李小紅，段雪輝

(1.山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原030006；2.山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山西 晉中030801)

在黨和國家的精準(zhǔn)扶貧政策強力支持下，我國“貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%”[1]，越來越多的貧困村實現(xiàn)了脫貧摘帽，但脫貧摘帽主要是解決貧困村和貧困群眾的基本生活保障問題，只是其發(fā)展的第一步，鄉(xiāng)村振興才是未來發(fā)展的目標(biāo)。如何實現(xiàn)貧困村從脫貧摘帽到鄉(xiāng)村振興的跨越，2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》明確指出，“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。因此，夯實貧困村有效治理基礎(chǔ)，并基于其發(fā)展階段的不同適時調(diào)整和優(yōu)化治理模式，是貧困村振興的關(guān)鍵。

貧困村的治理相對于其他農(nóng)村治理形態(tài)而言，外力在治理中發(fā)揮著重要作用。從精準(zhǔn)扶貧伊始，以各級黨委政府為核心的行政化扶貧力量就強勢參與治理，并在很大程度上主導(dǎo)了貧困村以脫貧攻堅為核心議程的治理過程。脫貧摘帽后，為了實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，鞏固脫貧攻堅成果，早在2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》，明確提出，“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧”。這一文件明確了貧困村脫貧之后，外來幫扶力量繼續(xù)幫扶的責(zé)任，也同時明確了外來力量在脫貧村治理中的存續(xù)。貧困村脫貧摘帽后必然要走向鄉(xiāng)村振興，從貧困村和脫貧村發(fā)展的實踐經(jīng)驗以及脫貧村的現(xiàn)實發(fā)展條件來看，貧困村脫貧摘帽后的振興之路依然離不開外來力量的參與，外來力量仍將深刻參與脫貧村振興的治理過程。

貧困村的振興歷經(jīng)精準(zhǔn)扶貧、脫貧鞏固提升和鄉(xiāng)村振興等三個階段，貧困村不同發(fā)展階段的環(huán)境和任務(wù)的差異，也必然導(dǎo)致外力參與治理的模式的差異。正如恩格斯在《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學(xué)的終結(jié)》中指出的，“每一個階段都是必然的，因此，對它發(fā)生的那個時代和那些條件說來，都有它存在的理由；但是對它自己內(nèi)部逐漸發(fā)展起來的新的、更高的條件來說，它就變成過時的和沒有存在的理由了；它不得不讓位于更高的階段”[2]。因此，外力參與貧困村振興的治理模式也會隨著貧困村發(fā)展階段的變化而不斷變化。在精準(zhǔn)扶貧階段，貧困村內(nèi)生治理能力較弱，以各級地方黨委政府為核心的行政化幫扶力量強勢嵌入貧困村治理過程，主導(dǎo)了貧困村以脫貧攻堅為核心議程的治理過程，形成嵌入式治理模式。脫貧摘帽后，行政化幫扶力量的外在幫扶壓力弱化，其介入脫貧村治理的動機減弱，脫貧村的內(nèi)生治理力量不斷發(fā)育，形成內(nèi)外力量合作治理模式。在鄉(xiāng)村振興階段，行政化的外力逐漸淡出，為吸引市場力量和社會力量參與脫貧村的振興進程，將逐步開放農(nóng)村治理體系，為外力提供制度化規(guī)范化參與農(nóng)村治理的渠道和平臺，形成外力融入鄉(xiāng)村治理的融合治理模式。

一、精準(zhǔn)扶貧時期的治理模式——嵌入式治理

現(xiàn)代民族國家的建構(gòu)意味著國家對社會的深度滲透和整合。中華人民共和國成立后，通過土地改革、農(nóng)業(yè)的社會主義改造和人民公社體制的建立，極大地強化了國家和政府對農(nóng)村社會和農(nóng)民的控制，也極大地削弱了農(nóng)民的自主性和積極性。改革開放之初，農(nóng)村通過在經(jīng)濟上推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、政治上撤社建鄉(xiāng)以及推行村民自治，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，推動了農(nóng)村的繁榮。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，整個國家進入城市反哺農(nóng)村的新階段，在一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)村獲得了長足的發(fā)展，但新中國成立以來的農(nóng)村發(fā)展，并沒有從根本上解決農(nóng)村的貧困問題，且廣大貧困農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力不足，單純依靠自身力量無法啟動脫貧致富的進程。為了實現(xiàn)共同富裕，黨和政府動員整個社會的力量，強勢介入貧困村的發(fā)展進程中，打破了貧困村原有的發(fā)展模式，帶領(lǐng)貧困村實現(xiàn)突破式發(fā)展。在這一過程中，以地方黨委政府為核心的行政化扶貧力量也強勢嵌入貧困村的治理過程中，形成了外力嵌入貧困村的嵌入式治理模式。

