區(qū)域生態(tài)發(fā)展的財政補償問題研究
——以西雙版納為例

龍悅寧LONG Yue-ning

（云南民族大學，昆明650500）

0 引言

區(qū)域發(fā)展的平衡是我國發(fā)展的重要目標，生態(tài)發(fā)展和經濟發(fā)展是我國縮小區(qū)域發(fā)展差距的重要舉措。環(huán)境在經濟發(fā)展過程中，產生沖突，發(fā)生環(huán)境問題，因此本質上講，生態(tài)問題與經濟問題相互依存，相互制約。

財政補償制度是我國調整經濟失衡的重要手段，在環(huán)境問題方面，生態(tài)財政補償亦為我們解決這一問題提供了可行的方法。

環(huán)境法和經濟法的“誰受益誰補償”的原則，明確表示：對因進行生態(tài)環(huán)保而喪失發(fā)展權或者發(fā)展權受限的予以經濟和生態(tài)上的補償，可以使生態(tài)環(huán)境的保護者和受益者之間形成良好的激勵機制，從而達到生態(tài)與經濟的平衡，縮小區(qū)域發(fā)展差距，消除貧困。西雙版納作為我國重要的生態(tài)區(qū)域，經濟發(fā)展與生態(tài)建設是該區(qū)域發(fā)展的重要目標，生態(tài)財政轉移支付是解決這一問題的重要手段。因此本文旨在通過對這一問題的研究，以期能夠對西雙版納經濟與生態(tài)發(fā)展之間如何協(xié)調平衡，消除貧困，縮小區(qū)域發(fā)展差距提供一個思路。本文主要分為四部分，第一部分是對生態(tài)發(fā)展財政補償相關理論進行闡釋；第二部分是對西雙版納的生態(tài)發(fā)展現狀及發(fā)展困難進行分析；第三部分是通過對西雙版納現有的生態(tài)財政補償制度進行分析，然后總結其存在的不足之處；第四部分則是針對西雙版納的生態(tài)發(fā)展及財政補償制度的不足之處提出一些完善建議。

1 生態(tài)發(fā)展的財政補償相關理論

1.1 生態(tài)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展原則是環(huán)境、經濟、社會發(fā)展的重要原則，強調代際公平、區(qū)域公平、發(fā)展公平和生態(tài)公平，可持續(xù)發(fā)展原則已經是我國指導生態(tài)建設、經濟發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的基本要求——其中消除貧困、削減貧困帶來的生態(tài)、社會、經濟的負面影響，是可持續(xù)發(fā)展的核心目標。聯(lián)合國經濟與社會理事會，聯(lián)合國教科文組織等國際重要發(fā)展促進機構就多次強調，消除貧困是可持續(xù)發(fā)展達到人與環(huán)境和諧一致的基本目標。

可持續(xù)發(fā)展在消除貧困的方面，強調生態(tài)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的一致性，“生態(tài)”和“發(fā)展”的共同性，要求生態(tài)與經濟間的發(fā)展協(xié)調、社會和人的可持續(xù)發(fā)展，以消除貧困為手段，進而縮小區(qū)域差距為目標，兼顧經濟效益、生態(tài)效益與社會效益，是全面發(fā)展理念的貫徹實施。稅收是可持續(xù)發(fā)展的重要手段，作為參與經濟分配的強制手段，財政和稅收對可持續(xù)發(fā)展的作用在于：在經濟的發(fā)展當中協(xié)調收入比例，在財政的支付過程中，強調對生態(tài)等重要因素的補償和激勵，促進解決生態(tài)發(fā)展而帶來的不平衡問題，建立適當的財政轉移支付制度。

1.2 公共產品轉移支付理論

公共產品是一個傳統(tǒng)的經濟學理念，其強調那些無法由私人提供供給，又無法依靠市場的價格機制進行調節(jié)的產品。傳統(tǒng)的公共產品中，環(huán)境、生態(tài)等要素是純公共產品，是無法通過手段進行市場化的，但是隨著環(huán)境管理和財稅政策的理論發(fā)展，環(huán)境從傳統(tǒng)公共新產品變化為私人產品變得可能，碳排放交易制度、綠色稅收制度、綠色金融制度等應運而生，尤其是綠色財政制度的發(fā)展，使得環(huán)境作為特殊的私人產品可以通過政府的財政轉移支付進行購買。當政府部門將上級財政的收入補償給因生態(tài)發(fā)展影響經濟發(fā)展的區(qū)域或個人，實際就是政府財政在購買環(huán)境私人產品，當上級政府財政的收入轉移支付到下級政府財政，則體現出政府財政在進行環(huán)境私人產品購買的產權轉移，這種做法可以鼓勵下級政府實施積極的環(huán)境發(fā)展策略。

1.3 生態(tài)財政補償制度的法律特點

1.3.1 概念

在生態(tài)環(huán)境保護與經濟發(fā)展的協(xié)調方面，轉移支付也成為一項重要的制度手段。有學者人為，生態(tài)轉移支付“就是指國家為了解決生態(tài)財政失衡、維護生態(tài)公平、提升生態(tài)效率而進行政府間的財政資金轉移活動”。從這種角度來說，轉移支付包括了生態(tài)補償制，生態(tài)財政補償制度是轉移支付的手段之一。

