淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

譚彬

摘要：行政事業(yè)單位在我國公共資源分配及社會(huì)事務(wù)管理方面扮演著重要角色，其綜合服務(wù)管理水平直接影響國家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，是提高其綜合服務(wù)管理水平的重要途徑，對(duì)促進(jìn)其健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。目前，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)處在起步階段，尚不健全的內(nèi)部控制體系制約了其全面發(fā)展。本文基于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要作用，結(jié)合實(shí)際分析其在內(nèi)部控制建設(shè)方面存在的問題，并對(duì)存在的問題提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位：內(nèi)部控制建設(shè)：問題：建議

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的作用

（一）有利于合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)覆蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行全面、全過程的控制，有利于合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，避免違反相關(guān)政策法規(guī)的行為。

（二）有利于提高單位財(cái)務(wù)管理質(zhì)量

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)、規(guī)范會(huì)計(jì)核算、提高財(cái)政資金效益等方面具有重要意義，有利于提高財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、完整性和有效性，可以有效規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）有利于防范舞弊行為，防止滋生腐敗

行政事業(yè)單位掌握著大量的社會(huì)公共資源，在進(jìn)行資源分配和資金使用時(shí)，由于制度漏洞、監(jiān)督不力等原因，舞弊和貪污腐敗行為時(shí)有發(fā)生，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)可以有效防范舞弊行為，防止滋生腐敗，助力廉政建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，重視程度不夠

我國內(nèi)部控制建設(shè)理論起步較晚，發(fā)展較為緩慢，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)較為薄弱，對(duì)內(nèi)部控制缺乏系統(tǒng)深刻的認(rèn)識(shí)，在行動(dòng)上未予以重視，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，單位管理層對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性和意義缺乏深刻的認(rèn)識(shí)，簡單的認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)僅僅只是財(cái)務(wù)部門的工作，忽視其他部門的參與，從而導(dǎo)致管理的片面性;第二，管理層對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重視度不夠，導(dǎo)致基層單位和下層行政人員內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，未能積極參與到內(nèi)部控制建設(shè)工作中;第三，因內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，單位未建立內(nèi)部控制制度，或者即使建立了內(nèi)部控制制度，也是形同虛設(shè)，并未嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）缺乏健全的內(nèi)部控制管理體系

內(nèi)部授權(quán)審批制度不完善、會(huì)計(jì)核算制度不健全或僅以會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)規(guī)范作為財(cái)務(wù)制度、未根據(jù)單位實(shí)際情況制定相關(guān)內(nèi)部控制制度細(xì)則、內(nèi)部控制信息化進(jìn)程緩慢等問題是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中常見的問題，不健全的內(nèi)部控制管理體系無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全方位覆蓋，不能有效控制各類風(fēng)險(xiǎn)。例如，支出范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)不符合相關(guān)規(guī)定、“三公經(jīng)費(fèi)”超標(biāo)、崗位設(shè)置違反制衡性原則、未按國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算、合同管理不規(guī)范、固定資產(chǎn)管理混亂等。

（三）單位預(yù)算控制薄弱

預(yù)算控制是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)，是單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要手段。目前，大部分行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)存在著編制不夠精細(xì)、無專人指導(dǎo)、預(yù)算目標(biāo)設(shè)置不合理、預(yù)算執(zhí)行不到位、超預(yù)算支出等問題，嚴(yán)重影響了財(cái)政資源的有效配置和使用效益。

（四）缺乏內(nèi)外部監(jiān)督體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性離不開完善的內(nèi)外部監(jiān)督體系。很多行政事業(yè)單位沒有成立審計(jì)部門，無法對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行有效的監(jiān)督和自評(píng);有些單位雖然成立了內(nèi)部審計(jì)部門，但因人手不足等原因無法保證內(nèi)部審計(jì)部門的獨(dú)立性，弱化了內(nèi)部監(jiān)督的職能。外部監(jiān)督一般來源于財(cái)政或?qū)徲?jì)部門，主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性或?qū)ｍ?xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行審查，對(duì)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建和實(shí)施情況并未深入的檢查和監(jiān)督。