(一)嵌入式治理的特征

“嵌入”一詞最早由英國著名的經(jīng)濟史學(xué)家卡爾·波蘭尼引入社會研究領(lǐng)域。其在討論市場經(jīng)濟和社會的關(guān)系時指出：“與經(jīng)濟嵌入社會關(guān)系相反，社會關(guān)系被嵌入經(jīng)濟體系之中?！盵3]50弗雷德·布洛克在給卡爾·波蘭尼著作《大轉(zhuǎn)型——我們時代的政治與經(jīng)濟起源》寫的導(dǎo)言中指出，“解釋波蘭尼思想的邏輯起點是‘嵌入’概念……‘嵌入’這個詞表達了這樣一種理念，即經(jīng)濟并非像經(jīng)濟理論中說的那樣是自足(autonomous)的，而是從屬于政治、宗教和社會關(guān)系的”[3]15。對“嵌入”一詞做較為深入分析的是馬克·格蘭諾維特，他認為，行動者“具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關(guān)系系統(tǒng)之中的”[4]。這里的“嵌入”指的就是一個主體或體系有機地“植入”到另一個體系中，進而相互影響。

在精準(zhǔn)扶貧時期，外力參與貧困村治理的嵌入式治理模式是指在黨和國家脫貧攻堅的具體任務(wù)的硬約束下，充分發(fā)揮社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，以各級地方黨委政府為核心并吸納事業(yè)單位和國有企業(yè)等力量，以財政資金、自有資金和項目為依托，積極選拔并向貧困村派駐以優(yōu)秀共產(chǎn)黨員為主體的第一書記、扶貧工作隊和包村干部。通過黨員組織關(guān)系的轉(zhuǎn)接，將這些外來扶貧力量中的黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)入幫扶對象的村黨支部，進而以黨支部為核心，參與并在很大程度上主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅為核心議程的治理模式。這一模式的特征表現(xiàn)為：一是外來扶貧力量是以各級地方黨委和政府為核心的行政化扶貧力量；二是外來力量有各級地方財政和相關(guān)組織自有資金的強力支持；三是這種治理模式是以村黨支部為核心進行的，形式上表現(xiàn)為上級黨組織向農(nóng)村派出以優(yōu)秀中國共產(chǎn)黨黨員為骨干的扶貧力量，并將外來扶貧力量中的黨員的黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到被幫扶村的黨支部，進而通過農(nóng)村黨支部來領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理；四是外來力量的嵌入是單向度的，以各級地方黨委政府為核心的外來力量單向度地嵌入貧困村治理中，并主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅為核心議程的治理過程。

(二)嵌入式治理的合理性

嵌入式治理之所以能成為精準(zhǔn)扶貧期間外力參與貧困村治理的有效模式，有其必然性：一方面由黨的執(zhí)政合法性與貧困村貧窮落后面貌之間的矛盾推動；另一方面，由貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律所決定。

黨的執(zhí)政合法性和貧困村貧窮落后的面貌之間的矛盾推動了黨和政府實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，大規(guī)模介入貧困村的發(fā)展進程和治理過程。實現(xiàn)共同富裕是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的重要來源。鄧小平同志在1992年南方談話中提出：“社會主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕?！盵5]但制約共同富裕的最大問題就是貧困，“截至2015年底，我國還有14個集中連片特困地區(qū)、832個貧困縣和12.8萬個貧困村，建檔立卡貧困人口5630萬人”[6]。解決貧困問題成為黨和政府工作的當(dāng)務(wù)之急。習(xí)近平總書記《在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話》中也強調(diào)：“全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個標(biāo)志性指標(biāo)?！睘閺母旧辖鉀Q貧困問題，鞏固黨的執(zhí)政合法性，2015年年底召開的黨的十八屆五中全會就脫貧攻堅作出全面部署，要求到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。為實現(xiàn)這一莊嚴(yán)承諾，在黨中央的全面部署下，全國形成了五級書記抓扶貧，各級政府層層簽責(zé)任書，層層立下軍令狀，開啟了外力強勢介入貧困村發(fā)展的進程，也促成了外力嵌入農(nóng)村治理的局面。

貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律也要求外來力量的強勢參與。長期的貧困導(dǎo)致貧困地區(qū)大量經(jīng)濟社會發(fā)展資源外流，貧困村陷入了拉格納·納克斯所說的貧困惡性循環(huán)——“一個國家因為窮所以窮”。貧困村長期的發(fā)展實踐已經(jīng)充分證明其自身缺乏自我發(fā)展能力。貧困村在自我發(fā)展動能缺失的情況下，啟動脫貧發(fā)展進程只能靠外力的推動。與此同時，外力為了更好地推動貧困村的發(fā)展，也必然要從治理層面嵌入貧困村的治理體系中，進而實現(xiàn)對脫貧攻堅議程的有效掌控，實現(xiàn)外來意志和外來資源配置的高效協(xié)同，從而能夠更加高效地發(fā)揮外力的引領(lǐng)作用，帶動貧困村脫貧致富。

(三)嵌入式治理的轉(zhuǎn)型

嵌入式治理通過外力強勢嵌入貧困村治理體系，并主導(dǎo)貧困村以脫貧攻堅為核心議程的治理過程，推動了貧困村的脫貧致富進程。因此，嵌入式治理模式在貧困村的出現(xiàn)有其合理性，但外力強勢嵌入貧困村治理體系中，也在特定時期內(nèi)壓縮了貧困村內(nèi)生治理力量的成長和發(fā)揮作用的空間，制約了貧困村內(nèi)生治理能力的發(fā)展。因此，在外力嵌入式治理模式的作用下，貧困村的內(nèi)生治理能力并沒有隨著貧困村經(jīng)濟的快速發(fā)展而同步發(fā)育，反而因為外力的存在和強勢參與，引發(fā)了貧困村內(nèi)生治理力量的治理惰性，許多貧困村的群眾產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想。貧困村的振興可以始于外力的發(fā)動，但最終離不開貧困村內(nèi)生治理力量的發(fā)育成熟。正如毛澤東在《矛盾論》中強調(diào)的：“唯物辯證法認為外因是變化的條件，內(nèi)因是變化的根據(jù)，外因通過內(nèi)因而起作用?！盵7]隨著貧困村脫貧摘帽，進入脫貧鞏固期，外來行政化扶貧力量的外在剛性約束弱化，外力嵌入貧困村治理體系的動機也會隨之減弱，嵌入式治理存在的基礎(chǔ)將逐漸消失。脫貧鞏固期的外力參與脫貧村治理模式必將隨之改變，進入內(nèi)外力合作治理階段。

二、脫貧鞏固期的治理模式——合作治理

在整個社會的共同努力下，越來越多的貧困村通過了上級部門組織的脫貧評估驗收，成功實現(xiàn)脫貧摘帽，成為脫貧村。為了保障貧困村和貧困群眾的穩(wěn)定脫貧，國家出臺政策，確定貧困村脫貧后在一定時期內(nèi)繼續(xù)享有精準(zhǔn)扶貧期間的相關(guān)扶持政策，貧困村的發(fā)展進入脫貧鞏固期。

(一)合作治理的特征

公共事務(wù)治理中的合作是一種必然。20世紀(jì)80年代伊始，西方社會治理開始出現(xiàn)一次大的轉(zhuǎn)型，政府與社會合作治理公共事務(wù)成為一種現(xiàn)實，“尤其對發(fā)展中國家而言，很多時候政府可以和社會形成一種互動合作的關(guān)系，而且進一步的研究發(fā)現(xiàn)，政府與社會雙方的互動在特定環(huán)境下能相互增權(quán)(mutual empowerment)，即加強雙方的權(quán)力”[8]。多元主體參與的合作治理成為常態(tài)，并且“自愿的合作可以創(chuàng)造出個人無法創(chuàng)造的價值”[9]。

