起因大都是工作人員說“該問題不由我們部門負(fù)責(zé)”。西日本雨災(zāi)發(fā)生后，記者采訪時發(fā)現(xiàn)圍繞確定災(zāi)民以及災(zāi)后補助等問題，當(dāng)?shù)夭煌恼块T也是各執(zhí)己見，一度造成許多災(zāi)民無家可歸。這些推諉扯皮的現(xiàn)象也引起日本民眾的不滿。

大災(zāi)之后“痛定思痛”

日本官僚體制還要與“輿情之墻”博弈。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》近日一篇社論專欄文章認(rèn)為，迄今為止，政府的應(yīng)對都是緩慢的，公布的信息也不充分，而且目前的法律體制不完備，醫(yī)療檢查體制也不健全，這些都需要從制度上加以改變?！度毡窘?jīng)濟(jì)新聞》也刊文說，日本政府應(yīng)迅速建立起收集世界最新疫情信息的體制，建立能橫向主導(dǎo)政府相關(guān)部門的“司令塔”，推出幫助人們了解疫情發(fā)展情況的網(wǎng)站，并建議首相多與媒體溝通。

有日本媒體還把矛頭直接指向厚生勞動大臣加藤勝信，日本《鉆石》周刊刊文稱：“一個國家的制度是由法律、政令、規(guī)則等組成的，但最后是由政治家來執(zhí)行決斷的。作為國家衛(wèi)生的最高負(fù)責(zé)人，他在危機來臨后，每天在電視鏡頭前總是掛著笑容，每項決定都是緩慢的，這是最不能令人容忍的?！?/p>

據(jù)《富士晚報》披露，1月30日，日本政府設(shè)置“新冠肺炎感染癥對策本部”。但直到2月18日，包括周六和周日在內(nèi)，對策本部僅召開了11次會議，首相作為“本部長”每次只是在會議開頭做一個簡短講話，整個會議也不超過10分鐘。從《東京新聞》等媒體刊登的讀者來信中，也可以看到，民眾認(rèn)為“日本應(yīng)對疫情緩慢”，擔(dān)心“新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)惡化”，希望“各黨采取人命優(yōu)先的舉措”。來自“輿情之墻”的監(jiān)督，有助于日本全社會的反思，促進(jìn)相關(guān)制度的改進(jìn)。

客觀地說，每次經(jīng)歷大災(zāi)后，日本行政體制特別是官僚體制也會有相應(yīng)變化。阪神大地震后，日本政府痛定思痛，改革分部門層層傳送的刻板機制。日本還全面修改《災(zāi)害對策基本法》，讓自衛(wèi)隊參加救災(zāi)成為“常態(tài)”。東北大地震以后，日本積極進(jìn)行行政制度改革，擴大中央政府和地方都道府縣政府對救援生活物資的支援、分配和物價干預(yù)權(quán)限，中央政府可以代替地方災(zāi)區(qū)政府或其他地方政府協(xié)調(diào)災(zāi)民安置工作。

加藤祐三告訴《環(huán)球時報》記者，日本現(xiàn)行官僚體制的形成，有歷史的原因。在過去的戰(zhàn)爭年代，日本的行政體制自覺不自覺地配合軍部，讓自己的權(quán)限越來越大，結(jié)果導(dǎo)致日本戰(zhàn)敗，也成為民眾仇視的對象之一。戰(zhàn)后，日本行政體制注重“分權(quán)”“限權(quán)”“各司其職”——權(quán)力不是越大越好，而是越細(xì)越好。這也導(dǎo)致積弊的形成，那就是每個部門都不太愿做部門以外的工作，每個官員都不愿意去做法律以及行政規(guī)定以外的事情，看起來是有責(zé)任感，實際上是沒有擔(dān)當(dāng)精神?，F(xiàn)在，日本社會又意識到改革行政體制的重要性，進(jìn)一步克服官僚主義弊病的問題已提上日程。可以這樣講，日本的官僚體制每逢大災(zāi)大難就遇到一次“大考”，所幸的是每場“大考”都能帶來一定的進(jìn)步?！?/p>