政府投資水利工程審計(jì)工作的問題與新思路探究

◎田志文

引言：近年來，在國家大力投入水利建設(shè)的情況下，建成了許多大中小型水利基礎(chǔ)設(shè)施，但同道路交通等傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目相比，存在著顯著的特點(diǎn)，如具有建設(shè)規(guī)模大、施工周期長、搬遷人數(shù)多、資金投入大、以國家財(cái)政投入為主等特點(diǎn)，還有建設(shè)受自然地質(zhì)地貌環(huán)境條件制約、施工難度大、隱蔽工程多、社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益影響長遠(yuǎn)等特點(diǎn)，因此水利工程項(xiàng)目審計(jì)具有相當(dāng)?shù)奶厥庑院蛷?fù)雜性。而且，由于政府性投資項(xiàng)目與其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人的固定資產(chǎn)、投資項(xiàng)目在承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，特別是經(jīng)濟(jì)責(zé)任上有很大區(qū)別，所以，政府性投資項(xiàng)目備受社會(huì)各界和輿論的高度關(guān)注。如何能切實(shí)保障政府投資項(xiàng)目健康有序的運(yùn)行，有效地防范政府投資項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，遏制腐敗行為，充分發(fā)揮審計(jì)免疫系統(tǒng)功能，是我們工程審計(jì)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我們通過對(duì)一些政府投資的水利項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在工程熱火朝天的背后，部分政府投資項(xiàng)目由于決策、管理、機(jī)制等方面存在不足，項(xiàng)目建設(shè)中也出現(xiàn)了不容忽視問題。

一、水利項(xiàng)目建設(shè)中的主要問題

1.項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備不充分。建設(shè)項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀決定到開工建設(shè)以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是控制項(xiàng)目規(guī)模和投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是項(xiàng)目能否管好的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：提出項(xiàng)目建議書、編制可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請(qǐng)有關(guān)單位審批等。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項(xiàng)目前期論證不充分，深度不夠、工作不扎實(shí)，不能按正常、科學(xué)的程序進(jìn)行項(xiàng)目前期工作，少數(shù)項(xiàng)目出現(xiàn)邊審批、邊設(shè)計(jì)、邊施工現(xiàn)象，不少單位跑項(xiàng)目，爭(zhēng)資金比較積極，但對(duì)前期工作卻不夠重視，導(dǎo)致施工過程設(shè)計(jì)變更頻繁，設(shè)備管理和使用不合理，隨意調(diào)整設(shè)計(jì)方案和提高建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最后成為概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”工程，往往使政府處于“騎虎難下”的尷尬境地。有些項(xiàng)目甚至沒有請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行深入細(xì)致的可行性研究，造成項(xiàng)目決策走了過場(chǎng)、流于形式，行政立項(xiàng)批復(fù)建設(shè)內(nèi)容往往與實(shí)際建設(shè)內(nèi)容出入較大，更離譜的是有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對(duì)造價(jià)的控制失去意義，出現(xiàn)“三邊工程”。

2.項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)、組織管理薄弱。工程建設(shè)管理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，工程建設(shè)中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多、要求很高?，F(xiàn)在很多政府工程項(xiàng)目的管理，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時(shí)組建“工程項(xiàng)目指揮部”進(jìn)行管理。牌子看起來高大上，然而臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在項(xiàng)目決策、概預(yù)算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)際工作中有些建設(shè)單位被施工單位牽著鼻子走，對(duì)超計(jì)劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報(bào)批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；有些項(xiàng)目管理人員有“臨時(shí)思想”，有些甚至借機(jī)與施工單位勾結(jié)，在隱蔽工程上大做文章，損害國家和建設(shè)單位利益。

3.項(xiàng)目建設(shè)管理過程嚴(yán)重不規(guī)范。從我們近年來水利項(xiàng)目審計(jì)的情況看，部分項(xiàng)目（特別是大型項(xiàng)目）在招投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)理等方面嚴(yán)重不規(guī)范。有的項(xiàng)目存在不公開招標(biāo)或以其他方式規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象，有的項(xiàng)目將應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目以邀請(qǐng)招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替，有的甚至利用職權(quán)違法指定分包，有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；部分建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行工程監(jiān)理卻沒有實(shí)行，有的實(shí)行同體監(jiān)理，即監(jiān)理單位與施工單位是隸屬關(guān)系，出現(xiàn)“兒子”監(jiān)理“老子”的怪現(xiàn)象；有些項(xiàng)目施工合同簽訂不規(guī)范，對(duì)合同中必須簽訂的條款如：材料價(jià)格、人工單價(jià)調(diào)整問題，故意不簽、少簽，留有“活口”，給以后的定價(jià)留出了余地，有的不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同；部分施工企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，抱著蒙混過關(guān)的僥幸心理，采取高套定額、虛列項(xiàng)目和工作量、虛報(bào)隱蔽工程、高算材料設(shè)備價(jià)格、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等各種手段，故意抬高工程造價(jià)，存在“審漏就賺”、“審出就減”的想法，從而使工程造價(jià)虛高。