（五）內(nèi)部控制建設(shè)人才緊缺

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)建設(shè)人員要求較高，不僅要求建設(shè)人員掌握財(cái)務(wù)、管理、審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管控等知識(shí)，還要求建設(shè)人員具備較高的職業(yè)道德，也就是說優(yōu)秀的內(nèi)部控制建設(shè)人員一般是綜合型人才，而目前行政事業(yè)單位綜合型人才的匱乏，尤其是具備良好的財(cái)務(wù)專業(yè)素質(zhì)的綜合型人才的緊缺，制約了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展，影響了行政事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（一）強(qiáng)化單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，提高重視程度

1.提高管理層的內(nèi)部控制意識(shí)。強(qiáng)化單位管理層的內(nèi)部控制意識(shí)，以自上而下的形式動(dòng)員各部門積極開展內(nèi)部控制建設(shè)，把內(nèi)部控制建設(shè)融入單位日常管理，貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，保證內(nèi)部控制對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳與培訓(xùn)。內(nèi)部控制建設(shè)不僅需要財(cái)務(wù)部門的努力，更需要建立“全員參與”工作機(jī)制，形成工作合力。通過宣傳與培訓(xùn)的方式，讓單位所有人員系統(tǒng)深刻地了解內(nèi)部控制的概念、開展內(nèi)部控制建設(shè)的必要性以及如何開展內(nèi)部控制，提高單位整體的內(nèi)部控制意識(shí)，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，提升開展內(nèi)部控制的個(gè)人能力，為有效開展內(nèi)部控制建設(shè)提供有力保障。

3.對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。為調(diào)動(dòng)各部門開展內(nèi)部控制建設(shè)的積極性，可針對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的有效性建立一套行之有效的獎(jiǎng)懲制度。根據(jù)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)有效的內(nèi)部控制建設(shè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)隋于開展內(nèi)部控制建設(shè)或開展內(nèi)部控制建設(shè)無效者給予懲罰，并要求加以整改。

（二）建立健全內(nèi)部控制管理體系

1.建立健全授權(quán)審批制度。根據(jù)單位實(shí)際情況明確各部門相關(guān)崗位的授權(quán)審批流程及權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行授權(quán)審批制度，落實(shí)主體責(zé)任，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)行集體決策或聯(lián)簽制度。

2.建立健全會(huì)計(jì)核算制度。在嚴(yán)格執(zhí)行2019年政府會(huì)計(jì)制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)單位實(shí)際情況制定相關(guān)財(cái)務(wù)制度細(xì)則，明確支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”，規(guī)避審計(jì)風(fēng)險(xiǎn);科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，確保不相容崗位相互分離，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離相互制約，對(duì)關(guān)鍵崗位進(jìn)行輪崗，嚴(yán)控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);加快內(nèi)部控制信息化建設(shè)，提高會(huì)計(jì)核算電算化水平，把財(cái)務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)嵌入信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)審核標(biāo)準(zhǔn)由“人控”轉(zhuǎn)向“機(jī)控”，達(dá)到審核標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行的效果;將合同及固定資產(chǎn)管理嵌入信息系統(tǒng)，用信息系統(tǒng)強(qiáng)化合同及固定資產(chǎn)管理。

3.定期召開內(nèi)部控制管理討論會(huì)。定期總結(jié)內(nèi)部控制取得的成效，找出存在的漏洞及不足，不斷補(bǔ)充豐富內(nèi)部控制管理內(nèi)容，完善內(nèi)部控制管理體系。

（三）實(shí)施全面預(yù)算績效管理，強(qiáng)化預(yù)算控制

1.加強(qiáng)預(yù)算績效管理的制度建設(shè)。以預(yù)算管理的主要內(nèi)容和各個(gè)環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，制定全面實(shí)施預(yù)算績效管理的辦法和實(shí)施細(xì)則，建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標(biāo)體系，明確預(yù)算績效管理的責(zé)任。

