城市地下綜合管廊建設(shè)的困境與對策分析

李海沙LI Hai-sha

（杭州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展中心，杭州310006）

0 引言

隨著當(dāng)前社會的快速發(fā)展和進步，我國的城市化建設(shè)也在不斷的發(fā)展，綜合管廊建設(shè)作為城市整體品質(zhì)提升的重要手段，正在被越來越多的城市所重視。2015至2016年，共有25 個城市列入全國城市地下綜合管廊試點城市，開展綜合管廊建設(shè)試點工作，并有更多的城市根據(jù)各自的發(fā)展需求建設(shè)綜合管廊。城市地下綜合管廊能為城市帶來保障城市“生命線”、提升城市防災(zāi)抗災(zāi)能力、改善城市環(huán)境等巨大作用，但在實際建設(shè)中，仍存在著諸多問題制約著綜合管廊的建設(shè)和發(fā)展。為此，對于這些制約城市綜合管廊建設(shè)問題的對策進行探究，有著一定的現(xiàn)實意義。

1 當(dāng)前城市地下管廊建設(shè)中存在的困境

1.1 建設(shè)成本過高、很多城市難以負(fù)擔(dān)

盡管地下綜合管廊作用巨大，但當(dāng)前城市地下綜合管廊建設(shè)仍處于起步階段，絕對數(shù)量還非常少，其普及推廣速度也相對較慢，尤其是很多小城市并沒有建設(shè)地下綜合管廊的規(guī)劃，最主要的原因就是綜合管廊建設(shè)成本比較高。管廊作為城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，需要有較好的財政負(fù)擔(dān)能力支撐，以杭州為例，干線綜合管廊的平均造價約為每公里1.6 億元，財政承擔(dān)的建設(shè)費用比例在管廊總投資的70%以上，沒有優(yōu)良的財政承擔(dān)能力便無法實現(xiàn)管廊的建設(shè)和推廣。其次，經(jīng)測算，管廊的土建成本約為管廊內(nèi)所有規(guī)劃入廊管線直埋土建成本的10 倍，即管線若采用傳統(tǒng)的地下直埋方式，其敷設(shè)成本僅為管線入廊敷設(shè)成本的1/10左右，但卻同樣實現(xiàn)了管線聯(lián)通、使用等基本功能。

1.2 內(nèi)外系統(tǒng)復(fù)雜、建設(shè)管理難度較大

地下綜合管廊為一項系統(tǒng)工程，內(nèi)外系統(tǒng)復(fù)雜，建設(shè)管理難度較大。管廊內(nèi)部包含供電系統(tǒng)、通風(fēng)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、探測系統(tǒng)等多個子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)協(xié)同工作，保障管廊本體以及內(nèi)部管線的正常安全運行，特別是燃?xì)夤芫€的敷設(shè)運行，對設(shè)計要求較高，建設(shè)難度較大，目前全國雖有管廊已實現(xiàn)燃?xì)夤芫€入廊，但均未實現(xiàn)運營。同時，管廊內(nèi)部分管線不能共艙敷設(shè)，對管廊內(nèi)艙室的劃分、管位的設(shè)置提出了實際的要求，增加了系統(tǒng)復(fù)雜程度及管理難度。如燃?xì)夤芫€不能和電力、通訊等管線共艙，電力管線中110kV 及以上的電力高壓管線應(yīng)避免和110kV 以下電力低壓管線共艙等。此外，管廊外部與原有管線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的銜接也較為復(fù)雜，“牽一發(fā)而動全身”。管線入廊后，需對原有管線系統(tǒng)進行一定的改造以適應(yīng)新的運行環(huán)境，如通訊管線入廊后，需對原有的數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、光交箱位置進行調(diào)整，以便通信信號可以覆蓋原服務(wù)區(qū)域；污水管線入廊后，大多數(shù)需將原有的“重力流”系統(tǒng)改為“壓力流”系統(tǒng)，這些都對管廊的布設(shè)、管理提出了新的挑戰(zhàn)。

