環(huán)境公益訴訟制度價(jià)值研究

●邵雪娜 張亦馳

一、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟的涵義

在環(huán)境法的框架內(nèi)，環(huán)境公益訴訟以公益訴訟的制度為根基。對于公益訴訟的含義，理論界有不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟的原告可以是任何的機(jī)關(guān)組織、社會團(tuán)體和個(gè)人，在經(jīng)法律授權(quán)后，對侵害國家、社會等公共利益的行為向人民法院提起訴訟并依法追究其法律責(zé)任；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有特定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體組織和個(gè)人，經(jīng)法律授權(quán)，對侵害國家、社會等公共利益的違法行為向人民法院提起訴訟，并依法追究其法律責(zé)任。一旦環(huán)境遭受破壞就將會危害到公共的利益，公益訴訟的制度目的在于最大限度地讓公民、法人、社會組織承擔(dān)起社會責(zé)任，盡可能擴(kuò)大保護(hù)公益環(huán)境的主體。因此，公民、社會團(tuán)體、學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)，企事業(yè)單位以及特定的國家機(jī)關(guān)都可以用環(huán)境公共利益的代表人的身份向法院提出訴訟，被訴訟方的可以是行政機(jī)關(guān)或侵權(quán)民事主體，法院則可以依法對侵權(quán)主體法律責(zé)任的訴訟活動進(jìn)行追究，其最終的目的是維護(hù)公共環(huán)境利益，從而來預(yù)防和抑制破壞環(huán)境公益行為，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公關(guān)利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！杯h(huán)境公益訴訟的特征之一是其主體的特殊性，環(huán)境公益訴訟的發(fā)起者并不要求與本案具有直接利害關(guān)系；因?yàn)槠渖婕安惶囟ㄈ说睦?，是公益的，因此與每個(gè)人息息相關(guān)。環(huán)境公益訴訟的特征之二是其目的具有特殊性，目的不僅為了獲得個(gè)案的公平，其更大的價(jià)值在于整體的生態(tài)環(huán)境與公共利益能夠得到法律和制度的保障，而不是僅僅局限于維護(hù)某個(gè)個(gè)體的直接利益。環(huán)境問題是個(gè)人、社會、國家乃至全人類的共同利益，是人類賴以生存和發(fā)展的前提基礎(chǔ)，因此環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)立是造福人類的偉大舉措。環(huán)境公益訴訟的特征之三是其具有預(yù)防性。提起環(huán)境公益訴訟及法院的裁決均不以一定的損害事實(shí)發(fā)生為前提，只要根據(jù)客觀的情況，做出合理推斷，據(jù)此判斷出可能使社會公共利益遭受侵害，那么就可以提起訴訟，并且依法追究違法行為人的法律責(zé)任。

（三）環(huán)境公益訴訟的發(fā)展態(tài)勢

在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，各個(gè)地方的財(cái)政主要集中力量在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對環(huán)境保護(hù)的意識和資金投入嚴(yán)重不足。我國目前環(huán)境污染問題仍不容樂觀，工業(yè)與農(nóng)業(yè)等行業(yè)仍存在嚴(yán)重的污染環(huán)境的現(xiàn)象，工業(yè)廢水廢氣排放不達(dá)標(biāo)，農(nóng)村焚燒秸稈導(dǎo)致空氣污染嚴(yán)重，種種行業(yè)污染導(dǎo)致自然災(zāi)害的不斷增多，氣候變化的反常態(tài)勢。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們的素質(zhì)的提升，人們的環(huán)境保護(hù)意識不斷提升，根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《綠色發(fā)展協(xié)作保障服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展白皮書（2019）》，統(tǒng)計(jì)表明，2019 年度，僅長江經(jīng)濟(jì)帶的環(huán)境公益訴訟立案就有3 萬余件，人們保護(hù)環(huán)境的意識不斷增強(qiáng)，公益訴訟案件的數(shù)量愈發(fā)增加，因此需要更加完備的法律制度與法律程序。環(huán)境公益是社會公益的題中應(yīng)有之義，人類的生存和發(fā)展都離不開環(huán)境，環(huán)境公益訴訟和保護(hù)大環(huán)境利益相適應(yīng)，所以其在司法實(shí)踐層面更加常見。我國傳統(tǒng)的法律制度本身也存在一定的不足和缺陷，并且長期以來一直是這樣，一旦發(fā)生資源破壞和污染環(huán)境的行為，一般都是通過行政手段來進(jìn)行處罰，但是行政措施的力度較弱，所以在保護(hù)環(huán)境和懲戒違法行為方面都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。由于行政干預(yù)的效果不佳，法律在維護(hù)社會公正方面就發(fā)揮著更為重要的作用。但是目前我國的相關(guān)立法不夠健全，環(huán)境權(quán)益救濟(jì)機(jī)制不夠完善，當(dāng)環(huán)境權(quán)益受到侵害的時(shí)候很難得到法律的保護(hù)，因此建立完備的公益訴訟制度迫在眉睫。