在脫貧鞏固期，外力參與脫貧村治理的合作治理模式是指貧困村脫貧摘帽后，外力參與脫貧攻堅的外在硬約束弱化，外力主導(dǎo)貧困村治理過程的意愿減弱，貧困村內(nèi)生治理力量逐漸發(fā)育成熟，外力與脫貧村內(nèi)生治理力量基于脫貧村穩(wěn)定脫貧的共同目標(biāo)，通過平等、自愿、協(xié)商的方式，共同致力于貧困村發(fā)展的治理模式。這一模式的特征有：一是內(nèi)生治理力量和外來治理力量在治理過程中的地位平等?！昂献髦卫碓谛袨槟Ｊ缴铣搅苏^程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)”[10]。在脫貧村的治理實踐中就表現(xiàn)為：行政化扶貧力量從強勢介入貧困村的治理過程到逐步后退，逐步讓渡脫貧村發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)，給予脫貧村內(nèi)生治理力量更大的作用空間，并積極培養(yǎng)其治理能力。二是強調(diào)脫貧村內(nèi)生治理力量對治理過程的參與及其義務(wù)?！靶姓芾碚咝枰⒁环N公民意識，與公民一起投身于共同合作的行動。同時，公民也要建立一種公民的意識，以滿足公民義務(wù)的要求”[11]。脫貧村內(nèi)生治理主體要克服“等、靠、要”的被動發(fā)展思維，重拾脫貧村發(fā)展的重任。

(二)合作治理的合理性

貧困村脫貧摘帽成為脫貧村之后，為了鞏固脫貧成果，保障穩(wěn)定脫貧，國家還為其發(fā)展留出了緩沖期。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》中明確提出，“貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內(nèi)國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期”。這一政策在確保脫貧村穩(wěn)定脫貧的同時，也明確了既有扶持政策延續(xù)的時間限度，即“一定時期內(nèi)”。因此，給予貧困村的特殊政策及利益只會在貧困村脫貧之后的一段時期內(nèi)延續(xù)，脫貧村一旦實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，緩沖期就會結(jié)束。發(fā)端于貧困村、延續(xù)于脫貧村的針對性幫扶政策支持和利益流入必然會衰減。脫貧鞏固期變化了的發(fā)展環(huán)境和新的發(fā)展任務(wù)，決定了脫貧村治理模式必須做出相應(yīng)的變革。

脫貧鞏固期要求脫貧村內(nèi)生治理力量的崛起和擔(dān)當(dāng)。經(jīng)歷了精準(zhǔn)扶貧時期行政化幫扶力量強勢介入并主導(dǎo)貧困村以脫貧為核心議程的治理過程，要外來行政化幫扶力量立刻完全退出脫貧村治理過程，顯然不符合脫貧村治理和發(fā)展的實際，但繼續(xù)延續(xù)精準(zhǔn)扶貧期間的治理模式又不符合脫貧村未來發(fā)展需要。脫貧鞏固期治理模式應(yīng)以培養(yǎng)脫貧村內(nèi)生治理主體的治理能力和責(zé)任為核心訴求，建立內(nèi)外力平等合作的治理模式。在合作治理模式中，外來幫扶力量要逐步讓渡脫貧村治理主導(dǎo)權(quán)，并利用既有的參與平臺，著重發(fā)揮咨詢、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督功能，減少對外來資源的直接分配和以外來資源為基礎(chǔ)的直接決定，支持和鼓勵依托現(xiàn)有的村民自治制度框架，開展有效的村民自治實踐。

(三)合作治理的轉(zhuǎn)型

脫貧鞏固期的任務(wù)是保證脫貧村和脫貧群眾的穩(wěn)定脫貧。由于已經(jīng)實現(xiàn)脫貧，脫貧鞏固期相較于精準(zhǔn)扶貧時期，黨和國家施于地方黨委政府的外在幫扶壓力有所減弱，隨之而來的是外來行政化幫扶力量參與脫貧村治理的積極性的消退。在當(dāng)前的脫貧村發(fā)展實踐中，行政化幫扶力量“歇歇腳”“喘口氣”的思想和行為已經(jīng)顯現(xiàn)。隨著脫貧村和脫貧群眾穩(wěn)定脫貧的持續(xù)實現(xiàn)，脫貧鞏固期也將順利結(jié)束，以地方黨委政府為核心的行政化幫扶力量也會從脫貧村淡出，脫貧村合作治理模式的現(xiàn)實基礎(chǔ)也將隨之消失，行政化幫扶力量與脫貧村內(nèi)生治理力量合作治理模式也會隨之解體。脫貧鞏固期任務(wù)的過渡性決定了脫貧鞏固期的過渡性，也從根本上決定了脫貧鞏固期形成的行政化外力與脫貧村內(nèi)生治理力量平等合作治理模式的過渡性。

