鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中的土地問題研究

姚麗

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧 沈陽 110032）

黨的十九大報告明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興機制，對加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助推城市高質(zhì)量發(fā)展、推進特色小鎮(zhèn)建設(shè)、有效防止我國陷入“中等收入陷阱”，助力打贏扶貧攻堅戰(zhàn)，確保全面建成小康社會均具有重大意義。鄉(xiāng)村振興離不開人才、資金、技術(shù)、土地等要素驅(qū)動，與城鎮(zhèn)化地區(qū)相比，鄉(xiāng)村振興最大的資源還是土地，如何科學(xué)合理利用好的土地是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

一、鄉(xiāng)村振興中的土地問題

1.農(nóng)村土地制度設(shè)計復(fù)雜

我國農(nóng)村土地制度設(shè)計是一個歷史性的難題，現(xiàn)行土地制度設(shè)計也是同樣牽涉了太多歷史和現(xiàn)實的考量。權(quán)屬方面有國有、集體所有制形式，土地權(quán)利方面有所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，加之疊加各類用途、土地出讓、土地使用權(quán)、耕地等承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)諸多問題，致使鄉(xiāng)村振興土地問題十分復(fù)雜，涵蓋了權(quán)屬、用途、規(guī)劃、批供用補查等幾乎所有的現(xiàn)行土地管理問題。由于制度設(shè)計本身復(fù)雜，致使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中涉及的用地類型非常復(fù)雜多樣：有傳統(tǒng)的農(nóng)村住宅、公共設(shè)施、種養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)用地和生態(tài)用地問題，也有新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地；涵蓋了國有土地、集體土地兩種權(quán)屬，涵蓋了建設(shè)用地、景觀、綠化、設(shè)施農(nóng)業(yè)等農(nóng)用地，既有新增建設(shè)用地，也涉及存量建設(shè)用地等。

2.土地流轉(zhuǎn)渠道不暢，影響了土地資源高效配置

由于長期的城鄉(xiāng)二元土地政策，農(nóng)村土地集體所有權(quán)未能得到有效保障、土地流轉(zhuǎn)機制不健全等原因，致使農(nóng)村土地閑置嚴重，土地碎片化，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興適度規(guī)?；?jīng)營的需求，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場尚未全面建立，未能實現(xiàn)高效集約配置，土地資產(chǎn)沉睡，閑置浪費嚴重，資產(chǎn)未得以顯化，嚴重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)生動力的形成，阻礙了鄉(xiāng)村振興加快發(fā)展。

3.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢未能從根本上得到扭轉(zhuǎn)，成為生態(tài)文明建設(shè)的明顯短板

化肥、農(nóng)藥的過量使用，農(nóng)業(yè)面源污染十分嚴重，耕地長期高強度利用，缺乏休養(yǎng)生息，土壤退化嚴重，為長遠國家糧食安全增加了不確定因素，農(nóng)村垃圾隨意堆放，污水、人畜糞便無害化處理等公共設(shè)施的匱乏，部分地區(qū)無證開采砂石、取土燒磚、亂砍濫伐等問題仍很普遍，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)壞境遭到不同程度的破壞，已經(jīng)嚴重影響生態(tài)文明的總體推進，也嚴重影響了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)業(yè)項目落地是加快推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，上述問題導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興項目落地難，同時，由于長期以來村莊規(guī)劃的缺位或有規(guī)劃而科學(xué)性不夠，未能對各類用地類型進行全面統(tǒng)籌安排，致使鄉(xiāng)村振興用地，特別是一些休閑旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目難以落地，致使鄉(xiāng)村振興中存在著一方面有效需求難以滿足，另一方面仍存在大量宅基地等土地閑置粗放利用，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興加快推進。

二、破解鄉(xiāng)村振興土地問題的對策及建議

1.盡快完善農(nóng)村土地制度

盡快完善農(nóng)村土地制度是構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村土地治理體系和治理能力的根本。目前，國家層面正在對我國現(xiàn)行土地制度進行頂層設(shè)計審慎推進。此外，國家層面也在現(xiàn)行的法律框架下出臺若干鼓勵措施等方式推進鄉(xiāng)村振興，但這些措施多數(shù)較為宏觀，需要地方各級政府在國家制定的框架內(nèi)細化符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的配套落實措施，打通最后“一公里”。

2.牢固樹立底線思維

地方在細化和試點適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的農(nóng)村土地政策配套措施時，一定要審慎推進，明確當(dāng)前及今后一段時間內(nèi)國家關(guān)于農(nóng)村土地的政策紅線，確保相關(guān)工作能夠積極穩(wěn)妥地予以推進。

一是不要觸碰耕地特別是永久基本農(nóng)田紅線。這個紅線關(guān)乎國家糧食安全。是土地問題中的頭等大事，可以說，現(xiàn)行土地制度說到底就是圍繞著耕地如何保護來設(shè)計的，這是由于我國人多地少的基本國情決定的，是當(dāng)前和今后國家土地制度恒久的命題。為了保護好耕地，國家制定了兩個方面的制度：一方面是通過編制規(guī)劃實施用途管制，控制建設(shè)占用耕地，減少占用耕地，推進節(jié)約集約高效利用用地，控制合法占用耕地的數(shù)量。另一方面就是嚴格執(zhí)法監(jiān)察管住非法占用耕地。每年國家都通過遙感衛(wèi)片進行執(zhí)法檢查，對比去年新增建設(shè)用地，交由地方自然資源部門去核查，如果確定為違法占用耕地，必須限時拆除恢復(fù)耕地，確保耕地面積不減少。通過這兩個手段來穩(wěn)定全國的耕地面積，以保障糧食安全的自然基礎(chǔ)。

