高校建設(shè)工程審計(jì)“建議”職能初探

許寧XU Ning

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京100083）

0 引言

根據(jù)近日教育部修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（教育部令第47 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），對(duì)于高校內(nèi)部審計(jì)有了新的定義“本規(guī)定所稱內(nèi)部審計(jì)，是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。”該定義與《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11 號(hào)）中內(nèi)部審計(jì)的定義相同。相對(duì)于2004 版《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》的內(nèi)部審計(jì)定義增加了“內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理”內(nèi)容、“建議”職能和“以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”的方針。早在2016年《教育部關(guān)于加強(qiáng)直屬高校建設(shè)工程管理審計(jì)的意見》中就有關(guān)于工程審計(jì)“建議”職能的論述，“對(duì)于發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)提出審計(jì)建議，提交有關(guān)部門研究解決?！薄兑?guī)定》把“建議”職能寫入內(nèi)部審計(jì)定義，提出了更高的要求，也賦予了更深刻的內(nèi)涵。

由此一來(lái)，工程審計(jì)的職能包括用規(guī)范和科學(xué)的方法進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。評(píng)價(jià)是以審計(jì)事項(xiàng)的真實(shí)情況為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)審計(jì)事項(xiàng)的水平。監(jiān)督是以評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，揭示工程問(wèn)題，明確相關(guān)管理責(zé)任。建議是在評(píng)價(jià)、監(jiān)督的基礎(chǔ)上，提出合理的見解或意見，或者提出解決問(wèn)題的辦法，完善工程治理體系，提高工程治理能力。

根據(jù)實(shí)踐總結(jié)與理論探索，筆者認(rèn)為高校的工程審計(jì)建議仍存在較大提升空間，職能意義有待深刻挖掘。本文從已有審計(jì)建議做法出發(fā)，就發(fā)揮“建議”職能作用、提升審計(jì)建議質(zhì)量的一些想法進(jìn)行梳理，謹(jǐn)為今后高校如何更好履行審計(jì)“建議”職能提供借鑒。

1 做法

筆者單位已經(jīng)初步開展了工程審計(jì)建議工作，審計(jì)建議包括兩個(gè)層面，一是針對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的審計(jì)建議，二是針對(duì)某一類問(wèn)題的審計(jì)建議。具體做法有：①審計(jì)建議與工程結(jié)算審計(jì)工作同步進(jìn)行。結(jié)算審計(jì)中工程本身和施工管理的缺陷會(huì)集中體現(xiàn)，導(dǎo)致結(jié)算爭(zhēng)議。例如在結(jié)算審計(jì)工作中，發(fā)現(xiàn)某裝修工程的合同形式為設(shè)備采購(gòu)合同，對(duì)于合同工期、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、合同價(jià)格形式等各方面均沒有約定。對(duì)于該問(wèn)題，提出管理意見書，提示未使用規(guī)范合同范本的風(fēng)險(xiǎn)，提出今后簽訂合同的注意事項(xiàng)；②審計(jì)建議與全過(guò)程審計(jì)工作同步進(jìn)行。事前、事中、事后審計(jì)貫穿審計(jì)全過(guò)程，提出有效審計(jì)建議有利于防止、發(fā)現(xiàn)并糾正建設(shè)管理違規(guī)低效等行為，防范風(fēng)險(xiǎn)。如在全過(guò)程審計(jì)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)某工程的兩個(gè)標(biāo)段在施工招標(biāo)時(shí)，招標(biāo)范圍部分重復(fù)。對(duì)于該情況，及時(shí)提出審計(jì)建議書，對(duì)重復(fù)部分進(jìn)行劃分；③審計(jì)建議作為專題工作單獨(dú)進(jìn)行。專項(xiàng)審計(jì)更為深入、范圍更加廣泛、事實(shí)更加清晰。例如對(duì)于發(fā)現(xiàn)的工程功能需求反復(fù)變更或進(jìn)款支付超前或滯后等典型性、普遍性問(wèn)題向?qū)W校提出報(bào)告，提出改進(jìn)治理的建議，經(jīng)校領(lǐng)導(dǎo)批示，被審計(jì)單位研究討論并整改落實(shí)。

2 如何發(fā)揮審計(jì)建議作用

2.1 加速高校工程審計(jì)轉(zhuǎn)型

目前高校工程審計(jì)多偏重于造價(jià)審核，對(duì)內(nèi)部控制及管理責(zé)任的審計(jì)工作開展不夠深入，使得在結(jié)算中工程管理職責(zé)的界限模糊，甚至引起司法訴訟。如果持續(xù)重點(diǎn)實(shí)施造價(jià)審計(jì)，審計(jì)建議就會(huì)以細(xì)微末節(jié)為主，缺少綜合性頂層設(shè)計(jì)的審計(jì)產(chǎn)品，無(wú)法服務(wù)于學(xué)校提升建設(shè)工程管理水平。