脫貧村穩(wěn)定脫貧只是貧困村發(fā)展的過渡性目標(biāo)，脫貧村的振興才是關(guān)鍵。脫貧鞏固期結(jié)束并不意味著脫貧村振興的自動實現(xiàn)，貧困村從脫貧摘帽到鄉(xiāng)村振興還有很長的距離。與此同時，脫貧攻堅任務(wù)的完美收官也預(yù)示著行政化幫扶力量的退出和國家針對特定類型農(nóng)村的針對性幫扶政策的退坡。貧困村精準(zhǔn)扶貧期間的發(fā)展經(jīng)驗和脫貧村具備的發(fā)展條件都表明，脫貧村的振興離不開外來力量的支持。行政化幫扶力量的退出，也必然要求在脫貧村的振興中引入新的外來力量——市場力量和社會力量的助力和支持，這些力量在黨和國家普惠式的惠農(nóng)政策的鼓勵和引導(dǎo)下，投身于農(nóng)村的發(fā)展和振興。脫貧村進入鄉(xiāng)村振興的新的發(fā)展階段，發(fā)展目標(biāo)和外來幫扶力量的變動，必然推動脫貧鞏固期合作治理模式的轉(zhuǎn)型。

三、鄉(xiāng)村振興階段的治理模式——融合型治理

脫貧村的振興離不開外來力量的支持和助力。隨著以地方各級黨委政府為核心的行政化扶貧力量的淡出，以市場化和社會化力量為核心的外來力量將在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，進入脫貧村的發(fā)展場域，推動脫貧村振興?！班l(xiāng)村是一個有機的價值體系，有自身的價值和發(fā)展規(guī)律，通過制度創(chuàng)新、要素重新組合可以使鄉(xiāng)村價值得以放大。外來要素只有在融入鄉(xiāng)村體系才能落地生根，開花結(jié)果”[12]。新的支持力量應(yīng)該融入農(nóng)村生活，成為脫貧村的一部分，只有將脫貧村的振興與自我利益的實現(xiàn)有機結(jié)合起來，才能以主人翁的責(zé)任感更好地推動脫貧村振興進程。

(一)融合治理的特征

現(xiàn)有的農(nóng)村“融合治理”主要從兩個維度來理解：一是從治理方式方法的角度強調(diào)農(nóng)村自治、法治、德治的三治融合；二是強調(diào)城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)融合治理。脫貧村振興階段的融合治理是指脫貧村在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下，通過制度的優(yōu)化完善，建設(shè)開放包容的農(nóng)村治理體系，吸引市場力量和社會力量參與并融入農(nóng)村治理體系，成為農(nóng)村發(fā)展和治理的本土力量，從而在村民自治制度的框架內(nèi)，以平等的村民自治主體的身份參與鄉(xiāng)村治理。融合治理特征包括：一是融合治理中的外力指的是參與脫貧村振興和治理的市場力量和社會力量；二是農(nóng)村治理體系的開放性，通過對村民自治制度的調(diào)整和完善，為參與脫貧村發(fā)展的外來利益主體提供參與并融入脫貧村治理體系的相應(yīng)渠道和平臺；三是外來利益主體融入脫貧村后，享有與內(nèi)生治理主體平等的治理權(quán)。

(二)融合治理的必然性

脫貧攻堅所要解決的是貧困村的脫貧問題，所要實現(xiàn)的目標(biāo)是貧困群眾的“兩不愁、三保障”。這一目標(biāo)任務(wù)在貧困村經(jīng)濟社會發(fā)展條件匱乏、自身無力啟動快速發(fā)展進程的情況下，通過行政化的外力攜帶大量資源的強勢介入和推動，可以較為迅速地實現(xiàn)，但脫貧并不意味著振興，脫貧村的振興之路還很長，脫貧村的振興還需要外來力量的強勢參與和支持。隨著行政化的外來扶貧力量的逐步退出，脫貧村的振興急需市場力量和社會力量的介入和助推。

貧困村在脫貧攻堅期間通過外來資源的大規(guī)模流入，取得了一定的發(fā)展成績，使得脫貧村的發(fā)展條件得到了一定程度上的改善，這也可以成為脫貧村吸引市場力量和社會力量參與的重要條件。近些年，黨和政府為了推動農(nóng)村發(fā)展，也出臺了一系列的支持政策，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，通過引導(dǎo)和推動更多的資本、技術(shù)、人才等要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動，為脫貧村發(fā)展提供巨大的機遇，但是市場力量和社會力量對脫貧村經(jīng)濟社會發(fā)展的深度參與及融入，必然會對脫貧村的政治權(quán)力分配提出要求，要求進入脫貧村的治理領(lǐng)域，在治理層面獲得話語權(quán)，并通過這種話語權(quán)為其經(jīng)濟利益的實現(xiàn)更好地服務(wù)。