我們認為，生態(tài)發(fā)展財政補償制度就是指政府對因進行生態(tài)環(huán)境保護，提供生態(tài)傳統(tǒng)公共產品的地區(qū)，購買其提供的生態(tài)產品，使得生態(tài)產品私人化，區(qū)域化，價值化。同時，根據“誰受益誰補償”原則，確定該私人生態(tài)產品的價值，明確轉移支付的價格向提供生態(tài)產品的地區(qū)支付費用，其中包括中央政府財政對地方政府財政的轉移支付、地方各級政府財政通過上級財政之間的轉移支付，使得提供生態(tài)產品多的地區(qū)獲得較多的生態(tài)發(fā)展利益，提供生態(tài)產品較少的地區(qū)通過財政轉移支付購買生態(tài)產品，進而可以減少經濟發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的失衡，從而促進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調平衡發(fā)展。

1.3.2 補償主體多樣性

生態(tài)發(fā)展財政補償的主體主要是指進行生態(tài)財政轉移支付的主體，可以分為垂直轉移支付——包括中央政府和地方政府，上級政府和下級政府；平級轉移支付——同級政府之間建立生態(tài)財政轉移支付制度。

1.3.3 補償對象多樣性

從經濟學理論上來說，只要是生態(tài)產品提供者，就可以參與到生態(tài)轉移支付當中，包括當地的居民、企業(yè)、政府和相應的提供生態(tài)產品的社會群體都是可以接受補償的對象，在美國，碳排放交易制度就是一種特殊的轉移支付制度。

2 西雙版納區(qū)域生態(tài)發(fā)展概述

2.1 發(fā)展現狀

中國云南西雙版納州是我國的重點生物多樣性區(qū)域，是我國重要的生態(tài)資源地區(qū)，除兩個國家級保護區(qū)外，西雙版納還擁有我國第一個跨境自然保護區(qū)，中、老、緬跨境自然保護區(qū)，其中由地域上互不相連的勐養(yǎng)、勐侖、勐臘、尚勇、曼布稿五個子保護區(qū)組成的西雙版納國家級自然保護區(qū)和布龍（州級）自然保護區(qū)構成。

作為亞洲的縱向嶺谷區(qū)區(qū)域，西雙版納擁有北半球的絕大多數生物群落類型和除沙漠與海洋外的各類生態(tài)系統(tǒng)，是全球生物多樣性最豐富的地區(qū)之一和世界級的基因庫。

與生物多樣性保護的成就相比，西雙版納地區(qū)的經濟發(fā)展相對落后，區(qū)域發(fā)展不平衡的情況非常明顯，其與景洪市相鄰的納板河自然保護區(qū)，人均年收入僅為其他區(qū)域的1/3，約為3000-4000 元，經濟發(fā)展受到生態(tài)保護的制約的情況較為突出。

2.2 發(fā)展存在的困難

西雙版納的林業(yè)產業(yè)以橡膠為主，橡膠總面積約占全國總面積的26.6%，并且年產干膠量達到了全國的34.5%，其產業(yè)面積和產業(yè)結構均為全國第一；除此之外，其茶葉產業(yè)的發(fā)展也較好，茶產量居全國第一，但是林下經濟發(fā)展較為落后，相關的政策缺乏執(zhí)行的具體措施，尤其是重點生態(tài)功能區(qū)內的林下經濟開展較為困難，幾個重點生態(tài)區(qū)域的經濟發(fā)展落后情況嚴重，中央政府通過轉移支付已經先后實現了多個重點生態(tài)區(qū)域的村落搬遷工程。

除此之外，隨著野生動物種群數量的不斷增加，生物多樣性保護也給西雙版納州帶來了大量的野生動物侵權事件，政府處理野生動物侵權的問題缺乏完善的財政轉移機制，尤其單一的依靠地方政府進行補償往往難以彌補所造成的巨大損失。