審計(jì)建議職能要求高校工程審計(jì)在傳統(tǒng)造價(jià)審計(jì)和合規(guī)審計(jì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、以內(nèi)部控制審計(jì)為重點(diǎn)，拓展工程風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)。通過(guò)工程業(yè)務(wù)審計(jì)，評(píng)價(jià)工程業(yè)務(wù)行為的合規(guī)性、合理性；通過(guò)內(nèi)部控制審計(jì)，了解建設(shè)工程歸口管理、管理崗位設(shè)置與職責(zé)情況，發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程各階段履行基本程序、執(zhí)行有關(guān)政策、預(yù)算和付款控制等管理的設(shè)計(jì)和執(zhí)行缺陷；通過(guò)工程財(cái)務(wù)信息審計(jì)來(lái)評(píng)價(jià)信息的真實(shí)性和財(cái)務(wù)績(jī)效水平，分析低水平的財(cái)務(wù)績(jī)效的原因。審計(jì)工作中，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的有效性，如投資決策是否具有科學(xué)性，設(shè)計(jì)是否得到有效管理，招投標(biāo)權(quán)限是否過(guò)于集中或下放等，識(shí)別各工程建設(shè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的潛在影響。

2.2 推進(jìn)高校工程審計(jì)整改

工程審計(jì)不是為了審計(jì)而審計(jì)，而是要發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！兑?guī)定》明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立足于促進(jìn)機(jī)制建設(shè)，著眼于促進(jìn)問(wèn)題解決，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題做到事實(shí)清楚、定性準(zhǔn)確，并在分析根本原因的基礎(chǔ)上提出審計(jì)建議。當(dāng)前審計(jì)建議書中提出的審計(jì)問(wèn)題存在描述不清、不準(zhǔn)、不透等問(wèn)題，提出的審計(jì)建議可操作性較差，或無(wú)審計(jì)建議。另外對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，如何整改以及怎么算整改完成缺少指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)與整改雙方容易產(chǎn)生不同意見，導(dǎo)致整改工作的規(guī)范性不足。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該深入分析、善于總結(jié)，利用自身豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、系統(tǒng)的知識(shí)結(jié)構(gòu)，借鑒其他部門先進(jìn)的管理技術(shù)，提出切實(shí)可行、實(shí)用精準(zhǔn)的高質(zhì)量審計(jì)建議作為整改要求，以便被審單位及時(shí)糾正，避免類似情況再次發(fā)生。同時(shí)通過(guò)對(duì)整改建議的思考，提升了對(duì)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)及定性的認(rèn)識(shí)，提高了審計(jì)提出問(wèn)題的審慎度。

3 如何提高審計(jì)建議質(zhì)量

3.1 完善審計(jì)協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)環(huán)境

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)就是審計(jì)處，但實(shí)際上審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)等校級(jí)機(jī)構(gòu)都是審計(jì)組織架構(gòu)的組成部分。在實(shí)際工作中，學(xué)校審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、校長(zhǎng)辦公會(huì)、黨委常委會(huì)應(yīng)當(dāng)定期聽取內(nèi)部審計(jì)工作匯報(bào)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)重要事項(xiàng)的管理，定期研究審計(jì)整改與結(jié)果運(yùn)用情況；審計(jì)處應(yīng)該通過(guò)OA 等途徑，及時(shí)向?qū)W校主要負(fù)責(zé)人提交審計(jì)情況匯報(bào)、違規(guī)事項(xiàng)處理的審計(jì)建議等。有的高校存在將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題批示審計(jì)處去牽頭落實(shí)整改的情況，這樣會(huì)增加審計(jì)處提出審計(jì)建議的顧慮，遏制審計(jì)建議職能發(fā)揮作用，應(yīng)予杜絕。

建立與被審計(jì)單位的有效溝通機(jī)制。有的被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)及整改過(guò)程存在抵觸心理，急于撇清責(zé)任、拒絕問(wèn)題。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該協(xié)助被審計(jì)單位充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)工程審計(jì)工作是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基建高質(zhì)量發(fā)展的需要，把審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及審計(jì)建議的應(yīng)用集中到改進(jìn)工作、完善治理上來(lái)。在此基礎(chǔ)上，建立與被審計(jì)單位之間單個(gè)項(xiàng)目的審計(jì)建議模式和多個(gè)項(xiàng)目的普遍性、典型性問(wèn)題的常態(tài)化溝通機(jī)制。審計(jì)工作中重視工程管理人員的參與作用和工程技術(shù)的支持優(yōu)勢(shì)。

另外應(yīng)當(dāng)建立并不斷完善審計(jì)處與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等部門的協(xié)作配合機(jī)制，工作上相互支持，疑難問(wèn)題共商共討，信息共享結(jié)果共用，充分發(fā)揮審計(jì)建議作用，將整改工作落到實(shí)處。