二、解決建設(shè)水利工程問題的新思路

對(duì)政府投資水利工程，要實(shí)行“一條龍”管理，不僅要把住審批關(guān)，還要嚴(yán)把建設(shè)關(guān)，從決策、建設(shè)、竣工的各個(gè)環(huán)節(jié)入手嚴(yán)加監(jiān)管，特別要在實(shí)施階段這一薄弱環(huán)節(jié)上下工夫，使政府性投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益最大化。鑒于政府投資審計(jì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)類型眾多、格式多樣、數(shù)據(jù)相關(guān)性高度復(fù)雜，開發(fā)政府投資項(xiàng)目管理平臺(tái)，建立信息資源共享，將推進(jìn)政府投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、進(jìn)度及質(zhì)量控制網(wǎng)絡(luò)化，極大地提高投資審計(jì)的工作效能和審計(jì)績效。我縣于2019 年委托電信公司開發(fā)了一套政府投資項(xiàng)目監(jiān)督管理系統(tǒng)，系統(tǒng)由縣審計(jì)局負(fù)責(zé)管理，該系統(tǒng)包括了項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、設(shè)計(jì)、財(cái)評(píng)預(yù)算、建設(shè)施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、結(jié)算和審計(jì)等所有資料，要求各單位將本單位所有資料按時(shí)錄入系統(tǒng)，特別是要求建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位和跟蹤審計(jì)單位在工程施工過程中，必須用定位手機(jī)及時(shí)上傳隱蔽工程的現(xiàn)場(chǎng)簽證和影像資料（含尺寸刻度、經(jīng)緯度）到該系統(tǒng)，作為項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)的主要參考依據(jù)，以確保了隱蔽工程量的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，有效防止施工單位舞弊行為。

建立政府投資項(xiàng)目管理系統(tǒng)，是大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)+的必然趨勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全過程信息要素的詳細(xì)記錄和檔案資料歸集，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程、全方位、多環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和信息共享，進(jìn)一步提高政府項(xiàng)目管理科學(xué)化、信息化、精準(zhǔn)化水平。用信息網(wǎng)絡(luò)化實(shí)時(shí)采集，掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中相關(guān)建設(shè)工程影像資料，對(duì)于建設(shè)過程中發(fā)生的設(shè)計(jì)變更、簽證以及隱蔽工程施工等結(jié)算的調(diào)查，無疑是最有利的現(xiàn)場(chǎng)還原，可以避免因沒有參與到項(xiàng)目建設(shè)過程中，難以發(fā)現(xiàn)管理不到位、設(shè)計(jì)不到位、監(jiān)理不到位、施工不到位等情況，導(dǎo)致后期發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目質(zhì)量缺陷問題無法處理和整改，甚至放縱很多違法違紀(jì)的行為。通過信息化的手段來助力政府投資項(xiàng)目的管理，提高工作效率和對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管力度。

三、政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)建設(shè)對(duì)水利工程建設(shè)的作用

1.作為網(wǎng)絡(luò)化數(shù)據(jù)采集平臺(tái)。由于水利項(xiàng)目的參建方較多，所涉及的相關(guān)單位主要有政府相關(guān)職能部門、建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位和招標(biāo)代理單位等，管理平臺(tái)的建設(shè)主要是把與政府投資項(xiàng)目相關(guān)的各單位數(shù)據(jù)都集中到一起。針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，審計(jì)人員可采集到招投標(biāo)數(shù)據(jù)（含施工、供貨、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、勘察）、規(guī)劃及建設(shè)許可、土地征用及審批、環(huán)境保護(hù)及評(píng)價(jià)、企業(yè)信息、工程建設(shè)、工程變更、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算與決算、工程付款等參建方信息和項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)數(shù)據(jù)，可以快速準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)是否存在違法違紀(jì)問題。比如，通過與設(shè)計(jì)單位的連接，可以審計(jì)分析設(shè)計(jì)概算是否合理、設(shè)計(jì)完善合理度是否引起工程頻繁變更，進(jìn)而影響造價(jià)；通過與招標(biāo)代理單位的連接，可以審計(jì)分析招投標(biāo)是否存在“明招暗定”、“圍標(biāo)串標(biāo)”等現(xiàn)象。