(三)融合治理面臨的困境

融合治理需要農(nóng)村治理成為一個開放的空間，為外來市場力量和社會力量分享脫貧村的政治權(quán)力，融入其治理過程提供便捷的渠道，然而，農(nóng)村政治權(quán)力的分配是以擁有農(nóng)村戶籍作為前提條件的?，F(xiàn)行戶籍制度始于1958年1月全國人民代表大會常務(wù)委員會第九十一次會議通過的《中華人民共和國戶口登記條例》。公安部門在具體執(zhí)行戶籍政策時將當(dāng)時居民的戶籍分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，這一制度改變了傳統(tǒng)戶籍制度的人口登記和統(tǒng)計功能，開始在戶籍之上附加利益，賦予不同戶籍人口以不同的身份和待遇，并實質(zhì)上限制了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的流動。以戶籍制度為基礎(chǔ)，事實上形成了中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放之后，隨著中國城市化進程的不斷加快，大量農(nóng)村居民向城市流動，沖擊了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu)。為順應(yīng)中國城市化的進程，中共中央提出了新型城鎮(zhèn)化政策，要求各地放寬落戶限制，使得具備一定條件的農(nóng)村戶籍人口可以較為便捷地獲得城市戶籍(個別大城市除外)，但由于農(nóng)村戶籍附著農(nóng)村土地等權(quán)利，獲取農(nóng)村戶籍的難度較大，農(nóng)村戶籍的相對封閉性決定了農(nóng)村治理體系的相對封閉性，限制了外來市場力量和社會力量融入農(nóng)村并參與其治理過程的空間。

當(dāng)前，農(nóng)村治理的相關(guān)制度設(shè)計為非本地戶籍人口參與農(nóng)村治理提供了一定的參與渠道。一是通過選派第一書記參與?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二十六條規(guī)定“根據(jù)工作需要，上級黨組織可以向村黨組織選派第一書記”。這一規(guī)定開放了非戶籍的優(yōu)秀黨員通過上級黨組織選派擔(dān)任農(nóng)村黨支部第一書記的方式參與農(nóng)村治理的渠道。上級黨組織為農(nóng)村選派第一書記始于精準(zhǔn)扶貧，并為推動貧困村的脫貧攻堅發(fā)揮了重要作用，但是該制度設(shè)計中的第一書記通常來源于上級黨組織所轄范圍內(nèi)的政府、事業(yè)單位和國有企業(yè)。二是在一定程度上開放非戶籍農(nóng)村人口在居住地的選舉權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第十三條關(guān)于村民委員會選民名單的相關(guān)規(guī)定明確，非本村的農(nóng)村戶籍人口，在本村居住一年以上，且未參加戶籍所在地的村民委員會選舉的，依個人申請，經(jīng)居住地村民會議或村民代表會議同意，應(yīng)列入?yún)⒓颖敬暹x舉的村民名單。這一制度設(shè)計開放的是在本村長期居住的外地農(nóng)村戶籍人口參與本村政治生活的渠道?，F(xiàn)行的非本地戶籍人口參與農(nóng)村治理的渠道有諸多障礙，第一種渠道中的第一書記雖沒有戶籍限制，但卻有身份的限制，其人選絕大部分是政府、事業(yè)單位和國有企業(yè)的優(yōu)秀黨員；第二種渠道雖然沒有身份的限制，但卻必須是農(nóng)村戶籍人口。這兩種非戶籍人口參與農(nóng)村治理的方式并不足以為市場力量和社會力量規(guī)?；B(tài)化參與貧困村治理提供較為充足的空間，并且這種參與也不是真正意義上的融入，必將制約市場力量和社會力量參與農(nóng)村治理的積極性和發(fā)揮作用的空間。

(四)融合治理的發(fā)展

脫貧村的振興需要市場力量和社會力量的融入，需要其以農(nóng)村當(dāng)然利益主體的身份融入并參與農(nóng)村治理和發(fā)展進程中。融合治理的實現(xiàn)和發(fā)展亟須建立開放包容的農(nóng)村治理體系。