3.2 整合社會(huì)審計(jì)資源，提升審計(jì)效率和效果

利用社會(huì)審計(jì)資源的優(yōu)點(diǎn)，一是對(duì)內(nèi)部審計(jì)資源的補(bǔ)充，降低了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的考核和培訓(xùn)成本；二是可以獲得其先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)和方法，得到知識(shí)結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展。利用社會(huì)審計(jì)資源也有一些瓶頸，目前工程審計(jì)可利用的社會(huì)審計(jì)資源主要為造價(jià)咨詢公司。造價(jià)咨詢公司的審計(jì)重點(diǎn)在于工程造價(jià)，這和內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)重點(diǎn)均存有偏差。同時(shí)由于造價(jià)咨詢公司審計(jì)人員直接實(shí)施業(yè)務(wù)，其掌握的信息數(shù)量和對(duì)信息的了解程度遠(yuǎn)高于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，可能出現(xiàn)信息傳遞不及時(shí)或信息不準(zhǔn)確、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)需要的信息并未披露等情況。在具體實(shí)施時(shí)，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)首先應(yīng)當(dāng)和造價(jià)咨詢公司明確統(tǒng)一的審計(jì)目標(biāo)，確定審計(jì)范圍及審計(jì)重點(diǎn)，然后將審計(jì)內(nèi)容和業(yè)務(wù)進(jìn)行必要的切割和標(biāo)準(zhǔn)化，利用內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和造價(jià)咨詢公司各自的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)進(jìn)行不同階段或不同內(nèi)容的審計(jì)，如有關(guān)“三重一大”政策的執(zhí)行情況由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，造價(jià)的真實(shí)性、合理性由造價(jià)咨詢公司審核。在審計(jì)全過(guò)程，提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的參與程度，加強(qiáng)溝通，及時(shí)獲取信息，時(shí)時(shí)檢查，持續(xù)保持審計(jì)目標(biāo)的一致性，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)采用的審計(jì)結(jié)果負(fù)責(zé)。

重視專家咨詢的作用。隨著工程審計(jì)監(jiān)督深度和廣度的拓展，特別是在法律、環(huán)境保護(hù)和計(jì)算機(jī)這些領(lǐng)域，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)非常缺乏專業(yè)人員。但是目前內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)專家資源的應(yīng)用局限性較強(qiáng)，可獲取的專家資源渠道不一，對(duì)于是否熟悉相關(guān)政策、是否具備項(xiàng)目所需評(píng)審評(píng)價(jià)能力并不完全清晰，且缺乏監(jiān)督問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制。亟需建立知識(shí)先進(jìn)、專業(yè)結(jié)構(gòu)全面、公信力強(qiáng)的專家?guī)欤瑸閮?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)提供有針對(duì)性的咨詢，輔助內(nèi)部審計(jì)人員做出科學(xué)的判斷。

3.3 其他方法

其他方法還包括：

①創(chuàng)新審計(jì)方式，如通過(guò)對(duì)重大工程項(xiàng)目管理單位的內(nèi)部控制測(cè)評(píng)，了解到部門建設(shè)工程業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制情況，根據(jù)該部門的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)的概率，提高審計(jì)的審慎性和全面性，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

②進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)人員的獨(dú)立性。目前高校內(nèi)部審計(jì)人員的職級(jí)、職務(wù)或職稱晉升，甚至年度考核測(cè)評(píng)，都需要被審計(jì)單位的投票或者打分。高校應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善內(nèi)部審計(jì)人員考核評(píng)價(jià)機(jī)制和職稱、職務(wù)評(píng)聘制度，保障內(nèi)部審計(jì)人員享有相應(yīng)的晉升、交流、任職及相關(guān)待遇，解決內(nèi)部審計(jì)人員的后顧之憂。

③建立并不斷完善工程審計(jì)工作評(píng)價(jià)制度。考核工程審計(jì)人員的專業(yè)性、知識(shí)的先進(jìn)性，檢查工作中重點(diǎn)內(nèi)容、重要階段是否全面覆蓋，評(píng)價(jià)工作作風(fēng)是否公正客觀、廉潔自律等?？己诵问胶驮u(píng)委的確定還需根據(jù)各學(xué)校實(shí)際情況，進(jìn)一步研究探索。

4 結(jié)語(yǔ)

審計(jì)“建議”職能要求內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)既是監(jiān)督者又是咨詢?nèi)耍纫岢鰡?wèn)題也要預(yù)防問(wèn)題、解決問(wèn)題，緊緊圍繞學(xué)校中心工作，圍繞工程項(xiàng)目管理目標(biāo)，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、服務(wù)作用。同時(shí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)需要上級(jí)機(jī)關(guān)加強(qiáng)指導(dǎo)，加大培訓(xùn)力度，以提高履職盡責(zé)能力。