二、環(huán)境公益訴訟的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

要想分析公益訴訟的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，那么必然要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)。經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門理性的科學(xué)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)又是利己的，在注重個(gè)人權(quán)益的今天，人權(quán)以及保護(hù)私人利益的私法已經(jīng)比較完備，而對社會公共利益的重視不足，社會生態(tài)受到不同程度的侵害，經(jīng)濟(jì)學(xué)家往往會通過合理的資源分配來達(dá)到利益的最大化。在生態(tài)環(huán)境以及生產(chǎn)消費(fèi)等公共領(lǐng)域中，在社會公共利益受到侵害時(shí)，通過建立制度來達(dá)到個(gè)人利益與公共利益的相對合理直至最完美狀態(tài)，因此公益訴訟制度油然而生。

（一）公益訴訟制度具有溢出效應(yīng)

環(huán)境公益訴訟制度，從文字的射程范圍看，是一種利他主義的制度，提起環(huán)境公益訴訟的原告是社會公共利益的代表人，在原告獲得勝訴后，其受益范圍不僅局限在原告的主體范圍內(nèi)，受益范圍得到擴(kuò)大，其對社會產(chǎn)生一種積極的影響，對本人以外的第三人乃至整個(gè)社會不特定的人有益。

（二）公益訴訟制度本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值

公益訴訟是一種特殊的訴訟方式，訴訟的價(jià)值在于用最小的成本來取得最大化的收益。傳統(tǒng)的法律救濟(jì)具有事后救濟(jì)性，但公益訴訟不同，公益訴訟的主體可以與違法行為沒有直接的利害關(guān)系，公益訴訟的提起也無需造成一個(gè)既遂的、真實(shí)存在的危害結(jié)果，因此公益訴訟具有更加顯著的預(yù)防性。正是由于公益訴訟這一獨(dú)特屬性，使得它不僅能在一次訴訟勝利中得到可即時(shí)實(shí)現(xiàn)的利益，還能實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益，將污染公共環(huán)境的不法行為消滅在搖籃中。

三、環(huán)境公益訴訟面臨的困境

（一）法律缺失

我國的環(huán)境法律在實(shí)體和程序方面均有缺失。對于環(huán)境實(shí)體法來說，環(huán)境權(quán)是環(huán)境公益訴訟的主題，但是我國的《憲法》并沒有對其進(jìn)行明確的規(guī)定，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)基本法與環(huán)境保護(hù)特別法也同樣缺乏直接和明確的規(guī)定。

環(huán)境公益訴訟法律在程序法上也有許多有待補(bǔ)充和完善的地方，我國現(xiàn)行的民事、刑事和行政訴訟法律規(guī)范都嚴(yán)格限定了起訴資格的直接利害關(guān)系，民事訴訟法中也指出原告一定要和本案具有直接的利害關(guān)系。但是從實(shí)務(wù)中看，環(huán)境危害是潛伏性的且不直接的，所以很多不直接受到損害的主體卻由于不具備起訴條件而不能通過有效的法律來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二）主體資格問題

目前我國環(huán)境公益訴訟面臨的重大法律問題即主體資格問題，而這個(gè)問題又包括原告主體資格問題和檢察機(jī)關(guān)的主體資格問題。在司法實(shí)踐上，法官對法律有不同的理解，所以在辦理案件的過程中會出現(xiàn)立案難的情況，不同的法院在認(rèn)定原告主體資格時(shí)也會產(chǎn)生一定的偏差。

四、如何完善公益訴訟制

（一）建立完善的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟制度

我國引進(jìn)公益訴訟制度較晚，對公益訴訟制度的認(rèn)識也不夠透徹，很多地方需要完善，例如可以提起公益訴訟的原告范圍、受案范圍的確定。此外，法律制度的不到位是我國環(huán)境公益訴訟面臨的較為棘手的問題，對于一些涉及到保護(hù)公共利益的案件時(shí)，有時(shí)不能提供相關(guān)的法律依據(jù)，立法上較缺失，當(dāng)發(fā)生環(huán)境公共利益侵害時(shí)，由于缺乏有效的法律依據(jù)，使得我國的環(huán)境保護(hù)工作不能很好地展開。建立完備的環(huán)境公益訴訟制度，能夠?qū)崿F(xiàn)重拳出擊，嚴(yán)厲打擊破壞公共環(huán)境的違法行為，為人類生存和發(fā)展的環(huán)境提供制度保障，這樣才適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展?，F(xiàn)階段的法律已經(jīng)認(rèn)同了檢查機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，檢查機(jī)關(guān)本身就和社會公共利益息息相關(guān)，但是檢查機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)上更傾向于保護(hù)刑事層面，對于民事案件則一般是以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份出現(xiàn)，而環(huán)境公益訴訟的發(fā)展則要求檢查機(jī)關(guān)也作為公共利益的維護(hù)者參與到環(huán)境公益訴訟中。