1.建設(shè)開放的農(nóng)村黨支部。農(nóng)村黨支部是農(nóng)村治理和發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心，現(xiàn)有的貧困村黨支部成員主要是本村戶籍的黨員，建立開放的農(nóng)村黨支部是外力融入農(nóng)村治理體系的重要渠道。應(yīng)在現(xiàn)有“上級黨組織可以向村黨組織選派第一書記”規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確參與貧困村振興的市場化組織和社會組織的法人代表或自然人。具有中國共產(chǎn)黨黨員身份的，依個人申請，經(jīng)上級黨組織批準(zhǔn)可以加入到當(dāng)?shù)卮妩h支部，遵循法定程序可以擔(dān)任相應(yīng)的黨內(nèi)職務(wù)。將黨在農(nóng)村的基層組織建設(shè)成為對外來優(yōu)秀分子開放的組織，吸引外來優(yōu)秀分子參與農(nóng)村治理和振興。

2.建立二元農(nóng)村政治權(quán)力分配資格的制度。現(xiàn)行的農(nóng)村政治權(quán)力分配是以單一戶籍為基礎(chǔ)的。1958年誕生的戶籍制度，核心目的是限制人口流動而不是分配利益。在當(dāng)時社會流動性低且外來利益流入極為有限的情況下，把農(nóng)村戶籍作為分配農(nóng)村利益的唯一資格標(biāo)準(zhǔn)制度有其合理性，但在農(nóng)村社會日益開放、外來利益流入增加且日益多元化的今天，將單一戶籍作為農(nóng)村利益分配資格的制度設(shè)計已不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。政治是利益的集中表現(xiàn)并服務(wù)于利益，基于農(nóng)村利益分配和實現(xiàn)的需要，調(diào)整農(nóng)村政治權(quán)力分配資格制度勢在必行，應(yīng)將利益納入農(nóng)村政治權(quán)力分配的資格制度中，形成“戶籍+利益”的農(nóng)村二元政治權(quán)力分配資格制度，即將外來的非戶籍利益主體納入相關(guān)決策過程中，賦予其相應(yīng)的政治權(quán)利。

3.以戶籍為基礎(chǔ)，推動農(nóng)村梯度賦權(quán)。通過逐步放開農(nóng)村戶籍加梯度賦權(quán)的辦法，為外來市場力量和社會力量參與并融入農(nóng)村發(fā)展和治理創(chuàng)造條件。外來力量融入農(nóng)村治理體系的現(xiàn)實路徑可以采取“居住證+部分賦權(quán)、戶籍+全部賦權(quán)”的梯度改革思路?！熬幼∽C+部分賦權(quán)”是指在本地居住一年以上，憑本地居住證可以參加選舉，享有列席本村的村民會議和村民代表會議的權(quán)力；“戶籍+全部賦權(quán)”是在借鑒城市積分落戶政策的基礎(chǔ)上，綜合考慮實際居住、經(jīng)營和服務(wù)年限，參與當(dāng)?shù)卣挝幕畹那闆r以及對當(dāng)?shù)氐呢暙I等因素，設(shè)計農(nóng)村的積分落戶政策，達到一定積分，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過，可以辦理本村戶籍，成為本村全權(quán)村民，從而平等參與本村所有的政治、經(jīng)濟和社會活動。

四、結(jié)語

貧困村的振興必然經(jīng)歷精準(zhǔn)扶貧、鞏固脫貧成效和鄉(xiāng)村振興等三個階段，不同的發(fā)展階段，外力參與治理的模式也各不相同。精準(zhǔn)扶貧時期形成了外力嵌入式治理模式，脫貧鞏固期適合外力與內(nèi)生治理主體合作治理模式，鄉(xiāng)村振興階段擬推進外力融入脫貧村治理的融合治理模式。外力參與脫貧村治理的嵌入式治理模式、合作治理模式和融合治理模式是一貫的，有其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。在當(dāng)前的脫貧攻堅實踐中，各地貧困村在貧困程度、區(qū)位條件、發(fā)展條件、基礎(chǔ)設(shè)施、精準(zhǔn)扶貧策略等方面的差異，導(dǎo)致不同地區(qū)貧困村脫貧摘帽進程的差異，進而導(dǎo)致貧困村所處的發(fā)展階段也各不相同。為了更好地推動貧困村振興進程，結(jié)合貧困村發(fā)展階段的適時變動，及時切換外力參與其治理的模式極為重要。