2. 作為水利項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的“實(shí)時(shí)跟蹤”平臺(tái)。與傳統(tǒng)的事后竣工結(jié)算審計(jì)相比，運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)化可實(shí)時(shí)采集，掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中相關(guān)建設(shè)工程影像資料，對(duì)于建設(shè)過程中發(fā)生的設(shè)計(jì)變更、簽證以及隱蔽工程施工等結(jié)算的審計(jì)調(diào)查，無疑是最有利的現(xiàn)場(chǎng)還原，變事后審計(jì)為事前、事中審計(jì)，可以避免因事后審計(jì)沒有參與到項(xiàng)目建設(shè)過程中，難以發(fā)現(xiàn)管理不到位、設(shè)計(jì)不到位、監(jiān)理不到位、施工不到位等情況，導(dǎo)致后期發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目質(zhì)量缺陷問題無法處理和整改，甚至放縱很多違法違紀(jì)的行為。

3. 作為水利項(xiàng)目造價(jià)監(jiān)督審核平臺(tái)。目前，市場(chǎng)上各造價(jià)軟件公司都開發(fā)了聯(lián)網(wǎng)軟件和云數(shù)據(jù)平臺(tái)，為項(xiàng)目造價(jià)實(shí)時(shí)審計(jì)創(chuàng)造了有利條件。審計(jì)人員可以充分利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)，對(duì)造價(jià)軟件的工程定額數(shù)據(jù)庫、實(shí)時(shí)更新工料機(jī)的市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)庫以及利用造價(jià)軟件審計(jì)的最終報(bào)表與造價(jià)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行實(shí)時(shí)采集、轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)存造價(jià)數(shù)據(jù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，實(shí)時(shí)進(jìn)行造價(jià)監(jiān)控。這樣審計(jì)人員可以直觀系統(tǒng)地查詢和篩選數(shù)據(jù)，審計(jì)分析建設(shè)過程中設(shè)備和材料是否真實(shí)準(zhǔn)確，以及是否存在工程變更、偷工減料、虛增工程量、高套定額等問題，并直接應(yīng)用造價(jià)軟件審核數(shù)據(jù)處理的結(jié)果，形成造價(jià)審計(jì)報(bào)表，替代傳統(tǒng)的人工算量和對(duì)量，從而大幅度地提高工作效率。

4.作為審計(jì)、復(fù)核、審理一體化的數(shù)據(jù)庫監(jiān)督平臺(tái)。由于政府投資項(xiàng)目越來越多，投資額不斷攀升，項(xiàng)目復(fù)雜度越來越高，審計(jì)人員可探索建立基于投資項(xiàng)目審計(jì)環(huán)節(jié)、復(fù)核環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，上升到利用數(shù)據(jù)庫監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行宏觀層面的數(shù)據(jù)分析、比對(duì)，進(jìn)行法律法規(guī)適用性的審理和審計(jì)問題定性處理，提高審計(jì)效率，也有利于對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)控制。

四、政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)運(yùn)行的前景與展望

對(duì)政府投資項(xiàng)目實(shí)行平臺(tái)監(jiān)管，審計(jì)的發(fā)展方向是在遠(yuǎn)程監(jiān)控、實(shí)時(shí)預(yù)警模式下，審計(jì)人員坐在辦公室就能實(shí)時(shí)跟蹤，查看投資審計(jì)項(xiàng)目全過程和造價(jià)指標(biāo)，通過數(shù)據(jù)采集和分析比對(duì)，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)或異常后及時(shí)通知被審計(jì)單位，把問題消滅在萌芽階段。在對(duì)具體項(xiàng)目審計(jì)中，大量的審前調(diào)查審計(jì)人員在自己的辦公室內(nèi)完成，進(jìn)駐被審計(jì)單位前可確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)實(shí)施方案，在被審計(jì)單位的主要工作是調(diào)查取證聯(lián)網(wǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，使審計(jì)機(jī)關(guān)能更好地提升審計(jì)效能、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、履行審計(jì)職責(zé)，為發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能貢獻(xiàn)新的力量。

五、結(jié)束語

總而言之，水利工程項(xiàng)目的特殊性、復(fù)雜性，要求工程審計(jì)工作有效開展的重要性。水利建設(shè)工程的審計(jì)工作，是對(duì)工程風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)化防控方法，可以加強(qiáng)防控內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)成因進(jìn)行有效地控制，是提高整體水利工程水平的有效手段。因此，探索建立政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)，使政府投資水利項(xiàng)目審計(jì)關(guān)口前移，對(duì)項(xiàng)目從立項(xiàng)論證到工程竣工決算實(shí)行全過程的信息化采集和全方位監(jiān)管，審計(jì)方式從此由“靜態(tài)事后審計(jì)”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)過程監(jiān)管”，從而建立以數(shù)據(jù)庫為核心，集合網(wǎng)絡(luò)通信和存儲(chǔ)技術(shù)，讓審計(jì)人員能夠遠(yuǎn)程查詢和維護(hù)數(shù)據(jù)，從而提高政府投資水利項(xiàng)目審計(jì)績效，確保水利項(xiàng)目的有序推進(jìn)。