1.3 運維成本過高、管線入廊意愿不足

在管廊的運維管理方面，縱使綜合管廊完成了建設(shè)，各市政管線按規(guī)劃要求實現(xiàn)入廊，后期運維成本過高，也是每個管廊項目投資建設(shè)主體需要直面的問題。綜合管廊在運營的過程中除需要配置比以前管線直埋時更多的巡檢人員外，更需要配置消防、照明、監(jiān)控以及通風(fēng)等系統(tǒng)，這些系統(tǒng)的維護需要成本，同時維持這些系統(tǒng)運行的電力能源供應(yīng)等同樣需要成本，據(jù)統(tǒng)計，運維費用中電費可占到整個運維費用的1/2 左右。而管線按原先直埋的方式在道路下方敷設(shè)時，不存在附屬系統(tǒng)的運行和電費等維護費用，故運維成本的增加是顯而易見的。對于運維單位來說，運維費如果沒有財政或其他形式的補貼，運維費的收支是無法做到平衡的；對于入廊企業(yè)來說，每年管線的運維費用有一定的預(yù)算額度，很難突破；同時，很多企業(yè)，特別是一些央企的運維人員為該單位員工，制度上不存在額外聘用外單位人員負(fù)責(zé)管線運維的情況。運維成本的增加，運維模式的調(diào)整，造成各入廊企業(yè)入廊意愿嚴(yán)重不足。

1.4 規(guī)劃實施困難、標(biāo)準(zhǔn)制度有待完善

我國各城市管廊的專項規(guī)劃基本都是近幾年才編制完成的，編制時都是從一張“白紙”上開展規(guī)劃研究，沒有舊規(guī)劃的借鑒和實施的評估，主要靠一些國外的理論完成研究和編制，可實施性較差。比如，在主城區(qū)規(guī)劃的管廊在實施時才發(fā)現(xiàn)建設(shè)的巨大難度，最終無法實施；規(guī)劃和其它基建項目合建的管廊，因工序上無法按“先管廊后基建”順序?qū)崿F(xiàn)管線入廊，造成管廊使用效率低下的情況，最終放棄實施等等。城市的管廊規(guī)劃和建設(shè)脫節(jié)，成為普遍現(xiàn)象，造成管廊規(guī)劃難以落地，建設(shè)實施困難。

2 城市地下管廊建設(shè)有效策略

2.1 降低管廊建設(shè)負(fù)擔(dān)

要有效降低管廊建設(shè)負(fù)擔(dān)，主要可以從兩個方面來解決：其一，管廊建設(shè)應(yīng)因地制宜、優(yōu)化設(shè)計。首先，管廊應(yīng)根據(jù)實際管線需求進行建設(shè)，摸清相關(guān)區(qū)域的管線規(guī)劃、需求狀況，按需求確定管廊類型、設(shè)計管廊，能夠用纜線管廊解決需求的就不用支線管廊，能夠用支線管廊解決需求的就不用干線管廊，做到管廊類型、設(shè)計容量與規(guī)劃及實際需求相匹配，有效控制管廊造價。其次，應(yīng)充分論證確定入廊管線的種類，部分不宜入廊的或入廊后效率不高的管線可考慮不入廊。如燃?xì)夤艿廊肜群笮鑶为毘膳?，艙室空間利用率較低，同時鑒于其易燃易爆的管線屬性，其相應(yīng)配套的設(shè)備要求以及后期維護費用也較高，入廊后將降低管廊整體使用效率，在一些支線、纜線管廊的建設(shè)中可考慮不入廊，即使在干線管廊中入廊，也應(yīng)對周邊需求、管線重要性、消防安全、運維能力等進行論證后再確定是否入廊。此外，對管廊設(shè)計進行優(yōu)化也可大幅降低管廊的建設(shè)費用，特別是對管廊施工圍護結(jié)構(gòu)的優(yōu)化具有非常好的效果，在一些地質(zhì)狀況不佳的地區(qū)建設(shè)管廊，其圍護結(jié)構(gòu)的施工費用可占到管廊建安成本的1/3 至1/2，選擇適合的圍護結(jié)構(gòu)形式可以有效降低管廊造價。其二，管廊建設(shè)可采用多元化的融資模式和運營模式。在當(dāng)前的城市綜合管廊建設(shè)中，除了財政投資以外，政府還經(jīng)常以建設(shè)配套費、以及土地批租費的名義進行籌措建設(shè)以及運營資金，實質(zhì)上還是政府進行補貼或投資建設(shè)。在城市綜合管廊的政策下，根據(jù)城市基礎(chǔ)的設(shè)施體制進行改革，借助綜合管廊收費政策，靈活使用ABS、BOT、TOT、PPP 以及PFI 等新的融資模式，進一步拓寬投資的渠道，從而形成和收費機制多元化的以及相協(xié)調(diào)的融資格局，也是降低管廊建設(shè)負(fù)擔(dān)可考慮的方式。