盡管國家不斷加大野生動物侵權的補償的標準，但是與地方發(fā)展權的損失相比仍然明顯不足，亦彌補不了當地居民個體發(fā)展的需求。

3 西雙版納生態(tài)發(fā)展財政補償制度的迫切性

3.1 現狀

隨著西雙版納地區(qū)旅游業(yè)和農業(yè)的發(fā)展，越來越多的外來人口將新的農耕方式和經濟方式帶入的傣族居住地區(qū)，譬如以旅游業(yè)為主的傣族園景區(qū)，大部分原住民傣族已經拋棄了傳統(tǒng)的生態(tài)生活方式——拋棄了傳統(tǒng)居住竹樓，不再從事稻作農耕生產，轉而將肥沃的土地租賃給外來人口進行香蕉、火龍果的高附加值水果的種植，除對“壟林”的特殊信仰的生態(tài)觀予以保留外，對傳統(tǒng)信仰中神河瀾滄江的水資源污染和周邊雨林的保護問題選擇視而不見，很多地區(qū)已經喪失了大部分傳統(tǒng)生態(tài)文化保護價值。有的地區(qū)更是由于旅游業(yè)不發(fā)達，而缺乏一二產業(yè)的支持，當地居民的發(fā)展較為落后，在發(fā)展權沒有得到充分保障的情況下，現行的自然保護區(qū)政策和財政補償的缺位，導致傣族原住民的發(fā)展與生態(tài)保護產生了激烈矛盾，使得傣族生態(tài)文化的保護與發(fā)展受到了巨大的挑戰(zhàn)。除了少數旅游景區(qū)內，生態(tài)文化補償也僅僅針對原住傣族竹樓生活方式的傳承給予補助，難以解決目前西雙版納地區(qū)，尤其是生態(tài)保護區(qū)域內傣族生態(tài)文化保護與發(fā)展權的相互關系。

3.2 西雙版納生態(tài)財政補償制度的特征

西雙版納現有的生態(tài)財政補償制度是傳統(tǒng)的財政性單一補償制度，在法律特征上呈現出以下的特征：

3.2.1 補償主體較少

西雙版納生態(tài)財政補償的主體主要依靠的是上下級生態(tài)補償模式，主要是以云南省政府對下級政府的生態(tài)補償為主，即對西雙版納州政府的生態(tài)補償為目標，只有極其少數情況下，會涉及到中央財政對基層財政的轉移支付問題，這明顯與該地區(qū)對我國的生態(tài)貢獻不相符合。

3.2.2 被補償主體較少

現行階段，除野生動物侵權的生態(tài)補償外，以發(fā)展權為核心的補償機制尚未得到全面的建立，被補償主體僅限為西雙版納州政府，而相關的企業(yè)、居民和提供生態(tài)服務的團體均被排除在外。

3.2.3 對傣族生態(tài)文化主體的補償缺乏認可

作為少數民族自治地區(qū)，傣族的生態(tài)文化在發(fā)展中遇到的問題并沒有引起西雙版納地區(qū)的足夠重視，現行的西雙版納生態(tài)財政補償的主體主要是云南省政府以及西雙版納州政府，少數情況下是中央基于區(qū)域平衡發(fā)展進行的財政轉移支付；接受生態(tài)財政補償的主體主要是州政府及各個下轄的市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅限于政府間轉移支付，尚未涉及到生態(tài)發(fā)展專項補償，尚未涉及對企業(yè)、經濟落后地區(qū)的原住民的補償。

3.2.4 補償形式沒有脫離傳統(tǒng)的補償路徑依賴

西雙版納生態(tài)財政補償應該涉及自然保護區(qū)建設、經濟作物種植技術改進、生物多樣性保護等諸多方面，但是目前多為專項財政轉移支付，主要針對水利建設、醫(yī)藥發(fā)展、公共交通等方面，沒有涉及到生態(tài)發(fā)展補償的根本領域，導致沒有得到補償的地區(qū)以及該地區(qū)的原住民仍然處于極端貧困的狀態(tài)，尤其是自然保護區(qū)內的自治民族、原住居民因自然保護而引起傳統(tǒng)生態(tài)文化生活方式受到極大的損害的居民，應當得到補償而沒有得到。

3.2.5 沒有將生態(tài)文化發(fā)展的不平衡作為補償的考慮要件

傳統(tǒng)的生態(tài)補償制度，將生態(tài)發(fā)展和農業(yè)發(fā)展作為生態(tài)補償的重點，其目的在于通過生態(tài)補償措施改進當地的生產生活方式，鼓勵綠色農業(yè)、生態(tài)產業(yè)的發(fā)展方式，以經濟發(fā)展作為衡量生態(tài)補償的重要指標，忽視了生態(tài)文化的保護和發(fā)展的不平衡，對生態(tài)文化不夠重視，沒有將該指標納入補償的考慮要件，除了旅游區(qū)域外，沒有對生態(tài)文化保護和傳承進行補償。

4 完善建議

①擴大西雙版納生態(tài)補償的主體和被補償對象范圍。其主要是擴大中央對地方的財政轉移支付類型，擴大上級對下級的財政轉移支付方式，增加國家投入，將發(fā)達地區(qū)的財政收入通過中央財政的轉移支付給西雙版納地區(qū)中發(fā)展落后區(qū)域。擴大被補償對象，將企業(yè)、居民和提供生態(tài)服務的社會組織納入到生態(tài)補償的范圍，積極鼓勵這些主體參與了生態(tài)發(fā)展建設中，共享生態(tài)建設成果。

②尊重企業(yè)的生態(tài)文化發(fā)展，將生態(tài)文化補償納入到生態(tài)轉移支付的范疇。對該地區(qū)的原住民，尤其是那些仍然處于極端貧困的狀態(tài)的原住民，特別是那些自然保護區(qū)內犧牲了經濟發(fā)展權利提供生態(tài)產品的自治民族、原住居民，應當得到相應的補償和幫助，解決其自身發(fā)展問題，進而促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，達到可持續(xù)發(fā)展的最終目標。