2.建立預(yù)算績效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目和重大支出的前置審核，尤其是抓好項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的審核，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行事前績效評(píng)估，以評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)預(yù)算的必要條件，促使預(yù)算切合實(shí)際，強(qiáng)化成本效益。

3.加強(qiáng)預(yù)算績效目標(biāo)管理。首先，各單位在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)同步編制單位整體績效目標(biāo)、項(xiàng)目績效目標(biāo)，加強(qiáng)績效目標(biāo)審核，為績效監(jiān)控和績效評(píng)價(jià)提供依據(jù);其次，各單位應(yīng)建立預(yù)算績效目標(biāo)公開機(jī)制，對(duì)績效目標(biāo)及指標(biāo)實(shí)行全面公開，以公開促進(jìn)部門績效目標(biāo)質(zhì)量的提升。

4.強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)管理。首先，以部門監(jiān)控和重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)控相結(jié)合的方式，對(duì)部門整體支出和重點(diǎn)項(xiàng)目支出同時(shí)實(shí)施監(jiān)控，提高績效監(jiān)控的針對(duì)性和有效性;其次，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行“雙監(jiān)控”，建立預(yù)算分析機(jī)制和重大項(xiàng)目跟蹤機(jī)制，防止預(yù)算資金脫靶、績效目標(biāo)跑偏，確保預(yù)算績效目標(biāo)的完成;最后，建立“全面自評(píng)、部分復(fù)核、重點(diǎn)評(píng)價(jià)”的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)過程監(jiān)督和質(zhì)量控制，進(jìn)一步提升績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

5.加強(qiáng)預(yù)算編制的人才隊(duì)伍建設(shè)。加大對(duì)預(yù)算培訓(xùn)的力度與廣度，讓業(yè)務(wù)人員積極參與到預(yù)算編制工作中，提高相關(guān)人員的預(yù)算編制水平，讓預(yù)算編制更加精細(xì)化、科學(xué)化，提高預(yù)算編制質(zhì)量，為強(qiáng)化預(yù)算控制提供重要保障。

（四）建立健全內(nèi)外部監(jiān)督體系

1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)部門，明確內(nèi)部監(jiān)督的流程和要求，規(guī)定各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限;同時(shí)，保持審計(jì)部門的獨(dú)立性，確保內(nèi)部監(jiān)督與自我評(píng)價(jià)工作有序有效開展。

2.強(qiáng)化外部監(jiān)督。行政事業(yè)單位外部監(jiān)督主要由財(cái)政部門和審計(jì)部門承擔(dān)，同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察等部門的作用，必要時(shí)還可以聘請(qǐng)外部獨(dú)立第三方對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。

（五）大力培育內(nèi)部控制綜合型人才

首先，以“專業(yè)培訓(xùn)+職業(yè)道德教育”為模式，積極開展各項(xiàng)培訓(xùn)，在組織財(cái)務(wù)、審計(jì)、管理、風(fēng)險(xiǎn)管控等專業(yè)培訓(xùn)的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)人員的職業(yè)道德教育;其次，建立輪崗制度，科學(xué)合理的崗位輪換制度，能讓在崗人員掌握不同崗位所要求的技能，是培育內(nèi)部控制綜合型人才的重要途徑;最后，注重吸納優(yōu)秀畢業(yè)生，給內(nèi)部控制建設(shè)團(tuán)隊(duì)注入新鮮血液，為內(nèi)部控制建設(shè)儲(chǔ)備人才。

四、結(jié)束語

綜上所述，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)雖然有一定的成效，但仍然任重道遠(yuǎn)，可從強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)、健全內(nèi)部控制體系、強(qiáng)化預(yù)算控制、完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系、培育內(nèi)部控制綜合型人才等方面不斷提高內(nèi)部控制水平，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位全面、健康、持續(xù)發(fā)展，提高其公共資源分配能力及社會(huì)事務(wù)管理能力，以促進(jìn)民生發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

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