2.2 科學(xué)布局管廊空間

管廊的內(nèi)部設(shè)置應(yīng)在確保安全的前提下，通過不斷地實踐和科學(xué)論證，逐步向更優(yōu)化、更合理的方向發(fā)展。如目前管廊的系統(tǒng)設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要是針對干線管廊的建設(shè)而制定的，對于支線管廊和纜線管廊的強制要求并不多。我們可以在支線、纜線管廊設(shè)計和建設(shè)的實踐中逐步明確其輔助設(shè)備設(shè)置要求，以安全為前提，盡可能較少輔助設(shè)備的能耗，節(jié)省相應(yīng)的運維開支，同時也降低廊內(nèi)系統(tǒng)布設(shè)的難度。又如管廊的共艙問題，在國外已有很多電力高、低壓共艙，甚至燃?xì)夂推渌芫€共艙的成功案例，我們可以從中吸取經(jīng)驗，通過采取一定措施的方式，使得一些原本無法共艙的管線放置在同一艙室內(nèi)，總結(jié)出適合我國管廊安全實際的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以更好地利用管廊內(nèi)空間，避免出現(xiàn)大空間燃?xì)馀搩?nèi)只設(shè)置一根燃?xì)夤艿姆羌s布設(shè)形式。

2.3 統(tǒng)一運維降低成本

管廊的運維從目前全國各城市的管廊運維情況來看，運維收入還遠(yuǎn)未覆蓋其成本，只有通過政府補貼才能達到收支平衡。但如何能減少補貼，降低運維成本，其最有效的辦法即是統(tǒng)一運維工作。地下綜合管線在建設(shè)好以后，應(yīng)明確綜合管廊運營管理單位和日常維護單位。管廊運營管理單位為管廊的產(chǎn)權(quán)人，可以為不同建設(shè)主體；日常維護單位為實際負(fù)責(zé)管廊維護具體工作的公司，應(yīng)盡量保證統(tǒng)一。各城市可通過特許經(jīng)營或其他統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式，由不同的管廊運營管理單位委托同一日常維護單位開展管廊的運維工作，產(chǎn)生“規(guī)模效應(yīng)”，降低管廊運維成本，提升管廊維護效率，更方便了管廊的行政、應(yīng)急管理等。

2.4 合理規(guī)劃完善標(biāo)準(zhǔn)

城市綜合管廊的規(guī)劃直接決定管廊使用的效果，各個城市在編制管廊規(guī)劃時，應(yīng)結(jié)合最新的市政管線規(guī)劃以及城市用地，提前進行研究以及規(guī)劃綜合管廊的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，為規(guī)劃預(yù)控以及管理提供良好的基礎(chǔ)。具體主要應(yīng)注意兩點：一是管廊建設(shè)的可實施性，大力推進城市新區(qū)、成片開發(fā)區(qū)的管廊建設(shè)，在城市中心區(qū)域，考慮到地下建筑物眾多、地下管線密布、管線騰挪空間局促，建設(shè)空間狹窄，交通組織不便等因素，應(yīng)盡量謹(jǐn)慎布設(shè)管廊，避免因部分管廊無法實施，導(dǎo)致整個管廊系統(tǒng)利用效率的降低；二是管廊布設(shè)應(yīng)分層分級，不能搞“一刀切”的管廊建設(shè)，科學(xué)布置干線、支線、纜線管廊，形成合理的比例，互相協(xié)作、聯(lián)網(wǎng)成片，發(fā)揮管廊的最大效益。

管廊的各項標(biāo)準(zhǔn)、政策、制度也應(yīng)加緊完善。管廊作為一項剛發(fā)展不久的新基建項目，亟需相關(guān)配套政策來加以支持，各個城市應(yīng)根據(jù)實際情況予以加速配套完善。如管廊產(chǎn)權(quán)的辦理登記制度，如果可以很好地予以明確辦理方式，管廊即可以作為資產(chǎn)進行融資、抵押等，將大大增加管廊的社會投資吸引力，加速管廊的發(fā)展建設(shè)。同時，管廊的發(fā)展也需要完善相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以保障，通過制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范管廊的建設(shè)規(guī)劃、設(shè)計、施工、運營等行為，將為管理的良性發(fā)展帶來益處。

3 結(jié)語

綜上所述，城市中地下綜合管廊的建設(shè)不僅能夠有效促進城市的發(fā)展，對于合理運用地下的資源也可以起到舉足輕重的影響作用。盡管當(dāng)前我國的城市地下管廊建設(shè)還處于初始的階段，但是建設(shè)完成以后就可以很好地促進城市的發(fā)展。在實際進行建設(shè)時，會出現(xiàn)建設(shè)方式傳統(tǒng)以及管理困難等現(xiàn)象，通過以上有效的解決對策，就可以很好地解決當(dāng)前存在的困境，進而促進城市中綜合管廊建設(shè)的發(fā)展。