二是不要突破包括各類自然保護區(qū)、水源地等生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護是一個地區(qū)的自然生態(tài)本底，一般都是這個地區(qū)特別重要或生態(tài)脆弱區(qū)域，涉及該地區(qū)未來長久的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)地區(qū)乃至國家生態(tài)安全，在鄉(xiāng)村振興各類用地安排時要予以避讓，同時禁止破壞生態(tài)環(huán)境砍樹挖山填湖、占用耕地搞人造景觀。

三是不要觸及土地公有制度。這是國家為農(nóng)村三塊地（宅基地、征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市）改革設(shè)置的紅線之一。鄉(xiāng)村振興建設(shè)中創(chuàng)新發(fā)展是靈魂，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展將帶來新的用地需求，需要創(chuàng)新土地供給方式以促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但這個創(chuàng)新一定不要觸及農(nóng)村土地公有制，不能讓城市工商資本大規(guī)?？刂妻r(nóng)村土地所有權(quán)，不能因改革而把農(nóng)村土地公有制改垮。

四是不能把農(nóng)民改窮。這是黨執(zhí)政興國的初心和使命。如果我們在推進鄉(xiāng)村振興用地改革中，傷及農(nóng)村農(nóng)民的利益，就違背了振興和發(fā)展中的初心。所以，我們在推進鄉(xiāng)村振興用地創(chuàng)新時，一定不要造福而不是損害農(nóng)民的利益，禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建。

五是不能破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和歷史文脈。鄉(xiāng)村是中華文明的載體，在鄉(xiāng)村振興中推進農(nóng)村土地整治、優(yōu)化農(nóng)村土地布局時，要注意保護好鄉(xiāng)村風(fēng)貌，確保鄉(xiāng)土文化的地方特色，切記大拆大建，把農(nóng)村建設(shè)的千篇一律。

3.謀篇布局先行規(guī)劃

在開展鄉(xiāng)村振興策劃定位和規(guī)劃謀篇布局的時候，除了產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、原有資源等因素，要充分考慮規(guī)劃對土地利用的約束。要抓住國家部署開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的機遇，從源頭上盡快能地把本鄉(xiāng)本村各項生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局提前謀劃好，要統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興各種落地方式，各類建設(shè)用地要避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線等，要盡可能利用原有建設(shè)用地、原有建筑、地形地貌和傳統(tǒng)風(fēng)貌，尤其是老街區(qū)的風(fēng)貌。村莊集聚區(qū)和閑置宅基地等建設(shè)用地騰退統(tǒng)籌考慮，要與移民搬遷安置和特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相布局協(xié)調(diào)，既能解決建設(shè)用地規(guī)模不足，又能降低用地成本，為今后實施全域土地綜合整治、開展建設(shè)用地增減掛鉤奠定基礎(chǔ)。非建設(shè)用地部分，如綠化景觀用地、休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、種植區(qū)域、水域等，不改變農(nóng)用地性質(zhì)，可以布局在規(guī)劃確定的農(nóng)用地區(qū)區(qū)域。

規(guī)劃布局工作做好了，對鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要，做好了可以一勞永逸，一張藍圖干到底，做不好影響項目實施。因此，在推進鄉(xiāng)村振興在制定鄉(xiāng)村振興發(fā)展藍圖時，應(yīng)盡量聘請一個實際經(jīng)驗豐富的專業(yè)機構(gòu)，系統(tǒng)地研究并制定一個用地保障方案，以解決振興項目落地的規(guī)劃問題。

4.暢通土地流轉(zhuǎn)渠道高效配置農(nóng)村土地資源

在紅線和規(guī)劃約束之外，加快建設(shè)各類土地交易市場，高效土地資源配置。一是加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證，明確土地權(quán)屬、面積地類情況；二是還權(quán)賦能，依據(jù)《物權(quán)法》出臺具體措施，明確農(nóng)村土地所有者、使用者、經(jīng)營者，耕地、林地等承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，保障相關(guān)權(quán)利人依法行使權(quán)利；三是搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級市場和承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照公開公平公正的原則，制定交易規(guī)則，引導(dǎo)各類市場主體依法交易，真正高效配置各類土地資源；四是出臺更為符合實際的閑置土地處置辦法，促進各類閑置土地權(quán)益人提高處置意愿，加快各類閑置土地進入市場配置。

5.細化各類用地項目落地的具體措施

大力推進政務(wù)公開，全面梳理本地區(qū)各類鄉(xiāng)村振興用地類型，如農(nóng)村宅基地、農(nóng)村休閑旅游、新農(nóng)村綠化景觀用地、各類新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地、各類設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等，逐項制定辦理部門、條件、時限，制定時間表、路線圖，明確責(zé)任人，將制度措施予以公示，涉及農(nóng)村農(nóng)民的辦理事項，盡可能用通俗易懂的文字描述，加強培訓(xùn)，加大宣傳，讓各級干部、村民都能夠明白要辦的事情到哪里辦、怎么辦。明確專門的業(yè)務(wù)部門負責(zé)跟蹤國家或上級部門出臺的支持鄉(xiāng)村振興用地政策，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的新情況和新問題，及時研究總結(jié)，及時出臺細化配套措施，確保鄉(xiāng)村振興項目及時落地。