（二）多主體共同參與

對于檢察機(jī)關(guān)的主體資格問題。檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表人提起環(huán)境公益訴訟，這是最高人民法院明確規(guī)定的，“檢察機(jī)關(guān)在履行自身檢察監(jiān)督職責(zé)的時(shí)候如果發(fā)現(xiàn)了環(huán)境污染問題和行為，沒有適格的主體或者適格主體不起訴，那么檢察機(jī)關(guān)就可以提起民事公益訴訟。”②環(huán)境公益保護(hù)的是公共利益，和法人、公民以及組織團(tuán)體都息息相關(guān)，所以這些主體都可以認(rèn)為是和該案件有直接的利害關(guān)系。我國的環(huán)境公益訴訟中，符合主體資格的公民個(gè)人、社會組織、檢查機(jī)關(guān)以及法律規(guī)定的機(jī)關(guān)共同參與，能夠有效推動我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。同時(shí)要拓展保護(hù)環(huán)境的多種形式，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者行政不作為使國家、社會公共利益遭受損害，公民、法人和其他社會組織造成社會公共利益損害的行為，這些都應(yīng)當(dāng)納入到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。檢察機(jī)關(guān)的檢察與監(jiān)督制度，在不同的時(shí)代背景中應(yīng)當(dāng)有不同的內(nèi)涵，在中國發(fā)展到一個(gè)嶄新階段的今天，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境問題放在與經(jīng)濟(jì)、政治、文化同等重要的位置，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守職責(zé)，響應(yīng)國家戰(zhàn)略正確的號召，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能。

（三）拓寬環(huán)境公益訴訟的受案范圍

對環(huán)境公益訴訟的范圍正確界定是建立環(huán)境公益訴訟法律的前提，涉及到民事主體的公益訴訟來說，它的受案范圍受到民事主體損害環(huán)境公共利益情形的限制，對于涉及行政主體的環(huán)境行政公益訴訟要關(guān)注現(xiàn)有的行政訴訟法規(guī)定的受案范圍，并在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大可訴訟的范圍。在人類現(xiàn)實(shí)社會中，怎么維護(hù)好保護(hù)好環(huán)境公共利益是一項(xiàng)非常特殊的工作，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行自身的責(zé)任，環(huán)境污染和破壞則會更加嚴(yán)重，所以，在環(huán)境公益訴訟中，訴訟受案范圍可以擴(kuò)大。

（四）減輕原告訴訟負(fù)擔(dān)，提高違法責(zé)任成本

在環(huán)境公益訴訟中所涉及的費(fèi)用往往是高昂的，高昂的鑒定費(fèi)用和案件受理費(fèi)和使得很多種具有原告資格且想要保護(hù)環(huán)境的主體對環(huán)境公益訴訟望而卻步，無法承擔(dān)高昂的鑒定費(fèi)、案件受理費(fèi)，逾期繳納將按照自動放棄訴訟處理，這無疑與環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)立初衷相違背，大大降低環(huán)境公益訴訟的效益。因此，可以出臺一些相關(guān)規(guī)定，規(guī)定環(huán)境公益訴訟中可以先行鑒定，后收費(fèi)，鑒定費(fèi)最后在法院的裁判中由敗訴方承擔(dān)等保障原告利益的措施，設(shè)立利于原告訴訟的保障機(jī)制，能夠激發(fā)原告保護(hù)公共利益的積極性，推動公益訴訟價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。此外對于環(huán)境污染的修復(fù)，也是一筆相當(dāng)大的開支，以往大多要當(dāng)?shù)卣袚?dān)，因此在具體司法實(shí)踐中，為了讓污染主體承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，可以落實(shí)“誰污染，誰治理”的原則，在越來越多的公益訴訟案件的審判結(jié)果中貫徹這一原則，不僅讓污染者付出沉重代價(jià)，增大污染者的違法成本，也有力地威懾了潛在的污染者，到達(dá)了懲治與預(yù)防的效果。

五、結(jié)語

當(dāng)前我國環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，需要結(jié)合公眾的力量來解決，所以提高環(huán)境公益訴訟可操作性具有非常重要的作用。公益訴訟作為“舶來品”，雖已經(jīng)有較為系統(tǒng)的規(guī)定，但是環(huán)境公益訴訟法律不夠完善，存在著一定的問題，法律缺失、主體資格問題都不利于環(huán)境公益訴訟的有效開展。這就要求要建立完善的檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟制度，實(shí)現(xiàn)多主體共同參與，擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的受案范圍，構(gòu)建適合本國實(shí)際發(fā)展的環(huán)境公益訴訟法律體系，以求實(shí)現(xiàn)資源配置的最佳，用法治推動綠色生態(tài)發(fā)展。

注釋：

①張洪潤.公益訴訟原告主體類型的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.嶺南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(4)：71- 76

②歐陽錆.公益訴訟及其“外部性”的經(jīng)濟(jì)學(xué)簡析［J］.陰山學(xué)刊，2007(4)：107- 120